复产防疫两手抓：基于2020年中央一号文件的渔业政策解读

文/王东春 杨子江 孙刚 彭杨威

2020年“中央一号文件”，是旨在抓好“三农”领域重点工作，确保如期实现全面小康的一系列公共政策和产业政策。在国外新冠病毒肆虐、我国疫情得到控制的春夏之交，结合复产防疫“两手抓、两不误”，透彻理解该文件，是把握我国渔业政策取向之要津。本文基于公共政策分析框架，从政策背景和政策价值导向着手，分析了文件中政策文本的总体框架、政策特征，以及对渔业政策的影响，着重解析了强化水生生物资源养护、推进水产绿色健康养殖、加强渔港建设和管理改革三个政策重点，并对水产冷链物流设施建设、水产种业创新能力提升、水产技术创新与推广、水产信息化与数字渔业、渔业油价补贴政策改革其它相关渔业公共政策卮言列举分析，以期为渔业政策研究提供分析参考。

一、《意见》制定的背景与目标

《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（以下简称《意见》）于2020年2月5日作为新年第一号红头文件通过新华社及其它媒体正式刊发。同月13日，《农业农村部关于落实党中央、国务院2020年农业农村重点工作部署的实施意见》（农发〔2020〕1号）正式刊发。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，是乡村振兴战略深入推进之年，是世界经济增长放缓和国内经济下行压力加大之年。该《意见》围绕“攻坚战”和“补短板”，提出了27个方面的政策措施，充分显示了在收官和达标如否的大考之时，打赢脱贫攻坚战、确保农村同步全面建成小康社会，至关重要；在应对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，稳住农业基本盘、发挥“三农”压舱石作用，至关重要。

现代渔业是农业农村工作的重要组成部分，该《意见》作为一项重要的公共政策和产业政策，不仅对今年我国渔业政策选择发挥引领作用，而且对新世纪第三个十年我国现代渔业发展将产生广泛而深远的影响。

二、《意见》贯彻落实与抗疫复产的政策动态解读

（一）《意见》的内容框架

《意见》约9500字，共分为七大部分共37条（参见表1）。其中，在第一部分的第四条、第三部分的第十七条，专门就渔业工作进行部署。

表1“中共中央国务院关于抓好‘三农’领域重点工作确保如期实现全面小康的意见”框架

（二）《意见》贯彻落实与抗疫复产的政策动态解读

在研究制定今年《意见》时新冠病毒肺炎疫情尚未爆发，毫无疑问，疫情发生和防控对完成两大重点任务影响巨大。在疫灾之年农业如何发挥好“压舱石”的作用？就渔业而言：一方面，及时制定和实施疫情防控期间水产品稳产保供政策，鼓励准确及时有效发布水产品供销信息，加大扶持电商和直供等水产品流通模式的拓展力度。积极稳妥地推动水产品加工企业复工复产，尽早增加收储压塘水产品力度。组织科研及水产一线技术骨干远程或现场指导存塘水产品病害防治，防范水产品质量安全风险。突出抓好水产苗种繁育、池塘清淤及设施和饲料准备、渔业油补资金发放，以及船员的疫情防控和安全生产等春季渔业生产。另一方面，及时微调政策着力点，在疫情防控期间和疫后，充分发挥渔业的产业韧性和多功能性，因地制宜，解决好水产养殖面临的困难。各地要切实落实养殖水域滩涂规划，稳定水产养殖面积，确保水产品保产保供，在确保大灾之年优质动物蛋白的有效供给、平抑农副产品市场价格等方面发挥作用。

三、《意见》的涉渔政策分析

（一）渔业政策解读之一：强化水生生物资源养护

《中国水生生物资源养护行动纲要》（国发〔2006〕9号）颁布15年来，我国水生生物资源养护政策在不断强化，今年的政策重点是：长江禁捕与渔民退捕安置、海洋渔业资源总量管理试点、海洋牧场建设、涉渔“三无”船舶和“绝户网”清理取缔。

1.长江禁捕与渔民退捕安置。长期以来长江水生生物生境恶化，生物多样性指数持续下降，珍稀特有物种资源全面衰退。“在长江流域重点水域实行常年禁捕，做好渔民退捕工作”是《意见》中为数不多的渔业政策表述，备受关注。长江有关水域常年禁捕是缓解生物资源衰退和生物多样性下降之举，但禁捕涉及沿江14个省市近28万渔民。农业农村部联合有关部委同沿江省市政府已相继出台有关渔民退捕安置政策，今年的政策重点是：优化退捕渔民生计保障政策，完善就业创业支持服务，落实就业创业扶持政策，加快引导长江捕捞渔民退捕转产上岸。加强长江珍稀濒危特有水生生物保护，健全长江水生生物资源调查监测网络，推动建立长江水生生物完整性指数评估体系。全面加强长江流域渔政执法监督管理，密切渔业行政执法和刑事司法衔接，保障长江流域重点水域禁捕秩序。湖北省曾是新冠疫情的重灾区，该省渔民数量较大，退捕转产上岸政策落实要与疫后复工复产的一系列扶持政策相协调，形成渔民退捕转产上岸、复工复产的政策合力。

2.海洋渔业资源总量管理试点。海洋渔业资源总量管理制度是我国生态文明体制改革的重要内容之一，2016年农业农村部渔业渔政管理局印发了《海洋渔业资源总量管理制度方案》的征求意见稿。2017年2月，农业农村部印发了《进一步加强渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》，决定在部分省开展限额捕捞试点。海洋渔业资源总量管理涉及面广、情况复杂，实施难度很大，但5年来管理制度试点仍不断扩大。今年进一步实施海洋渔业资源总量管理，推动沿海省份全面开展限额捕捞试点，完成减船减产目标任务。

3.规范有序发展海洋牧场。2017年农业农村部印发了《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》，近年来，中央领导多次对海洋牧场作出重要指示批示，要求加强建设现代化海洋牧场建设，各地纷纷加大投入力度，新的海洋牧场建设区域和内容不断涌现。2019年农业农村部又印发了《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》的修订版。规划指出，到2025年，建设国家级海洋牧场示范区200个（包括截至2018年底已创建的86个），且规划建设数量总体统筹，动态调整。示范区建设内容增加珊瑚种植修复，示范区建设布局进行了修改完善调整，共包括156片海域。可以看出，我国海洋牧场已迎来五年以上的大发展时期，政策引导，示范带动，规范有序发展尤为必要。

4.持续清理取缔涉渔“三无”船舶和“绝户网”。这一“清理取缔”政策是海洋渔业资源总量管理制度中完善海洋渔船“双控”制度的重要环节。2017年以来的“中国渔政亮剑”系列专项执法行动和海洋违规渔具清理整治“清网”行动，对涉渔“三无”船舶和“绝户网”形成高压打击态势，取得较好政策效果。今年“清理取缔”政策将继续实施。

（二）渔业政策解读之二：推进水产绿色健康养殖

我国水产健康养殖早在20世纪90年代就已萌芽，水产健康养殖内涵逐步丰富。渔业水域滩涂既是水产养殖业赖以生存和发展的物理空间，又是水产养殖从业者最基础的生产资料和用益物权。近年来，新发展理念深入人心，渔业公共政策对水产绿色健康养殖理念和技术的关注逐步增多。2019年初农业农村部等十部委印发《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》，这是新中国成立以来第一个经国务院同意、专门针对水产养殖业的指导意见。目前，从中央到地方，多层次的养殖水域滩涂规划已编制完成。水产绿色健康养殖示范推广，如火如荼。今年的政策重点是：全面落实养殖水域滩涂规划制度、开展六类水产健康养殖示范创建、加大水产养殖机械设备补贴。

1.全面落实养殖水域滩涂规划制度。自2016年起，农业农村部启动了新一轮的养殖水域滩涂规划编制工作，各地因地制宜，参考有关规划编制工作规范，合理布局水产养殖生产，依法划定禁止养殖区、限制养殖区和允许养殖区。目前，全国水产养殖主产县规划编制已完成，大部分主产县政府已发布了规划。今后养殖水域滩涂规划编制及发布将实现全覆盖，并严格实施，保障水产养殖业发展的空间，促进水产养殖业规范有序的发展，维护渔民群众的合法权益。

2.开展六类水产健康养殖示范创建。自2006年始，水产健康养殖开始出现在行业政策文件中，2007年原农业部印发《水产健康养殖推进行动》，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确将推进水产健康养殖作为推进农业结构战略性调整的重要内容。近年来水产养殖业绿色发展日益受到重视，今年政策支持开展池塘工程化养殖、工厂化循环水养殖、稻渔综合种养、大水面生态渔业、碳汇渔业、深远海养殖业等六类水产健康养殖示范创建，重点发展池塘工程化、工厂化循环水养殖，稳步发展稻渔综合种养和大水面生态渔业，鼓励发展碳汇渔业，支持深远海养殖业发展。其中，在稳步发展大水面生态渔业方面，必须贯彻落实《关于推进大水面生态渔业发展的指导意见》，加快各地大水面生态渔业发展规划编制，贯彻普及《大水面生态增养殖容量计算方法》，从而科学、有序恢复大水面渔业生产。对于稳步发展稻渔综合种养，要强调产业高质量规范发展，编制相关产业发展规划，加强稻渔综合种养相关标准制修订及宣贯；要提升产业显示度和产品美誉度，鼓励组织开展稻渔综合种养发展提升的现场会、高峰论坛、创新大赛，以及优质稻渔产品评比推介等活动；要鼓励稻渔综合种养与其他产业的融合发展，提高农渔复合经营对脱贫攻坚和乡村振兴的支撑作用。

3.加大水产养殖机械设备补贴。水产养殖机械及其它农机具购置补贴作为农业（渔业）补贴的一大类，是农业（渔业）支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具。自2004年以来，农机具购置补贴就作为“四减免、四补贴”支农强农政策的重要内容，但水产养殖机械设备并不在补贴范围内。我国中央和地方的水产养殖补贴种类很多，主要包括：水产养殖机械补贴、水产良种补贴、养殖基地补贴等，而且渔水产养殖补贴政策每年都有一定的微调。尽管今年《意见》中没有涉及到水产养殖机械设备补贴政策，但农业农村部落实《意见》的实施意见明确提出了水产养殖机械设备补贴政策。

（三）渔业政策解读之三：加强渔港建设和管理改革

推动渔港渔船管理改革，加强渔港经济区建设。目前我国拥有各类渔船104万艘，多为小型渔船、木质渔船、老旧渔船。万里海疆分布着数百处大小渔港。《渔业捕捞许可管理规定》《渔业港航监督行政处罚规定》等法律法规和部门规章，以及渔船“双控”及检验、登记、捕捞许可、船员管理、港航安全管理等制度及信息化支撑构成了我国渔船渔港管理制度体系。新时代对渔船渔港建设和管理提出新要求，在渔业生产安全、统筹经济与环保、合理渔港布局、管理信息化等方面的改革要持续推进，渔港经济区建设要持续发力。

1.加强渔船渔港综合管理改革。近年来我国渔船渔港综合管理改革开始破题，各地正在探索如何贯彻“以点带面、属地管理、陆海统筹、双向控制、建管结合”五原则，推进渔船分级分类分区管理和渔业资源总量管理，以期形成以投入控制为基础，产出控制为闸门的海洋资源管理基本制度。今年渔船渔港综合管理改革的重点包括：（1）服务渔业生产安全抓改革（2）统筹渔港经济发展和生态环境保护抓改革（3）强化渔船渔港管理信息化抓改革（4）推动渔港渔村振兴抓改革。农业农村部正推动“十四五”渔船管理政策研究。

2.推进渔港经济区建设。渔港是发展沿海区域经济的重要载体，渔港建设是促民生补短板的重要项目，渔港经济区将成为沿海经济增长极。国家发展改革委、农业农村部印发《全国沿海渔港建设规划(2018-2025年)》以来，沿海正在掀起新一轮渔港经济开发建设热潮。农业农村部正积极推动出台《关于加强渔港建设与管理促进渔港经济区全面发展的意见》。目前渔港经济区建设的政策重点是如何对其规范引导：（1）加强渔港区域划定与保护，明确渔港区域，依法确权登记；（2）科学编制渔港经济区建设规划，合理确定渔港经济区建设目标、功能定位、区域布局等；（3）推进渔港建设与升级改造，综合功能定位、公用设施建设及配套设施建设，统筹协调渔港建设与周边工程及环境的关系；（4）推进产业融合发展，科学配置渔港、临港土地资源，巩固提升渔港传统功能，做强海洋捕捞和近海养殖等传统产业，发展水产精深加工及冷链物流，培育海洋药物、滨海旅游、渔区民宿、渔业电子商务等新兴产业，推进渔港经济区一二三产融合发展。

（四）渔业政策解读之四：其它渔业公共政策

1.启动农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程，为加速推进水产品流通设施现代化提供了重大政策利好。我国水产品流通经历了冷链仓储、冷藏运输、冷链物流等发展阶段，冷链物流条件不断改善，但仍难满足国内外，尤其是我国内陆城市水产品消费需求，与人们对其新鲜度、营养性和食品安全的更高要求相比差距不小。在新冠肺炎疫情影响及水产品出口锐减的情况下，以《意见》为指导，尽快出台有关水产品冷链物流设施建设的扶持政策，制定东中西水产品物流协调融合发展规划，建立健全符合国情渔情的水产品冷链物流系统，“保质保鲜、物畅其流”是渔业复产防疫“两手抓”的重要举措。

2.加快提升种业创新能力，为水产种业创新和产业转型升级提供政策窗口。目前我国各类水产苗种生产企业1万余家，年水产苗种渔业产值600多亿元，但水产良种化水平不高、遗传改良率低、市场竞争力弱，满足养殖生产需要能力不足，依赖国外苗种等问题突出。抓住实施现代种业提升工程的机遇，乘国家农业种质资源库（圃、场、区）建设之东风，在落实制种大县奖励政策的过程中及时提出水产种业政策诉求，把水产种业企业和基地纳入政策倾斜范畴，提升优势水产制种基地建设水平，扶持创新型水产种业企业发展。贯彻“推进重要粮食作物和畜禽水产良种联合攻关”政策，提早设计水产良种联合攻关项目和基地。在国家编制南繁硅谷建设规划中吸收更多水产种业研发板块，加快水产南繁育种基地和配套服务区建设。我国水产养殖前景广阔、种业创新任重道远，需要营造良好开放环境，应加强国际开放式联合育种、水产科技与产业有机对接。

3.关注强化农业科技创新与推广、开展数字农业农村建设等政策，及时制定水产科技推广与渔区农村信息化的有关政策。在深入实施乡村振兴科技支撑行动，以及种业科技成果产权制度改革试点中，强化水产种业、智慧渔业等重点领域核心技术攻关和应用推广。顺应国家农业科创中心和创新联盟建设不断加强之势，扩大现代水产技术体系特色优势水产品覆盖范围，打造一些科技引领水产示范县、示范村镇。在国家建设100个现代农业科技示范展示基地的政策中，争取更多的现代水产科技示范基地，推广重大引领性水产技术和主推技术。在建设国家农业科学观测实验站的政策实施过程中，尽量补上水产科学实验站建设的历史欠账，推进水产野外科学观测事业的发展。在开展数字农业农村建设工程的过程中，各类水产创新联盟要关注和参与重要水产品全产业链大数据和数字渔业创新中心建设，积极开展数字渔业试点，加快物联网、人工智能、区块链等技术集成应用，在国家农业农村大数据平台建设中占据应有的位置。提升渔业渔村经济运行分析的智能化水平。

4.强化支撑保障，提升“三农”工作效能的有关政策措施，直接有利于渔业油价补贴政策改革的深入推进。（1）在完善农业支持保护制度方面，政策文本中重点强调了“推进渔业油价补贴政策改革”。作为我国成品油价格形成机制改革的重要配套政策和保障措施之一，渔业油价补贴政策自2006年开始实施。自2015年国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整以来，渔业油价补贴政策改革不断推进，政策绩效明显，但也面临项目监管有待加强、资金使用效率和专项转移支付绩效有待提高、渔业油价补贴改革与绿色渔业发展衔接有待更紧密与更科学等问题，需要在进一步改革中予以解决。（2）在强化农业农村法治建设方面，随着《乡村振兴促进法》等立法进程推动，以及农产品质量安全、动物防疫、渔业及生猪屠宰管理等法律法规和配套规章的制修订，“以法治渔”将呈现新局面，水产品质量安全监管将更有力。尤其是重要农业科研基础设施保护意见的研究与出台，对水产科研基础设施保护将有法可依。随着省市县农业综合行政执法体系的整合与加强，水产养殖的规范公正文明执法将不断加强。（3）加快建设农业农村人才队伍、基层服务体系建设，谋划好“十四五”农业农村发展等政策，也有利于水产人才队伍建设和水产基层服务体系建设，以及渔业渔区“十四五”发展规划的前期研究。