为什么土地问题特别值得关注？

何治民

“土地是财富之母，劳动是财富之父”，一直以来，土地既是原始的生产要素，也是参与财富分配的重要因素，其对经济发展的重要性不言而喻。

过往中国城镇化的实践，在不断释放土地价值的同时，也暴露出不少土地问题，如割裂的城乡土地市场、城乡土地同地不同权等。新修《土地管理法》，从土地征收补偿、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面做出回应，自今年元旦起实施，已有大半年。

同时，在过去的这大半年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等多个文件，涉及土地要素市场土地制度改革。

土地问题再次成为关注的焦点。在新修《土地管理法》中，还有哪些遗憾或待解决的问题？如何破解城乡土地同地不同权的问题？上述多个文件又透露出未来哪些土改趋势？为此，南风窗记者专访了全国人大财经委委员、清华大学教授蔡继明，他的300余项科研成果中，三分之一与土地问题有关。此外，作为第九届、十届、十一届全国政协委员，第十二届、十三届全国人大代表，过去20年，蔡继明围绕土地制度改革和土地立法，提出了74篇提案、议案和建议，被媒体称为“土地委员”“土地代表”。

争议新修《土地管理法》

南风窗：从2015年开始，国务院就在33个县市区就农村土地征收、农村集体建设用地入市和农村宅基地制度改革进行试点。新修订的《土地管理法》在农村集体土地征收方面，明确规定为了公共利益需要征收农村集体土地的6种情形，其中第5种情形提到“成片开发建设需要”征地，如何避免它成为政府“非公益性征地”的推手？

蔡继明：2019年新修正的《土地管理法》第四十五条，首次对征地范围作出了具体规定，这是当代中国土地征收制度的一大变革。虽然修正案第四十五条回避了公共利益概念的界定，但对于所列举的六种可以征地的情形中的前四种情形，全国人大常委会在审议时，基本上都没有争议。

对第五种情形，即“成片开发建设需要用地的”，则提出了很多质疑，根本原因就是担心，前面被符合公共利益需要的四种情形排除在征地范围之外的土地，又会被地方政府以“成片开发建设需要”名义“合法”征收。果真如此，这次《土地管理法》修正所取得的征地制度改革的成果就前功盡弃了。

既然这个在征地范围方面带有很大争议条款的新法已通过并即将在全国实施，那么，在实施条例中准确界定“成片开发建设需要”的内涵和标准就至关重要了。我认为，可以把“成片开发建设需要”界定为“公共利益与非公共利益在空间和功能上不能隔离但以公共利益的为主的成片开发建设需要”，具体的标准有六条：

1）对危房集中、基础设施落后而村集体无力改善，工商企业又无意投资的城中村或城郊地段进行旧城区改建或城市更新建设需要；2）对危旧废弃厂房和基础设施落后集中村集体无力改善，工商企业又无意投资的工业园区改造建设需要；3）公共利益项目与非公共利益项目难以分割且公共利益项目占60%以上的建设需要；4）通过政府征收和成片开发实现的公共利益大于由此对农村集体造成的损失而进行建设的需要；5）对集体财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或其他公共利益造成的损害不超过政府征收和成片开发所带来的利益；6）由权威的中介机构参与评估确认公共利益属性超过60%，并通过民意调查和听证会得到拟成片开发区内公众80%以上认可的建设用地需要。

南风窗：新修正的《土地管理法》为农村集体土地入市撕开了一个口子，未来还有哪些可继续拓展的空间？

蔡继明：《修正案》删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权，不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，这就打破了政府对城市建设用地的独家卖方垄断，为农村集体建设用地入市开了一个口子，朝着构建城乡统一的建设用地市场迈出了艰难的一步。

然而，我国农村集体建设用地多达19万平方公里，是城镇建设用地的2倍以上，《修正案》所允许入市的所谓农村集体经营性建设用地仅占农村集体建设用地的14%，且基本都已在使用中。农村集体建设用地中70%以上是宅基地，随着大量农民进城务工落户，很多宅基地处在闲置状态。只有允许这些大量闲置的宅基地入市，才能构建起城乡统一的建设用地市场，使土地资源按照人口的流动和市场的需要在城乡之间合理配置。

我国农村集体建设用地多达19万平方公里，是城镇建设用地的2倍以上，《修正案》所允许入市的所谓农村集体经营性建设用地仅占农村集体建设用地的14%，且基本都已在使用中。

我认为，要放宽对农地入市的限制，只要符合规划和用途管制，而且非出于公共利益需要，即使是耕地也应该允许改变用途直接入市， 更不要说本身就是建设用地或宅基地了。

《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市，显然就是对“经营性建设用地”概念的突破。

城乡土地如何实现同地同权？

南风窗：同为宅基地，城乡居民在宅基地权利上却有所不同，城市居民拥有宅基地的完整用益物权，村民只有农村宅基地的使用权，如何实现城乡宅基地的同地同权？

蔡继明：我国城乡宅基地同地不同权主要集中在三个方面：其一，城市居民对国有住宅建设用地具有收益权，也就是可以连同住宅出租、转让以获得财产性收入；而农村居民对集体所有的宅基地只有使用权，不能出租转让，这就基本堵塞了农村居民获取财产收入的渠道。

其二，城市居民对国有住宅建设用地具有担保物权，可以用宅基地使用权作为抵押物进行融资；而农村集体所有的宅基地使用权不具有担保物权，不能以其抵押贷款，这就基本堵塞了农民融资的渠道。

其三，使用国有住宅建设用地的城市居民可以一户多宅、面积不限，国有住宅建设用地使用权可以出租、转让给任何人（甚至外国人）。而农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省自治区直辖市规定的标准，农村村民出卖出租住宅后，不允许申请宅基地，农村集体宅基地使用权退还给集体或在本村内转让，不准流转给城市居民。

要彻底改变上述城乡宅基地同地不同权的状况，必须修改《民法典·物权编》和《担保法》，赋予农村集体土地产权与城市国有土地产权同等的权能，包括允许集体土地所有权人设立建设用地使用权，赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权；允许宅基地使用权在村与村和城乡之间流转，允许城镇居民到农村买房租房和租地建房；允许在集体所有的土地上推进城中村的改造，让小产权房與大产权房平等进入房地产市场。

南风窗：今年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，土地被列为需要市场化配置的七大要素之首，足见其在整个要素市场体系建设中所处的重要地位。但现实是，我国人口和土地的空间配置存在着严重错位，如何才能实现土地资源的市场化配置？

蔡继明：首先要破除土地资源例外论。2013年中共十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，而一些官员和学者则强调土地资源的特殊性，其配置不能由市场决定，而应该由规划和用途管制决定。这显然是对中央改革精神的误读和曲解。

2019年修正的《土地管理法》仍然保留了第四条“国家实行土地用途管制制度，规定土地用途”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第二十条“乡（镇）土地利用总体规划应当确定每一块土地的用途”；第七十五条、七十九条、八十条的条款：不按土地利用总体规划使用土地，就要按违法用地处置。如果政府把村庄的每一块土地的用途都规划好了，还有市场发挥作用的空间吗？

一些官员和学者则强调土地资源的特殊性，其配置不能由市场决定，而应该由规划和用途管制决定。这显然是对中央改革精神的误读和曲解。

检索一下《土地管理法》（2019修正版），你会发现全文有100处提到“规划”，17处提到“行政”，31处提到“管理”，17处提到“计划”，更遑论“市场配置资源”和“市场决定资源配置”，足见国土资源管理中计划经济思想的根深蒂固。应该说，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，彻底否定了“土地资源例外论”，为实现土地资源市场化配置解除了传统计划经济思想的禁锢。

其次，要进一步修改和完善《土地管理法》《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《担保物法》等涉地法律法规和政策，把“土地资源配置同样要让市场起决定性作用”写入相关法律法规和政策文件中。

再次，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则完全交由市场配置；取消对特大超大城市人口规模的限制和土地减量发展的要求，根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给。

最后，取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易。

下一轮土改的方向

南风窗：土地问题的确是三农问题的核心，当代中国曾进行多次“土改”，你能否先给我们回顾和总结一下以往的土改都解决了哪些主要问题？

蔡继明：从1949年中华人民共和国成立至今，我国前后经历了五次大规模的土地制度改革（以下简称土改）：一次土改（1949）赋予了农民土地私有权；二次土改（1962）事实上建立了农地集体所有制；三次土改（1982）完成了城市土地国有化；四次土改（1984）实现了集体土地两权分离；五次土改（1988）实现了国有土地两权分离。

前三次土改发生在建国后的30年计划经济时期，旨在完成由土地私有制向公有制的转化，后两次发生在建国后的40年改革开放初期，旨在实现公有土地所有权与使用权的分离。所谓农村承包地和宅基地的三权分置只是对使用权的权能做了进一步分解，本质上并没有超越农村集体土地所有权与使用权两权分离的属性，故没有将它们作为独立的一次土改与其他五次土改并列。

上述五次土改虽然在各自特殊的历史背景下对于当时的经济社会发展都不同程度地起到了积极的作用，但也形成现行土地制度的两大弊端：

其一，农村集体土地与城市国有土地同地不同权，具体表现为农村集体土地没有发展权，农村宅基地没有用益物权和担保物权，农村集体土地只有被征收为国有土地才能用于非农建设和房地产开发。这种产权安排剥夺了农民分享工业化城市化进程中土地增值的权利，堵塞了农民获取土地财产收入和融资渠道，激化了政府与农民的矛盾，同时使地方政府过度依赖土地财政，造成严重的土地腐败。

其二，政府的土地规划和用途管制完全取代了市场配置，其结果是建设用地占比远低于发达国家，城镇建设用地在地区间、城市间配置失衡，城镇建设用地在居住用地和工业用地的利用结构上配置失衡。这种土地资源的计划配置阻碍了土地要素在城乡之间的自由流动，一方面影响了城市化进程特别是特大超大城市的发展，由此造成的高房价抑制了居民消费水平的提高，另一方面制约了乡村振兴和城乡融合发展。

政府的土地规划和用途管制完全取代了市场配置，其结果是建设用地占比远低于发达国家，城镇建设用地在地区间、城市间配置失衡，城镇建设用地在居住用地和工业用地的利用结构上配置失衡。

南风窗：在你看来，新時期深化土地制度改革的方向是什么，下一轮土改重点要解决什么问题？

蔡继明：在回答这个问题之前，我们可以先看一看中共中央、国务院近半年来频繁发布的一系列文件和信息：

2020年3月20日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2020年5月18日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》；2020年6月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，强调深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法；2020年7月30日，中共中央政治局会议强调，要加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群都市群一体化发展体制机制创新。

从这些文件和信息中不难确定，新时期土地的方向就是要同步推进城乡土地产权的同权化和资源配置的市场化，重点要解决如下几个问题：

一是尽快形成城乡统一的建设用地市场，放宽农村集体建设用地入市限制，增加城市住宅建设用地有效供给，通过降低地价而降低房价，从而降低农民工进城落户的门槛，加快农民工市民化进程，同时消除房奴效应，释放城市居民消费潜力，有效扩大内需，加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。

二是取消对特大城市人口规模限制和土地减量发展的要求，破除城市建设用地人均100平方米的清规戒律，充分发挥大城市（包括特大和超大）和城市群在吸收外来人口提高全国城市化水平方面的主力军作用，让土地资源的市场化配置适应城市化和人口流动的需要。

其三，赋予农村土地发展权，特别是建设用地使用权和宅基地的用益物权与担保物权，盘活农村大量闲置的宅基地，消除阻碍土地要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍，对小产权房分类治理，允许在农村集体建设用地上的小产权房合法化，允许城中村在不改变集体土地产权属性的前提下自主改造，拓宽农民获得财产收入的渠道，构建农村脱贫的长效机制。