行政事业单位会计内部控制体系的构建研究

陈倩

行政事业单位肩负着有效管理国家，提供公共服务的重要使命，在国民经济社会发展进程中扮演着重要的角色。所谓“万丈高楼平地起”，要想建好一幢房子首先必须打好地基，同理，行政事业单位的有效运作也离不开恰当的内部管理控制。其中，财会内部控制属于单位内部控制中的重点内容，对单位的健康稳定发展有着极为重要的影响。然而从实际来看不少行政事业单位对会计内部控制的价值缺乏足够的认识，导致重视度不足，财会内控管理机制不完善，未能充分发挥出相应的作用。为此，有必要对财会内控体系的构建进行研究。

一、行政事业单位开展财务会计内部控制工作的必要性

（一）符合财会管理工作的实质要求

从本质上来看财会管理属于一种监管控制行为，其健康有序运作必须以健全的内部控制体系为支撑。对行政事业单位而言加强财会内控管理正符合财会管理工作的实质性需求，也有助于提高财会工作质量。行政事业单位作为国家义务的实际执行者，也是参与社会公益建设的组织者，尽管对组织内部的财务资产并无所有权，但拥有使用权。可见，加强财务会计管理对行政事业单位来说有着极不一般的意义，可以对组织内部的相关财产、物资进行合理分配，同时对全部财产、物资的使用、支出、保管进行有效管理，最大限度预防腐败问题的出现，有力维护国家财产安全与完整性。

（二）符合新时期市场竞争背景下的内在需求

在激烈的市场竞争背景下行政事业单位也处于重大产业结构调整时期，传统的财会管理机制跟不上市场发展的需要，组织内部管理模式滞后。通过采用内控管理机制改善管理软环境，增强组织的软实力，能够使行政事业单位的竞争力得以持续性提高。

（三）能够有力推动审計工作的开展

审计工作的主要目的就是对组织内部的财务情况予以监督与防控，审计工作质量的好坏在一定程度上有赖于财务会计信息的完整性与真实性。审计部门通过真实可靠的财会信息才能从中分析出单位财务现状，及时察觉问题并采取有效的监督措施，提出合理的整改建议。利用财务会计内控机制可以准确识别出财会信息的真假，确保财会信息的真实透明，客观准确。同时，也有助于对财务部门人员进行合理的优化配置，明确岗位职责，为审计工作的有序展开奠定好基础。

（四）最大限度防范财务风险

内部控制犹如财会管理工作的一道坚固的“防火墙”，通过规章制度、法律法规及体制监管来有效防范财务风险。针对财务会计工作的日常进行有效监控可以客观精准识别出财务会计中存在的一些漏洞问题，然后对风险进行科学预测评估，以便及时采取风控措施，尽量减少风险发生几率。这有助于确保单位资产的完整性，最大限度避免财务风险发生。

二、行政事业单位构建财会内控控制体系面临的问题

（一）缺乏财会内控体系意识

行政事业单位带有公益性质，大多是提供为公众服务的相关公共项目建设，他们的经费主要来源于国家财政，单位自身经营无需承担过多的盈亏压力。行政事业单位领导大多把注意力放在了业绩上，而对内部管控工作重视不足。不少领导对财务内部控制体系建设的认知较为浅显，加之单位对建设目标也未予以明确，使得大部分员工对财务内控控制体系的认识明显不足，不了解这项工作的意义与方向。从单位领导层到普通员工均对财会内部控制体系的重视度不够，使得行政事业单位不同岗位的权责划分模糊。一些部门与员工将财会内控工作归为财务部门的事，导致未能及时识别潜在的问题，财会内部控制体系无法得到进一步优化，职能作用得不到有效发挥。

（二）财会内控制度有待进一步健全

在制定单位规章制度时行政事业单位需参照国家下发的相关文件，确保编制的制度符合国家的相关规定。不过从管理精细化的角度来看，政府出台的相关指导性文件具有普适性的特点，而行政事业单位在发展过程中各有特点，仅符合国家标准是远远不够的。从现实来看相当多的行政事业单位在内部管理制度编制过程中忽视了结合自身发展实际需要以及存在的问题，导致制度有效性欠佳，也易引起管理混乱等问题。比如，有的单位因为无明确的岗位责任制度，使得一些岗位职责难以落实到位又或者出现问题后大家相互推诿，找不到责任人。

（三）预算作用得不到有效发挥

行政事业单位属于国家行政机构之一，自身无盈利特性，因此导致这些单位普遍不关注资金问题。因为资金主要来自国家财政，使得行政事业单位不重视资金的合理运用，往往是经费短缺时便向上申报，以获取更多的使用经费。这容易导致行政事业单位在资金使用方面不合理，无节制性，因此在单位内部控制管理中虽然制作了预算编制，但在实际过程中却很难发挥出预算的作用。

（四）内控报告未发挥相应的效用

内部控制报告是指围绕内部控制工作所制作的分析报告，内容包括内部控制有关问题以及内控工作的完成情况等。从实际来看行政事业单位中基本未对这类报告进行分析，原因在于单位内控工作人员的权限较低，无法在短期内全面掌握各部门情况。因此，行政事业单位内控报告中极少反映出真实的情况，大多数内容都是一笔带过。这使得内部控制报告没有用处，也使得单位领导不再重视内控报告的内容。久而久之内部控制工作流于形式，行政事业单位仍会定期公布内部控制的相关工作报告，但对报告的效果却毫不重视。

（五）内部控制队伍的业务水平有待提高

正是因为行政事业单位对内部控制工作缺乏足够的重视，使得自身并无出色的内控工作人员。一方面是基于编制制度的制约，各行政事业单位每个人员都有固定的编制，很难进行岗位调动，也不能直接将人开除。单位自身资金有限，在内控人员达到一定数量后则不能对外招纳人才，使得内控队伍的整体素质较低。另一方面单位未给予有效的教育培训。针对在职内控人员专业素质不足的问题需要单位加强对他们的教育培训，逐步提高他们的专业素养。不过现实是行政事业单位极少为内控人员提供学习机会，即使是开展的培训活动，也无针对内控工作的专业性强的课程，使得内控人员的专业素养迟迟得不到改善。

三、行政事业单位构建完善的财会内控体系的对策

（一）对财务内控环境加以优化

行政事业单位要创设良好的财会内控环境，需要从强化财会内控观念、优化组织架构等层面抓起：

1.积极宣传，强化员工的财会内控观念

针对单位全体人员财会内控管理意识薄弱的现状，行政事业单位应积极在单位内部进行宣传教育。通过单位内网、学习培训活动、发放宣传册、企业文化活动等途径向大家普及财务内控制度的意义，介绍最新的财务内控政策文件，财务内控的要求等，让全体员工都认识到财务内控管理的重要性，增强财务内控观念，使其主动配合好财务内控管理工作。

2.优化组织架构

行政事业单位在建设组织架构的过程中应注意引导各部门参与到财务内控管理中。设立工作领导小组，由单位领导、部门负责人等作为小组成员，由单位一把手对本单位内控体系的建立、完善及执行负总责，并直接参与到整个建设过程中。与此同时，单独设立内控职能部门，其中，可指定财务部门担任财务内控牵头部门，在其内部组建内控工作小组，负责具体的内控建设与实施工作，而小组人员必须对单位主要领导负责，从而保证财务内控工作的可行性与合理性。对单位不同部门的职责、业务操作流程、审批权限等一一加以明确，并實行岗位分离制度，确保财政支付与复核等不相容岗位能够有效分离。对关键岗位要进一步优化定期轮岗机制，防止人员流失而给单位造成财务隐患。比如，以笔者所在的东莞市体育中心为例，作为全额拨款的事业单位，为保证单位财务内控管理质量建议在各部门安排相应的负责人，并明确其权责。其中，单位财务负责人肩负的职责主要包括对预算、决算、票据审核、财务核算等业务的指导工作，并负责对单位财务规章制度进行修改，同时配合好内外审计工作等。

（二）对财务内控管理规章制度加以完善，对预算管理制度加以优化

在新形势下行政事业单位领导应围绕自身的业务需求、管理实际来进一步改进财务内控制度，使财务内控制度更加科学、全面、合理。在此过程中行政事业单位需开展专门的调研与评估工作，对现行制度的完善性、岗位职责的明确性、风险点制度的明晰性予以评估。根据获得的数据评估现行制度有无欠妥之处，并评估现行制度与具体的业务操作流程是否匹配，业务流程的设计是否满足闭环管理的理念，有无业务流程的断点存在，最后对制度实行的有效性进行评定。在此基础上单位对发现的相关问题进行汇总，再对财务内控制度加以完善与优化。此外，行政事业单位在构建财务内控制度的过程中还需围绕业务需求出台切实可行的执行措施，使自身的财务管理工作更加规范。

行政事业单位应围绕预算编制、执行、调整、分析与考核等环节对预算管理制度进行优化与改进。首先，在预算编制环节单位应仔细研究本年度的业务需求与上一年的财务收支情况，从而了解本单位的资金需求。如此才能保证预算编制的合理性与科学性。其次，预算执行环节中应先向财政部门提交预算申请，经批复后单位应严格落实预算方案，保证其约束力。在执行预算的过程中单位必须坚持专款专用，凡是涉及到项目支出、人员支出、公用支出的，均应按章办事认真开展支出核算。同时，每月或每季度公示本单位的预算执行情况。关于预算追加项目，单位应进一步健全授权审批制度，使预算审批流程更规范，以确保预算追加的合理性。最后，还应重视决算编制，及时开展决算分析工作，制定完善的预算绩效考评制度。对不同层级、不同岗位的人员出台相应的考核标准，并在预算考核中纳入预算编制质量、预算执行情况等内容。同时，将预算考评结果与员工奖惩机制相结合，以强化全体员工的预算责任意识，调动他们对财务内控工作的参与热情。

（三）对政府采购机制加以规范

关于政府采购制度的建设，单位应对自身的业务流程与内容进行全面梳理，在此基础上编制科学合理的采购制度。从采购计划审批、采购代理商限定到合同签订与入档、采购验收、支付等环节均需加以更严格的规范。涉及到金额过大的采购业务，行政事业单位应设定采购限额审批标准，对每个审批环节均应指明责任主体。针对没有超出限额的采购业务主要由采购部门负责人进行审批签字。针对超出限额的采购业务则应交给单位负责人或领导班子进行审议，以保证采购活动的合理性。

（四）严格执行固定资产管理制度

固定资产作为国有资产中的重要组成部分，行政事业单位应安排专门的固定资产管理部门，建立健全相关资产管理制度，对固定资产的采购、分配、清查等工作都需明确流程。同时，对资产使用保管实行责任制。资产入库时由库管人员对信息进行登记，并制作固定资产卡片，根据卡片安排具体的责任人。制作资产使用管理台账，以月或季度为单位定期监测资产变动情况，以保证资产账实相符。对长期闲置后报废的资产应根据规章制度进行下列操作：首先申请报废，经论证评估与技术鉴定后开展报废审核，最后予以报废，把处理手续归档。这样能保证资产在采购、使用、处置整个环节中都能够留痕。

（五）完善财务风控管理制度

行政事业单位应抓好财务风险管控工作，设立风险评估工作小组，随后出台一套系统的风控管理机制。建议单位应至少每年开展一次风险评估，若外部环境、经济活动有了重大变化应对经济风险进行重新评估，采用书面报告的形式将评估数据上交给单位领导。首先，行政事业单位应结合实际确定风控的具体目标。其次，要对单位财务工作进行风险识别，其中，识别重点集中在财务制度完善情况、财务内控组织及机制建设、重点岗位、预算管理、收支管理、资产管理、项目管理、政府采购管理等环节。随后，参照内外部信息来评估单位面临的内部风险与外部风险，并对风险发生几率、危害程度进行排序。最后，围绕风险承载力来确定相应的风险防范措施，包括风险规避、风险分散、风险承受等不同策略。

（六）狠抓内部审计监管，强化内审监督效用

行政事业单位应通过内部审计监督来抓好对财会内控机制的监管。首先，要设立专门的内部审计部门，确保内审工作的独立性。考虑到信息时代单位财务内控管理发生的显著变化，内部审计部门应采取实地考察的方式全面梳理财务内部控制情况，确定审计工作的关键点，对内部审计制度加以细化与改进。要对审计工作者的业务能力与知识储备给出明文规定，包括熟悉会计原则、经济法规，掌握内审流程与相关技能等。同时，要对内部审计对象及范围予以明确，并积极拓宽监督渠道，将单位财务情况定期对外公开，确保员工的知情权，并发挥员工的监督作用。组织审计工作者定期对财务内控工作进行评价，将考核结果及时公布，并参照考核结果对部门负责人与员工采取奖惩措施。

（七）充分发挥内控报告的价值

长期以来单位内部控制效果并不理想，究其原因主要在于行政事业单位内部控制管理中尚无一个完整的反馈机制，使得内控工作效果容易被忽视。为加大对单位财务内控监管力度必须充分发挥内控报告的作用。第一，单位内控报告中涉及到的内容除了各部门的工作情况、财务情况、资金使用效率等内容，还包括其它内容，将上述信息汇总就能了解单位的整体状况。对单位内部控制报告要仔细研究分析，对各部分内容均应深入加以研究。一旦发现与预计存在差异通常都应先研判出问题的环节到底在哪里，原因何在，今后如何规避等。若资金出现问题应制定出今后的防范方案，并评估现行方案的效果，明确当前所用方案是否合理。第二，内部控制报告应实行逐层审批制，待得出单位内部控制报告后应由单位内控部门的具体负责人负责审批，确定内容无问题后方可提交给单位上级领导审批。若发现报告中存在模糊不清的部分应及时将内容打回原处，重新进行审查。同时，实行追责制度，当哪部分出現问题则直接对负责这部分的人员进行问责。第三，单位应积极运用互联网技术，借助网络与大数据技术实现对财务信息在单位内部与单位之间的共享，科学开展监督工作，就发现的问题及时予以反馈，有效提升监控效率，杜绝风险发生。

（八）重视专业人才的培养，提高单位财会内部控制水平

基于传统编制制度的制约行政事业单位一个突出问题就是专业人才匮乏。对此，建议单位对编制制度方面的问题做出适当的改革，以招纳更多的人才。一方面，结合单位内部现行的编制制度对人才进行适当的调动与强化。就行政事业单位而言其中大多数员工都是公务员，但从工作实践可知考入行政事业单位的人员可能自身的能力与工作需求有所不符。为此，单位应结合具体的人才情况作出迅速的调整。由于薪资待遇比较固定，单位可采用奖金等办法加以弥补。比如，单位可将基本薪酬提到相同的基准线，尽量减少编制制度对基本薪酬的影响。随后按不同岗位要求的业务能力将薪酬划分为不同的等级，激发员工的工作积极性，也可以轻松解决人员的调动问题。

总之，行政事业单位在国家建设中承担着公共管理与公益服务的职责。为此，单位必须重视财会内控管理体系的构建，通过打造完善的财会内控管理体系，实现对单位内部资源的合理、高效利用，确保相关内部职能得到充分发挥。诚然要做好这项工作需要较长的时间，也面临着诸多挑战，这需要单位领导与员工积极转变理念，共同推进财会内部控制体系建设的步伐。（作者单位：东莞市体育中心（东莞市羽毛球运动中心））