从运动式到合力式：我国基层执法的演进路径

张照

一、问题提出

2020年6月，国务院发出鼓励地摊经济的号召，一时间各种摆摊经营重回人们的视野，而对于这种经营方式的管理也引发新的讨论热潮。那么，自包含商贩管理在内的基层执法活动从诞生发展到现在呈现出怎样的演进路径？通过梳理这一不断优化的进程，无疑可以为现阶段的热点问题提供一定的理论思考，回应如何更好的管理包括地摊经营在内的各种执法活动，以期为相关治理手段的选择、优化提供一定参考。

二、从运动式到合力式：基层执法的演进路径

（一）运动式执法

运动式执法的出现多是地方政府的自利诉求所致。基层执法的相关活动中，地方政府基于政绩追求，通常选择最有利于考核、量化的活动^[1]，以实现职业生涯的晋升，为此地方政府将自身意志作为强化执法人员的行为动力^[2]。这使得执法者以上级指令为主、活动期间搁置常规法律，任务通过成立短期运作的专门机构完成^[3]，上级出于政绩动机给予下级执行压力，达成结果的导向忽视法治^[4]，更直观的政绩需要覆盖了问题解决的诉求^{[5] [6]}，社会诉求多被忽视。

这种执法方式使得握有辖区内资源的地方政府可以据此实现自己的目标。但中央意欲推进的任务实际在短期、形式化的活动中被忽视或扭曲执行^[7]。由此引发的社会不满妨碍了后续的政策落实过程^[8]。确保国家意志的贯彻和落实需要将临时性任务转变为常规化活动，额外依托稳定的组织，持续的处理相关社会问题。由此将运动式转为制度式的执法成为一种选择。

（二）制度式执法

制度式执法表现为政策制定中执法任务以固定的形式保留，摆脱地方政府政绩偏好的左右，执行中法治化倾向加强^[9]。现实的执法活动中，在党政整合的作用下^[10]地方政府逐渐将短期整治行动转变为执法系统的专职活动，不随地方精英的调整而搁置^[11]。为之设立相应的组织机构配置人员，同时明晰法规章程、规范执行程序。上述措施表明执法组织自身法治化增强，国家意志得到进一步的落实。

但是法治化增强仍旧不能保证国家目标完全得到实现。政府实现自己的意志还需要获得社会的认同与配合。但实现这一点仍有困境。首先，原初政策的制定中公民参与的缺少使得具体政策难以与社会需要精准对接^[12];其次，后续的政策调整中社会诉求在组织传递中居于弱势地位，进一步妨碍了社会意愿加入到相关活动中^[13]。此外，执法活动最终的监督与考核权仍在上级，这使得使执法人员倾向于对上负责缺少社会回应。监督在上也因组织层级繁多增加了监控成本、降低监督力度，失范行为仍旧存在^[14]。这些可能的情况进一步加剧社会不满^[15]妨碍政策落实。这些挑战需要国家法治化的前提下增强回应性，以获得社会的认可和配合。由组织引导、政社共治的执法方式出现，执法由制度式迈向合力式。

（三）合力式执法

这种执法方式以制度式执法为前提同时更多制定政策加入更多社会需求、执行加入社会力量、监督更多交由社会主体。通过政府的职责法定将基层执法过程制度化，对执法活动发现—处置—反馈的全过程管理实现执法的常规化、稳定化，执法人员的管理趋向考核明确、管理规范。与此同时和社会协商共治机制的进一步建立，形成社会参与的合力式执法^[16]。

通过线上的网格化管理及时收集居民诉求并分析、受理，将社会需求直接加入到即时的管理活动中，与其进行对接并处理。此外在执行方式上，借助社区等主体加入社会人员的调节、说服等方式，降低执法阻力。最后，开通市民服务热线等垂直化的市民表达机制形成对执法活动的时时监督与效果反馈，提升了监督效率与效果。这种国家引领下的政社共治集结多方力量共同致力于问题的发现、解决，降低组织的监督成本、提升部门的执法效率、增强公民的参与感，执法活动实现共赢，形成一种合力式执法方式。

三、总结与反思

我国基层执法呈现出由运动式到制度式再到合力式的演进路径，这体现了国家的法治化在增强、回应性增强。这一过程迎合了政府所提倡的执法应该遵循柔性执法和审慎包容共存的原则，也有利于基层治理的精细化。提升国家治理能力，应促进包括执法在内的诸多基層领域的优化，以期更好的促进民生、实现国家与社会的共赢。

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