“撤县设区”引发的群体性事件治理研究

杨瑞懿

一.问题的提出

随着全面深化改革的不断推进，现有的城市格局、公共基础设施、基本民生服务等内容逐渐滞后于民众对品质生活的需要和现代化城镇发展的要求。其中，城市发展受制于行政区划限制，城市格局难以打开，经济社会发展受到阻礙成为地方政府治理的重难点之一。为此，在市一级迅速扩张、县级地方经济迅速发展的情况下，市、县两级政府在某种程度上暗自形成竞争。“撤县设区”类的地方行政区划调整形式不断增加。所谓“撤县设区”，即直辖市、地级市等撤销其下辖或代管的县、县级市等县级行政区，以其行政区域为基础直接规划为新的市辖区。

“撤县设区”在调整行政区划的同时，本质上实现了对地区间政府、民众等利益群体原有利益在经济、社会、生活等多方面进行重构。一旦这一过程令各方利益诉求不平衡发展甚至损伤某方利益，极易导致政府公信力下降、社会秩序被扰乱等不良现象，甚至引发群体性事件及更为恶劣情况的发生。因此，如何从根源上梳理此类事件，进行及时、有效的管控，将是我国各级政府不得不面对的问题。基于群体性事件，国内外学界开展的研究较为全面，但由行政区划调整直接引致的群体性事件，在现实中不常见，对其研究也未深入。基于笔者自身对于该类事件的了解与笔者父母对于湖州市撤长兴县设区事件的亲身参与，本文以2013年浙江省湖州市撤长兴县为区受阻为例，从利益群体视角切入，探讨各类利益群体的利益诉求与矛盾，揭示此类事件的形成原因，提出调和利益诉求矛盾的政策建议，以期为预防、管控此类事件提供参考，为地方政府行政提供思路。

二.案例回顾

湖州市撤长兴县设区受阻案例划分为五个阶段：

进入新世纪以来，随着经济不断发展，两地发展优势不断凸显，湖州市（市区）与长兴县在经济社会发展、地域认同等多方面产生潜在矛盾，两地民众之间也存在一定程度上的相互轻视。长兴县北接太湖，湖州市与长兴县都希望利用太湖及其周边资源发展自身实力，资源竞争过程中潜在矛盾不断激化。

2013年5月5日，湖州市政府发布通知，要求长兴县准备相关材料着手“撤县设区”，相关信息迅速扩散。湖州市与长兴县社会各界针对撤县设区问题展开讨论，民众公开讨论、发表网络言论，表达自身立场，舆情事件迅速发酵。

通知发布三天内，各种实质性反对行为在长兴县各小范围相继发生，各乡镇政府发表声明、向县委县政府上书、请愿签名，各乡镇商会申请举行游行请愿。

5月8日，长兴县各界民众在市民广场举行游行活动，要求湖州市政府撤销决定。5月8日下午，各界民众不断向市民广场聚集，群体性事件正式发生且不断升级。

在各方不断施压下，湖州市政府随即以“长兴目前撤县设区不成熟”为由撤销相关决定，并宣布绝不强推撤县设区进程。至此，该事件告一段落。

三.不同利益群体的划分

在由行政区划调整导致的群体性事件中，相关事件主体划分清晰，故可将案例中的不同利益群体按其意愿与行为作以下划分：

湖州市政府（市级政府）。湖州市政府是撤县设区的推动者与决定者。从决策的酝酿、实质性建设发展到行为与最终确定推进撤县设区进程，湖州市政府拥有着市一级政府的核心利益。

长兴县政府（县级政府，包括各乡镇政府）。在此次风波中，长兴县政府是被撤一方，其各项社会利益、经济管理权限、经济发展前途将直接遭受影响。同时，长兴县政府与各级乡镇政府对于该决定的坚决反对又成为推动群体性事件发生与政策撤销的中坚力量。

长兴县民众（县域内民众）。得知撤县设区决定后，长兴县各界民众表达反对意见，在现实与虚拟空间表达不满情绪，并直接推动发生请愿游行等群体性事件。

湖州市（市辖区或中心城区）民众。湖州市民众在此次事件中处于相对边缘的地位。事件发生后，湖州市民众通过网络、媒体对此事件的发声，对长兴县民众不满情绪进行回应，也侧面推动了事件发展。

媒体。媒体报道对于信息传递与扩散具有至关重要的作用。传统纸媒、电视新闻在时效性、报道尺度上受到多方面因素的限制，但网络贴吧、论坛、博客等新兴媒体的传播成为舆情发酵与群体性事件发生的重要催化剂。

四.利益诉求及内在矛盾

解放后，湖州市行政归属与行政区划不断调整，直至1983年10月，湖州市才最终成为浙江省的省辖市。城市发展初期，湖州市经济发展水平相较于其他地级市在浙江省排名靠后。直至太湖资源开发、乡镇经济复苏，湖州市经济地位才略有提升。但在此过程中，湖州市、长兴县两地政府与民众始终就市域内经济发展水平高下存在争议。市政府与民众因市区的发展优势、经济体量、人口优势等存在优越心理;对长兴县政府与民众而言，在湖州市经济贡献巨大甚至超过市区水平且对湖州市归属感的相对薄弱。加之湖州市与长兴县民众间长期存在的心里隔阂，两大利益群体之间的发展矛盾长期存在，成为后来群体性事件爆发的根基。

由于自身经济发展相对乏力与长兴县域经济发展势头向好，湖州市若将长兴县变为市辖区，将会对湖州市整体经济发展水平有极大促进。届时将会带来大量的财政收入、经济发展机会、就业机遇，对于湖州市整体扩大经济体量、提振经济发展士气有很多益处。对于一直以来实行省直管县的长兴县而言，以往每年只需向省政府上交财政收入的百分之二十，余下百分之八十全部可以用来投入自身建设之中。且依靠长三角三省交界与依傍太湖的天然优势，长兴县进行招商引资、发展新兴产业等，推动经济蓬勃发展。长兴县若撤县设区，将会失去很大一部分财政自主权、各项发展权利受到限制，经济、社会资源与湖州市共享，各项政策颁布实施需要报批湖州市政府或与湖州市整体一致。如此可能造成发展势头遭遏制，前期发展成果浪费等不良影响。

从民众角度看来，对湖州市、长兴县两地不同的归属感与认同感而产生的心理隔阂持续发酵且愈发激烈。长兴县民众及各乡镇商会担心就业机会、发展前景受到影响，撤县设区后吸引外资能力下降，对长兴县地方财政造成损失。地方权力下降、历史底蕴受损、发展前景不明晰、经济地位遭威胁等问题给民众心理带来较大恐慌与不安全感，成为推动群体性事件爆发的关键。

各大传统媒体在此次事件中频频发声，通过多种渠道对相关事件呈现出碎片化的报道，在争夺话语权、吸引关注度的同时，也希望尽可能疏通信息传递渠道，让民众了解更多资讯，维护社会公共安全。以贴吧、论坛、博客为主的各类自媒体平台是舆论发酵的主要场所，網民们发表自己的观点与诉求，是民众发声的主要渠道。

五.治理措施与建议

以长兴县撤县设区受阻事件为例可知，推动群体性事件发生的关键力量是不同利益群体的利益诉求与内在矛盾。因此，需要对不同利益群体，结合其诉求提出具有针对性的建议，同时结合地方政府的实际整体情况作出调整，为我国地方政府治理提供新思路。

在地方政府设计调整行政区划的过程中，市级政府是决策的发起者与最终决定者，在事实上拥有调和各方利益能力。因此，拥有“上帝视角”的市级政府应充分明确自身诉求，厘清该诉求实现方式的可行性与必要性，探求实现自身利益的最优方式，从根源上防止不科学决策。在湖州市政府撤长兴县为区的案例中，市级经济发展水平相对相对较弱，其根本利益诉求在于扩展行政区划规模、扩大市级权力，从而促进市级经济发展。但在实际情况中，盲目扩大土地规模不仅不能达到发展经济的目的，反而可能会在区域融合、劳动就业等方面产生阻碍经济发展的新情况。因此，市级政府应当找准自身发展的着力点，探索经济发展支柱性产业，坚持创新型绿色发展模式，提升地级市整体形象与对外开放度，不断吸引外商投资，扩展经济发展渠道。与此同时，市级政府也应该注意与所辖县、区之间的关系，以合理方式促进各地经济交流与融合，创造适当的机会推动行政区划调整。另外，高一级政府在决策过程中应保持公开透明，积极听取市级、县级区域内民众的意见与建议，将公众吸纳进政策程序之中，提高政府公信力，以协商民主的方式将矛盾化解于事态发生之前。在此基础上，市级政府应提供平台与议会，使市县两级政府平等、公开地讨论各自诉求，尽可能满足两地发展需要，以地方政府间的形式化解利益冲突。

县级政府，尤其是经济发展水平相对较高、地方行政拥有较大自主权的县一级行政单位，往往受限于自身行政等级与上一级决策要求，处于“有心无力”的被动状态。在本案例过程中，根据自身利益的考量，长兴县政府及各部门、乡镇政府、各职能团体等采取联名上书、集体发声等方式进行反对，甚至批准或参与群体性活动，也是可以理解的。因此，县级政府应当积极建言献策，对于推动建立县市政府间长效沟通机制与风险化解机制，将群体性事件可能带来的社会危害扼杀在萌芽阶段。同时，县级政府应首先在县域内建立起民众意愿与诉求的收集、反馈机制，保证政府重要信息的公开与传达，借助平日的社会调查、上门寻访、大数据监控等方式，掌握县域内民众意愿与利益诉求，重点监测群体性情绪爆发的可能时间点。在此基础上，借助政府形象、新闻媒体等手段积极引导民众采取合理、合法的方式表达利益诉求，同时像上级政府传达，寻求有力的解决方案。同时，当群体性事件发生，县级政府及其相关部门也应该具备一定能力，保护公民正常、合法的游行、示威的权利。从本质上看，市县两级政府在经济地位上的争论、地方归属的分歧、发展前景的规划，根源于地方行政区间的竞争。行政地位与经济地位间的博弈造成了这样的竞争。因此，无论行政区划调整与否，市县两级政府都应该以整体发展为考量，在竞争中谋求合作与共同发展的渠道，在推动经济建设的同时兼顾区域间文明的互通、文化的共享、精神的互动。

市辖区（中心城区）民众在“撤县设区”事件中，其核心利益几乎没有受损的可能，却可能享有提高中心城市地位、获得新的发展机遇、提高经济社会发展水平等机会。尽管撤县设区实现后的人员区域流动、工作机会共享、财政支出迁移、地域认同重塑等问题可能在短期内对市域内民众与社会造成一定影响，但从长远角度看，市辖区民众仍是利益获得者。因此，对于民众处于市辖区或既得利益受到保护且有发展可能的中心城区民众而言，应当保持客观、理性态度，针对市县两地存在的历史矛盾、现有冲突、未来发展等发表言论时，尤其应当克制对县域民众利益诉求的不合理抨击，避免推动事态升级。本质上看，市辖区民众在一定程度上是推动撤县设区的潜在力量。市级政府扩大实际行政管辖范围、提升城市地位、拓展经济发展渠道等做法，也是市辖区民众的生存发展需要。因此，市辖区民众更应该在正确合理的引导下，参与县市的经济交流、文化互动、社会互通中来，增进两地民众之间的沟通与对各地历史文化的了解，以恰当的时机推动行政区划调整，实现经济社会协调发展。

县域内民众在撤县设区事件中是政策的接受一方，有极强的利益相关性。在县域经济水平相对较高、对上级行政区划归属感不强的情况下，县内民众因与市级政府与民众利益诉求产生冲突且不愿自身利益受损，发生群体性事件在情理之中。在长兴县撤县设区的案例中，各界民众通过前期的公开发声、签署联名信、网络论坛发帖、申请游行示威等方式为自身造势。最终发生游行示威等群体性事件，对社会公共安全产生威胁。因此，在此类事件中，处于相对弱势的县域内民众首先应当充分了解信息，积极参与政策听证与反馈的过程中，积极参与本地建设，将广大民众的个人利益诉求与城市发展前景相结合，促进各类矛盾冲突的和平解决。其次，县域内民众应该充分提高政治热情，积极参政议政，在自身利益受到冲击时，运用政治权利与表达渠道行使表达权与建议权，避免不合法、不合理的言行发生。在我国现有发展背景下，产生群体性事件可能会对地方社会秩序、公共安全造成一定影响，但并非百害而无一利。通过合法方式进行、受到保护的、可以控制的群体性和平游行示威的行为有其特有的震慑力量，也是表达群众情绪的有力发声方式，促进区域矛盾解决的有效途径。因此，县域内民众应当首先尝试通过沟通与协商的方式，从源头上化解利益矛盾;当事件持续发酵，群体利益得不到保障是，可以通过合理、合法、依规的方式申请游行、示威等群体性活动，保持人员等确定与现场秩序的稳定，严格抵制不合法行为发生，最大程度降低对社会公共安全的危害。

在对群体性事件进行报道的过程中，媒体有获取关注度的需要，但更应该具有新闻媒体的职业操守，遵守傳播伦理与法规，客观真实地反映各方民众的意愿，从而起到侧面推动事件发展的作用。在行政区划调整型群体性事件发生发展的过程中，传统主流媒体以其长久以来的地位与特点，有必要充当党和政府的“扬声器”，宣传党和政府最新的决策动态，适当维护党和政府的立场主张，避免信息传递不到位而引发的论战。同时，大众媒体也应坚持客观中立的原则，邀请业内人士以专业视角对行政区划调整决策进行科学、合理的分析与评论，以供社会各界参考。对于信息化水平日新月异的现代社会而言，社交媒体承担的责任越来越重大。对网络媒体而言，在为民众提供发声的途径、保证民众网络言论自由的同时，应当积极引导民众理性分析、合理发声，防止过激言论与“网络骂战”的发生，防止有不法分子从中故意混淆视听、扰乱社会秩序，从而减弱社交媒体对事件发展的推动作用。同时，媒体应当承担社会责任，积极邀请政府行政力量与社会监督力量参与群体性事件的报道与分析，杜绝恶意发表失实或存在明显地域偏向的报道，力求成为客观、公正、透明的公共信息传播平台，促进各社会利益群体之间的良性沟通，尽可能化解或避免不必要的冲突。

2013年湖州市计划撤长兴县设区受阻事件，是一起典型的由行政区划调整引发的群体性事件，是当代中国社会发展背景下地方政府治理的实例。行政区划调整型群体性事件涉及到市县两级政府、市县两地民众等多方利益群体，理应厘清各方身份立场与利益诉求、明确矛盾核心，从而有针对性的化解难题。

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