让“睡觉”的土地动起来

陈玉献

6月25日是第30个全国土地日，今年土地日的宣传主题是“节约集约用地，严守耕地红线”。

在全国土地日来临之际，6月23日，河南省自然资源厅在长葛市举办产业集聚区“百园增效工程”座谈会，该厅负责人说，全省自然资源系统要以习近平总书记关于自然资源管理的重要论述为指导，进一步贯彻新发展理念，主动作为，尽职尽责，以盘活批而未供、闲置低效用地为核心，全面提升园区节约集约用地水平，做到“寸土必惜、寸土必用、寸土不闲”，推进产业集聚区“二次创业”，助推全省经济高质量发展。

产业集聚区存量土地在“睡觉”

毋庸讳言，产业集聚区在河南的经济发展中具有举足轻重的地位。

全省产业集聚区历经10余年建设发展，从无到有、从小到大，推动了产业集聚发展，促进了产业体系不断发展完善，带动了产业转型升级。河南的产业集聚区主要有3个特点。

一是园区类型多样。全省共有180个产业集聚区，在31个省（区、市）中排第4位，涵盖经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区、特色工业园区等多种园区类型，形成了专业化、特色化的发展模式。

二是发展空间充裕。全省180个产业集聚区规划总面积576万亩，建成区面积224万亩，可供继续开发建设空间较大。2009～2018年，全省产业集聚区共批准用地145万亩，占到同期全省总批准用地面积的三分之一，用地需求得到有效保障。

三是产业贡献率高。2018年，集聚区规模以上工业增加值占全省规模以上工业的比重为71.6%，对全省规模以上工业增加值增长的贡献率达97.3%，是全省经济发展的重要载体和增长极。

今年以来，河南省自然资源厅组织对全省180 家产业集聚区土地利用情况进行摸底调查，调查发现全省产业集聚区在发展质量、土地利用效率等方面仍然存在一些问题。

一是发展质量不高，土地投入产出效益需进一步提升。河南的国家级开发区数量仅有19家，仅占国家目录内产业集聚区总数的13%，高端产业集聚区比重较低。产业集聚区主导产业主要集中在装备制造、建材、服装纺织、农副产品加工等传统行业，加工企业占比较大，多数处于产业链和价值链的低端，且同质化严重。项目引进重数量规模、轻质量效益，造成土地配置效率低下。

二是用地较为粗放，产业集聚区规划布局需要進一步优化。表现之一是规划规模过大，缺少节约集约用地的内生动力。为确保产业发展用地需求，河南在产业集聚区成立之初，就为其预留了充足的空间。但大部分产业集聚区因预留用地规模过大，发展方式相对较为粗放，从而导致布局散乱问题突出。表现之二是发展不平衡。一些发展较快的产业集聚区土地利用程度高，建设用地规模所剩无几，发展空间受限;发展缓慢的产业集聚区还有较大的用地规模，因项目引进困难，土地利用率低，土地闲置“晒太阳”情况普遍。表现之三是存在重用地审批、轻规范管地的惯性思维。用地指标紧张与土地粗放利用现象长期并存，一边是新增建设用地规模、指标有限，另一边又是待盘活的存量土地面积大。

河南省自然资源厅有关负责人表示，一方面是某些产业集聚区的土地“睡大觉”，造成闲置浪费;一方面是某些地方建设用地高度紧缺，项目落地困难。必须采取果断措施，盘活产业集聚区的闲置用地和低效用地，破解土地困局，着力降低单位产出土地消耗，以较少土地资源消耗支撑更大规模、更高质量经济增长。

“八仙过海”盘活闲置土地

土地是金，土地是银。自2014 年开始，河南建立了盘活存量与新增建设用地指标挂钩制度，将盘活存量指标与新增用地计划一并下达各地。2018 年，河南实行“增存四挂钩”政策，全省处置批而未供土地33 万亩，盘活闲置土地7 万亩，均居全国前列。从政策和机制上，河南的主要做法有4个方面。

一是建立节约集约奖励机制。已开展3届国家级国土资源节约集约模范县（市）评选，有16个县（市、区）获全国国土资源节约集约模范县称号。开展3届省级国土资源节约集约模范县评选，表彰了60个省级模范县，每个模范县奖励500万元，同时，每年预留1万亩指标，对节约集约利用工作开展好的县（市、区）实施奖励，极大地激发了各地开展创建活动的热情。

二是建立健全新增建设用地与存量土地盘活利用的“四挂钩”机制。省自然资源厅推出新政策，将存量土地盘活利用与土地利用计划、“城镇工矿规模指标分配调整”挂钩、与“新增建设用地报批”挂钩等措施。同时，进一步加强批而未供土地盘活利用，有效遏制批而未供和闲置土地“前清后乱”现象。

三是积极开展土地二级市场改革试点。自然资源部在许昌市开展土地租赁、转让、抵押二级市场改革试点，建立健全市场交易规则和服务监管机制，促进提高存量土地资源配置效率，减少闲置低效土地。

四是推进土地弹性出让供应。省政府印发《河南省人民政府办公厅关于印发河南省工业用地弹性出让实施办法（试行）》，鼓励企业通过弹性年期出让、先租后让、租让结合、长期租赁方式取得用地使用权，降低企业用地成本，促进土地节约集约利用，减少闲置浪费。在盘活产业集聚区闲置、低效土地中，各地八仙过海，各显神通，大胆探索。

一是收回后再出让。采取无偿收回与有偿收回相结合的方式，重新挂牌出让，用于新的招商项目建设。濮阳开发区产业集聚区将停产无力继续开发的436亩土地，先后采取收购再出让及联营、入股、转让等方式将土地使用权转移给新企业。

二是为企业牵线搭桥。搜集企业信息，进行精准匹配，通过厂房租赁、注资合作、土地流转等方式促成企业合作，避免破产造成闲置，提高土地产出效益。开封市引导未能投产企业将土地划块分别出租给多家小而精的高科技企业，提升土地的产出效益。

三是推进“僵尸企业”处置。加强与法院、债权人沟通，推动破产、清算进程。通过司法拍卖等方式合法处置，强制退出土地，由新项目重新利用。安阳市高新区信益电子玻璃公司宣告破产后形成闲置、低效土地1162亩，该区通过招商引资，将土地重新用于年产400万吨高延性冷轧带肋钢筋项目。

四是通过专项行动，增强存量土地盘活利用力度。新乡高新区管委会在全区开展批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标的“五未土地”专项处置行动，引导企业节约集约用地，优化土地资源配置。柘城县政府主要领导约谈使用权人，现场分析闲置原因，推动闲置土地处置进程建立黑名单制度，对闲置处置不到位的土地使用权人，限制其参与新的土地出让活动。

推進产业集聚区“二次创业”

新形势下，长期以来主要依靠资源、资本、劳动力等要素投入支撑经济增长和规模扩张的方式已不可持续。4月29日，河南省县域经济高质量发展工作会议在郑州召开，对产业集聚区节约集约利用土地提出明确要求。

6月23日，省自然资源厅主要负责人表示，我们迫切需要制定更加有效的处置措施，着力建立健全节约集约利用土地的长效机制，加强政策引导，推进产业集聚区“二次创业”，促进经济高质量发展。

制度是保障，强化理念引领、激发活力。理念决定制度，河南要在新发展理念指导下构建管用好用的制度体系。一是完善土地高效利用的制度体系，形成涵盖省、市、县三级的推进土地节约集约利用的政策体系。二是推进体制机制建设。以优化营商环境和提升服务效能为导向，建立符合经济高质量发展需求的机制体制，实现土地运作平台市场化、企业配套服务外包化、引进企业运营专业化、公共服务设施共享化。

规划是龙头，坚持分类施策、严控规模。一是以规划定类型，对产业集聚区实施全面摸底，按照规划确定的主体功能区定位进行科学分类，制定差别化考核体系和用地政策。二是以规划定规模，综合考虑各方面因素，按照节约集约要求合理确定用地规模，研究制定“要素跟着项目走”的实施细则，以用地提质增效促进高质量发展。三是以规划定布局，贯彻落实主体功能区战略，优化产业集聚区在县域“三生”空间中的布局，优化内部用地结构和布局。

创新是动力，着力转变方式、明确导向。一是问题导向，分类试点。针对不同发展阶段的企业，通过建设标准厂房、智能仓库，共享公共设施等方式，提供精细化管理、菜单式服务;积极探索新的管理模式，采取试点先行、辐射带动的方式推进。二是目标导向，优化服务。按照“六保”中“保市场主体”的基本要求，与企业休戚与共，在法律底线之上，研究差别化的政策措施，着力为企业解忧纾困，促进产业健康发展。三是效果导向，联合监管。适应经济高质量发展需求，学习土地利用全要素、全生命周期管理理念，创新土地高效利用监管模式，以“亩均论英雄”强化用地准入，以“合同+协议”落实共同责任，以“倒逼+引导”构建存量土地盘活的利益引导机制和低效用地退出的管控引导机制。

行动是抓手，实行多措并举、统筹推进。一是实施“百园增效”工程。加大存量土地盘活力度，淘汰落后产能，为先进生产力腾挪空间。二是优化土地供应方式。有序推进工业用地“标准地”出让，灵活实施工业用地弹性出让，发挥土地在项目引进和产业发展中的调控作用。三是推进土地二级市场建设。建立统一的土地二级市场交易监管平台，提高低效用地企业土地持有成本，降低土地交易流转成本，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅问题。四是建立节约集约利用评价体系。加强大数据运用，建立产业集聚区存量建设用地盘活利用信息监管平台，推动企业各项信息数字化“上云入链”，推进智慧园区建设。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。对产业集聚区闲置土地和低效用地的治理，刻不容缓，迫在眉睫。只要我们真正践行习近平总书记关于自然资源管理的重要论述，全面落实新发展理念，一步一个脚印干下去，将会有更多的闲置土地从梦中醒来，在全省经济高质量发展中发挥真金白银的作用。（作者单位：河南日报报业集团、河南省自然资源厅）