捕诉一体运行机制实证研究
——以H 市检察系统运行状况为例证

●奉晓政

（广西财经学院法学院，广西 南宁530003）

在司法改革的大背景下，自2018年以来，检察机关全面实行捕诉一体办案机制。2019年12月30日，最高人民检察院颁布修订的《人民检察院刑事诉讼规则》，对捕诉一体办案机制又提出更新更高的要求。检察机关捕诉一体运行机制的确立有着历史的必然性，实行捕诉一体更顺应以审判为中心的刑事诉讼制度改革，有利于落实司法责任制，完善检察权运行机制。

我国一直非常重视知识产权的司法保护，1997年修订刑法时专门增设“侵犯知识产权罪”一节。2019年11月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于强化知识产权保护的意见》，意见提出：“加强刑事司法保护，推进刑事法律和司法解释的修订完善。加大刑事打击力度，研究降低侵犯知识产权犯罪入罪标准，……”①这无疑对检察机关办理知识产权刑事案件也提出了新要求。因此，有必要对前期捕诉一体运行的经验教训加以分析总结，对过往办案实践进行检验和评判，以有利于该制度的发展和完善。笔者对广西壮族自治区多地人民检察院走访调研，获得大量资料。囿于篇幅，仅以H市检察系统捕诉一体办案机制运行情况为例证，研究探讨其成效并提出建议。

一、捕诉一体办案机制的运行

“法律程序，无论是民事还是刑事，都只是为获得正义而设置的权威方法（以及程序法学的方法论）——法律确立的推理方法：为获得正义裁决，当事人和法官都必须依照某种已规定的逻辑协调的秩序，严格遵守该推理方法；法律过程只是按照该方法而展开的‘运作’。”②20世纪90年代后期，最高人民检察院之所以推进“捕诉分离”，是因为当时普遍存在担忧：检察机关履行查办职务犯罪职责时形成侦查逮捕起诉合一模式，缺乏有效监督。职能分离可以强化对自身职务犯罪侦查权的内部监督制约，切实做好人权保障。然而，本轮司法改革后，人民检察院内设的反贪污、反渎职和预防腐败等机构已经全部转隶国家监察机关。由此，批准逮捕与审查起诉分离的历史背景和预设前提均已经消失，捕诉一体全面推行成为可能。比较一致的观点认为，倡导捕诉一体办案机制的基本价值预设主要体现在两个方面：一是提高办案效率、缩短办案周期、节约司法资源；二是强化侦查引导与侦查监督，契合以审判为中心诉讼制度改革的基本要求。③

捕诉一体即是同一检察官或者办案小组负责对同一刑事案件的全过程——从审查逮捕、审查起诉到出庭支持公诉（有时还包括，立案监督、侦查监督、审判监督等工作）。捕诉一体既是一种集权，同时又强化了检察官的办案责任。为了掌握捕诉一体机制在司法实践中的运行情况，课题组从2019年10月便开始对广西区内多个检察院进行调研，并以马克思主义法学原理为指导分析探讨相关资料和数据。本文将以H市检察系统的实证调研结果为基础展开讨论。

据调查，司法体制改革后，H市和下辖县（区）检察院均实行了捕诉一体化办案模式，即同一案件的批捕、起诉工作均由同一名检察官或者办案组办理，并对案件质量终身负责。2019年，捕诉一体机制在该市检察系统的推行比率已经达到100%。

捕诉一体化采取的是检察官个人与办案组、办案组与办案类型轮案相结合方式，即按照现有检察内设机构——第一至第七检察部的职能，按照案件类型进行分案。与此同时，对一些重大、疑难、复杂的案件采取办案组的办案模式进行承办，如市人民检察院分普通刑事案件组、重案组、职务犯罪组、职经案件组、知识产权案件组、生态公益案件组等。又比如B区人民检察院为落实捕诉一体化机制，贯彻“相对固定，优势互补，合作高效，一专多能”的基本原则，分别组建了未成年案件、职务犯罪案件、扫黑除恶案件、经济犯罪案件、涉税案件、危害食品药品安全案件、知识产权案件、速裁案件、传销与邪教案件等多个专业化办案团队，实行专案专办，做到术业有专攻。实践表明，采取相对固定集中的案件分派方式有利于检察官业务素质的快速提升，尤其是有利于保障专业技术性强的知识产权刑案的办理质量。

“案件比”即“案”与“件”的比值。“案”即受理审查起诉数，“件”即受理审查起诉数加上不捕复议、不捕复核、（不）批捕申诉、延长侦查羁押期限、退回补充侦查、延长审查起诉期限和法院延期审理、不诉复议、不诉复核、二审上诉、二审抗诉、审判监督程序抗诉、法院自行决定再审、发回重审、不服不起诉申诉、不服法院裁判刑事申诉等15项业务活动数。

检察机关“案件比”数据指标是反向指示的，即指数越低，说明案件办理过程中出现的反复就越少。“案件比”是一个重要的指标，能够直观显示工作质量和效率，检察机关最优“案件比”为1.1。

H市从2019年6月起推行案件比质量评价体系，至2019年12月全市的案件比1.8，市检察院为4.5，各县区平均值为1.748。

表一：H市2019年检察业务数据总表

从捕诉一体在实践中的成效来看，H市检察系统实行新机制后，2019年的“案件比”为1.8，虽与最高检提出的理想目标值1相比有一定差距，但与往年高达4或5的数值相比已经是难能可贵的成绩。退回补充侦查率为14.08%，其中退回1次的比率为10.4%，退回二次的比率是3.68%。上述指标与以往捕诉机构分设时相比均有大幅度的下降。H市的司法实践证明，捕诉一体机制在优化整合司法资源，节约司法资源，防止捕诉脱节，及时引导侦查取证，落实司法责任制等方面发挥了重要作用。

表二：H市2019年检察系统审查起诉业务数据总表

从表二数据来看，H市2019年检察系统全年审查起诉业务办理数据不是很大，由此也反映了当地社会综合治理成效不俗，社会治安秩序持续向好。从案件办理的效率来看，该市检察系统全年受理审查起诉案件数为3231，办结完成2952件，办结率达到了91.4%，与往年相较有大幅度的提升，基本消除了案件迟延的现象。由此也可说明，捕诉一体机制实施后，全市检察系统案件审查起诉效率的快速提升。

表三：H 市2019 年检察系统审查起诉的重大刑事案件数据表

表三反映的是H市2019年度办理的重大刑事案件的情况。重大刑事案件与一般刑事案件相比，案情复杂，各种证据材料多，牵涉面广，涉及的人员相对较多，社会危害性大，后果严重，犯罪嫌疑人主观恶性较大，反侦察意识较强。这类案件办理难度要大，办理周期相对要长，而且极容易导致迟延。但是，从上表来看，重大刑事案件的办结率达到了92.2%。重大案件的办结率并未出现以往年份当中的偏低的情况，甚至还超过了全市检察系统案件的平均办结率，原因就在于全市检察系统对重大刑事案件的高度重视，调集精兵强将，集中优势兵力，打歼灭战、攻坚战。这也说明，捕诉一体机制实行后，只要牵住牛鼻子，掌握正确的方式方法，重大案件、疑难案件也没有什么可担忧的。

这些统计数据直观地说明，新机制运行良好。就办案所需的时间成本而言，相对简单案件，捕诉一体机制运行后，批捕和公诉两个环节办理时间可以减少40%-50%；对于案情复杂、涉案人数较多的案件，捕诉两个环节所耗费时间亦可节约20%-30%。平均下来，一个案件的批捕和审查起诉一般需要22天。就其对侦查的引导效果而言，机制运行后，办案检察官在审查逮捕阶段会向公安机关发出补充侦查提纲和建议，强化了针对性，补充侦查能够有的放矢。并且，调研数据表明，审查起诉阶段案件退查率也比以往有较大的下降。

从当地检察机关的运行情况来看，捕诉一体办案模式是落实以审判为中心的诉讼制度改革的举措，亦符合诉讼程序规律，能够提高工作效率，确保案件质量。与此同时，对于重大、复杂案件，检察官在侦查阶段便提前介入，进行侦查取证引导，也有利于案件证据的及时固定和完善。

二、捕诉一体运行成果分析

根据调研，捕诉一体机制运行后，成效突出，检察机关在如下几个方面有了长足的进步。

（一）权责更加明晰，责任可溯可查

一体化机制落实后，办案全程明晰，一目了然。谁办案，谁负责，避免了拖沓推诿现象。同时，也有利于案件责任倒查机制的实施，实现案件质量和责任的可控性，能够有效避免“捕后诉不出，诉后判不了”的现象。

（二）监督方式有创新，退补退查数减少

与捕诉一体机制相配套，实行重大案件检察机关提前介入制度，统一司法尺度，规范侦查行为，及时开展立案监督和纠正漏捕漏诉，以证据和事实为中心，从刑事诉讼的源头上开始法律监督，从而降低退回补充侦查率，工作成效明显，形成了侦查监督新局面。

（三）办案期限缩短，工作效率提高

实行捕诉一体可以进一步提高案件质量和效率。之前，一般案件由负责批捕的检察官对案件证据和犯罪事实进行审核，负责审查起诉的检察官再次对案件证据和犯罪事实全面审核，部分工作重复，影响了办案进程。现在，由同一名（组）检察官对同一个案件的证据、犯罪事实进行审查，能减少重复案卷审查、重复撰写审查报告。检察官在批捕环节对案件进行实质性审查，在审查起诉环节不仅能够减少审查时间，而且还更有利于犯罪嫌疑人的权利保障。

根据法经济学原理，法律事务的处理亦和经济活动一样，须考虑成本和收益，即案件办理和诉讼都有一个投入产出问题。现代社会，资源稀缺性加剧，需要以尽可能少的司法资源投入来获取更多的社会治理收益。现阶段检察系统办理案件主要考量的是案件的时间成本。至于经济成本，基本上不列入考查范围。

从前述的运行数据看，捕诉一体化实行后，个案办理审查批捕和审查起诉所需的时间减少明显，时间成本大为降低。按照法经济学的理论加以分析，捕诉一体化改革是取得了巨大成功的。

然而，案件办理的质量是否能够与办案效率同步提升？从所考察的检察院的数据看，公诉案件审查起诉过程中的，案件退回公安机关补充侦查的次数和比例都呈现出明显下降趋势。这从一个侧面反映出，检察机关批捕和提起公诉的办理质量也有较大提升。当然，检察机关办理刑事案件最重要的目标是维护社会秩序，实现社会的公平正义。即检察机关案件办理的终极价值目标是获得好的社会效益。一般认为，一个刑事案件判决后，能够实现案结事了，被告方和受害方均无较大意见，没有申诉和上访，人民群众满意，没有负面的社会舆论和评价，刑事公正的目标即算基本实现，社会效益也就好。

三、捕诉一体机制运行中存在的问题

在现代刑事诉讼法中，打击犯罪和保障人权是其两个重要的价值追求。捕诉一体的制度设计不仅要有利于及时打击犯罪，实现司法公正，更要有利于尊重和保障人权。④通过调研发现，捕诉一体运行机制虽然好，但是并非完美无缺，特别是在实践中遇到的一些问题，仍有待解决。

（一）部分检察官学习准备不足，业务能力亟待全面发展

改革前，批捕和公诉分别由两个内设机构负责，检察官之间分工明确，业务范围基本固定，彼此之间工作交叉少，大家“井水不犯河水”，相安无事。但是，实行新的模式后，基本将原来的按阶段开展法律监督内设机构设置改为原则上按案件类型重新进行职能划分重组。检察官业务按人或者办案（业务）组重新分配，对案件从批捕、审查起诉、审判、审判监督到申诉信访“一竿子插到底”，全程负责。检察官不像以前那样只负责一种业务，还需熟练掌握开展公诉、审判监督、信访接待等工作所需具备之技能和技巧，如人际交流和沟通、证据的审核和提出、交叉询问及辩论、庭审把控、接待和倾听等等。实行捕诉一体化后，检察官既需要提升侦查监督能力，又需要培养公诉业务能力。检察官，尤其是年龄较大的检察官面临职业生涯中的转型和升级，有些吃力，而这需要检察官和检察院长期共同的努力。

显然，大多数检察人员在这方面准备不足，迫切需要在工作中继续学习，为捕诉一体机制的顺利运行打牢基础。原来从事公诉业务的检察官不了解侦查监督的特点，对侦查阶段羁押必要性的审查把握不准，往往对批捕的证据标准要求过高，有可能与公安部门的同志产生不一致意见。与此相反，原先从事批捕工作的对起诉证据尺度把握还需反复思量，不敢轻易下判断。如此等等，不一而足，说明新形势下，检察官更需要努力学习新知识，尤其是需要补充知识产权方面的知识，早日全面掌握过硬本领。

（二）存在先入为主现象，办案质量有提升空间

捕诉一体办案机制实行后，案件进入到审查起诉阶段时，检察官常常会不自觉地先入为主，未经过对全案证据的综合细致地审查，就直接认定嫌疑人有罪。他们通常认为，前期的审查批捕环节已经就全案的事实和证据进行过细致的审核，因此在起诉阶段就没有必要再浪费时间去复核审阅案卷。更有个别检察官出于思维定势，起诉时审查证据部分流于形式，这或多或少会影响案件办理的质量。

此外，以前捕诉分离的时候，最高人民检察院的要求是批准逮捕前和审查起诉阶段都应当听取辩护律师之意见，律师有书面意见的还应当附卷，律师可以在诉讼的两个阶段面对两个不同的检察官分别陈述辩护意见，有两次完全不同的说服机会。但是，捕诉一体后律师仅能面向同一对象。根据心理学原理，一个人很难承认自己的错误，尤其是在公开场合，如果牵涉司法责任及绩效评价等因素，则往往一味地“坚持到底”。由是观之，两种不同的模式对辩护权的保障效果而言，肯定是有区别的。

（三）侦查监督业务部分职能弱化，存在重办案轻监督现象

捕诉一体化实行后，检察机关内部监督制约在一定程度上被弱化。一方面，由于审查批捕和审查起诉系同一个人(或者同一个办案组)，因此就缺少了在不同的诉讼环节由不同检察官把关的内部监督。另一方面，还应当看到，因为捕诉一体的改革，撤销了专门履行侦查监督职能的机构与专门履行公诉职能的机构，将这两个机构合并，其结果虽然使公诉职能得到了强化，但却难免使侦查监督受到影响。⑤

与此同时，实行员额检察官办案责任制后，刑事检察部门案件承办人更少，但每年办理的刑事案件有增无减，案多人少矛盾仍未完全消除，检察监督工作存在无序情形。机构改革后，刑事检察部门、人员整合，出现“两项监督，盲目无序”现象。捕诉一体化前侦查监督工作由侦查监督部门办理，工作任务和目标相对统一，有人管有人抓。改革后，成立办案组或多个检察部门，相对独立，两项监督并非硬性任务，出现无部门认领，无检察官过问情况，引发侦查监督弱化现象，需要补齐短板。尤其是，刑事立案监督纠正漏捕、漏诉不能做到专业化、高效率，出现大幅度下滑。对那些并未进入侦查程序的立案问题，因没有专设机构实际上也就无人监管。

基层人民检察院难以兼顾立案监督、侦查活动监督，尤其是立案监督被严重削弱，应当立案而未立案的刑事案件，有可能因缺乏监督而不了了之，对应当立案而不立案的情况进行监督的法定职责的履行也存在被淡化的危险。通过立案监督促进对这些刑事案件依法立案侦查非常必要，立案监督只能加强，不应放松，更不能因为捕诉一体而放弃。

四、完善捕诉一体办案机制的建议

就现实效果而言，捕诉一体运行后成绩显著，基本达到预期目标。当然，捕诉一体推行才两年时间，还有一些配套措施和具体制度设计有待完善。在司法改革的大背景下，以审判为中心和检察权优化配置是当前的目标，我们应当想方设法优化捕诉一体的具体方案，完善相关配套措施，实现司法公正和效率的有机统一。

（—）强化检察官的学习培训，提升队伍战斗力

检察人员是改革的细胞、办案的主体。⑥捕诉一体机制的有序运行，是以检察官具备全面综合能力为前提的。因此，我们应当重视检察官的学习培训，尤其是知识产权专业方面的培训，采取形式多样的素质提升方式，补齐能力短板。例如，可以有计划地安排检察官参加各级检察官学院组织的学习培训进修，请相关领域的理论或实务专家来检察院开讲座、作报告，组织检察官到做得较好的检察院去考察交流学习等。另外，还要鼓励检察院业务骨干学历学位提升，大力支持检察官攻读硕士和博士学位。总之，通过行之有效的多种路径，强化对知识产权刑案等专业技术性强案件办理能力的培养，开展检察队伍的专业化建设，全面提升基层检察队伍的综合战斗力。

（二）转变思想观念和工作作风，坚持证据裁判原则

捕诉一体加重了检察官的责任，增大了检察官的自由裁量权，在增加办案便利的同时，也提高了办案风险。因而，检察人员要转变思想观念，进一步夯实工作作风，抛弃思维惯性，破除先入为主的不良倾向。捕诉一体化后，检察官办案过程中要严格执行证据标准，审查批捕和审查起诉区别对待，尤其是要注意排除非法证据，实现非法证据排除的捕诉衔接。严格执行无罪推定，即在法院定罪量刑前，嫌疑人都是无罪的。检察官需要认真履行不同办案环节的审查责任，即使在审查批捕阶段，全案证据已经审查复核无误了。到了审查起诉阶段，仍然需要对全案证据再次进行全面深入的审查核实，确保案件证据符合起诉要求。坚决防止“带病起诉”“勉强起诉”和“将错就错”等错误倾向。

（三）探索推行措施配套，完善监督机制

捕诉一体办案机制要求同一检察官或者同一个办案组对同一案件的质量和效率“全程负责”，检察官员额制、检察官办案责任制成为了捕诉一体办案机制最重要的注脚。⑦在这种情况下，非常有必要完善相关制度措施以加强案件的检察法律监督，实现对检察官的批捕权和公诉权的正确的引导和制衡。首先，要建立捕（不捕）后跟踪监督制度。虽然已经逮捕（或者不批捕）案件的嫌疑人，若有必要仍可建议侦查继续，并对后续情况进行跟踪督促，并实施侦查引导；其次，要建立案件回顾机制。对于批捕后，最终未能够起诉的案件，应当组织相关人员逐案分析解剖，总结经验教训，找出主客观方面的原因。并且，还应当举一反三，从而帮助大家提升证据审查认定、法律适用、司法政策把握等方面的水平；再次，建立并健全案件办理法律监督机制。严格案件流程监控，案管中心应当每日开展线上巡查，对各种数据进行实时动态监控，督察各个办案环节和程序，严格防止超期限现象。系统内部每月开展排查，并提出相关工作的具体要求和措施。最后，修订完善相关的刑事诉讼检察监督绩效考核办法。检察院应当将办理的监督立撤案、抗诉、追捕、追诉、追漏罪、纠正违法等监督工作列入考核范围，并与检察官的绩效考核全面挂钩。这样可以进一步调动办案检察官实施法律监督之积极性，打消办案人员中普遍存在开展法律监督费力不讨好，影响关系得罪人的担忧，彻底消除只想办案，不做监督，缺乏监督积极性等问题。

五、结语

2019年，检察机关加大对侵犯知识产权犯罪打击力度，共批准逮捕涉及侵犯知识产权犯罪案件4346件7430人，同比分别上涨31.5%、24.3%；提起公诉5433件11003人，同比分别上涨21.9%、32.2%。同时，充分履行法律监督职能，及时纠正有案不移、有案不立、裁判不公等问题，确保定罪准确、量刑适当。⑧随着新的《人民检察院刑事诉讼规则》的施行，捕诉一体运行机制将更加完备，检察工作的效率和质量必定会有大的提升，知识产权刑案的办理也会更加快捷高效。当然，我们也应当看到，捕诉一体机制还有一些待完善、待提升的空间。实行捕诉一体后尚待解决的一个难点问题是“下捕上诉”，有些重罪案件办理过程中存在“审级错位”的情形：实践中往往是基层检察院批准逮捕，批捕后随着侦查的深入，发现案情重大，案件最终由上一级人民检察院审查起诉。这种情况下捕诉一体就基本无法实现。前期运行过程中，各地检察机关或多或少都会遇到其他一些类似的问题，例如，如何改变立案监督弱化的问题，内部监督制约机制如何构建，如何防止实践中存在的不良倾向，办案检察官如何避免“先入为主”等问题，都还留待我们去探索和解决。

注释

①中共中央办公厅国务院办公厅.关于强化知识产权保护的意见[EBOL].[2019-11-24].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/24/content_5455070.htm。

②[意]皮罗·柯拉马德雷.程序与民主[M].高等教育出版社，2005：1。

③步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学，2018（6）：132-140。

④邓思清.捕诉一体的实践与发展[J].环球法律评论，2019（5）：40-50。

⑤王敏远.透视捕诉一体[J].环球法律评论，2019（5）：29-39。

⑥刘星.检察机关捕诉资源整合办案机制研究［D].东北师范大学，2017。

⑦韩东成.司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”[J].犯罪研究，2018（5）。

⑧薛应军.最高检发布保护知识产权典型案例[EBOL].[2020-4-25].http：//www.mzyfz.com/cms/xinwenzhongxin/redianguanzhu/html/1581/2020-04-25/content-1424860.html。