浅谈公共建筑PPP项目前期模式设计、谈判要点及注意事项

摘  要：PPP项目是一种新型的公共工程建设和开发合作模式，其主要针对的合作对象是公共部门和私营部门，该模式的研究和发展旨在提高城市公共工程的建设效率和质量。基于此，本文对PPP项目前期模式设计和前期谈判要点及注意事项进行了细致分析。

关键词：PPP项目;前期模式设计;前期谈判要点;注意事项

中图分类号：F283    文献标识码：A    文章编号：2096-6903（2020）10-0000-00

1 PPP项目含义及其应用优势

1.1 PPP项目含义

PPP项目指的是公共部门联合私营部门共同建设城市公共工程，通过这种模式，公共部门可以将建设过程中的融资问题、建设风险、收益效率转移到私营部门中。PPP项目的具体应用方式可以分为BOT、BOOT、DBFO三种，该模式应用的核心理念是实现投资资金的最大化应用，并在公共工程建设中同时发挥公共部门和私营部门的作用，进而实现公共财产价值的最大化。目前PPP项目主要用于国内基础设施建设领域：如公共道路、铁路运输、城市轨道、土地资源整治、环境保护以及海绵城市建设等多项领域。该模式可以依照政企双方需求随时转变，其相同特质表现在伙伴关系、利益共享和风险分担等三个方面。

1.2 PPP项目应用优势

在PPP模式下，公共财产的投入较小，而私营企业的盈利目的会让建设部门在确保工程质量的前提下，最大限度的发挥投资资金和资源的应用率，进而将杠杆作用发挥到极致，在缓解政府建设资金紧缺局面的同时，还能加快城市化建设。相对于传统的公共工程建设模式而言，其具有较高的内部协调能力，能够進一步推动公共工程的协调建设和发展，进而提高工程质量。同时，捆绑式建设和经营能够充分发挥私营部门的能动性，推动建设部门通过合理设计和节约建筑资源等方式控制工程成本，进而降低工程的失败率[1]。

2 PPP项目前期模式设计

2.1 明确设计需求

需求分析是项目设计的重要前提，是确定投资方式的影响因素[2]。设计团队需要考虑项目的量化需求，并将其当做考察项目绩效的主要依据。在具体的工作过程中，要组建专业团队，团队成员要有强烈的风险意识，商人头脑，资金及时间价值观。地方政府或项目业主的信誉、近年来的政府财政（一般性）预算收支、基金收支和债务情况;地方政府或项目业主已实施和正在实施的基础设施投资项目情况;地方政府关于征地、拆迁、安置、税收及招商引资等方面的政策;项目的合法合规情况，包括项目的立项批文、环评、水土保持批复、用地批复、建设许可等; 当地同类基础设施项目的概（预）算水平、建造成本和招投标降造幅度等情况;项目的工可、初步设计和施工图设计进展情况及工可投资估算、概（预）算水平分析;地方政府的需求及想法。

2.2 项目选择

就项目选择工作来讲，其主要从五方面进行入手：（1）经济比较发达的地区，税收结构稳步增长，PPP项目每年可获取少于公共预算10%的资金补贴;（2）已纳入库中的PPP项目，因有关部门需对其补贴总投资金额10%的资金，而针对我国试点城市，有关部门需在三年内持续提供补贴。在这其中，直辖市每年需补贴5亿元，省会城市每年4亿元，其它城市每年3亿元;（3）各大城市初次涉及的PPP项目，因其具备示范性，所以财政部门可对其提供保障;（4）可选择土地资源与房地产行业、市场环境较为良好的城市，因其财政补贴具有保障性;（5）具有良好经济基础的三线城市或国家百强县城。

2.3 项目前期测算分析

项目前期测算分析主要从六个方面进行阐述。（1）充分掌握总投资金额、资金成本、有关利润、运输数量、运输价格、人员运营成本、收入来源等重要资料;（2）明确财务数据：多项资金税后收益率占比;（3）构建测算模型，对现有资金进行分析;（4）充分利用测算模型，令工程降造率、运营期、资金成本满足主要指标底线，并初步掌握地方政府每年需补贴的资金额度;（5）如果地方政府暂时不具备充足资金提供补贴，即可依照等价理念，配备足够优质的土地资源;但在此之前，需对土地资源市场开展调研活动。（6）政府在申报可实施的PPP项目时，需经过物有所值和财政能力测算。

2.4 投资范围

任何项目在通常情况下都可合理划分为三大板块（暂以公共建筑为例，下同）：（1）项目立项、报请批准，初步设计、监督管理与检测，征地和拆迁等一系列前期工作。这部分工作不仅需要地方政府予以支持，也是其有效掌控项目总投资、对工程质量、安全性等方面实施监控的关键环节。（2）施工基础设备的采购与安装。（3）其余设备的采购与安装，以及运营项目的基础费用。

上述内容PPP项目皆可完美涵盖。此外，有些城市的项目投资费用并不包括征地拆迁、立项以及报请批准等，而是由地方政府实施前期工作，并在项目正式开展运营时再将该系列工作无偿租于项目负责公司使用，以此确保项目公司的特许经营权具备合法性与完整性。

2.5 投资模式

投资体系具备多样化，不同的投资模式具有不同的应用优势。（1）全投资PPP模式主要指政府与企业共同建立PPP项目负责公司，并使其全权负责该项目的资金投入、建设以及运营活动。而在达到特许经营期后，需将其交还给政府，回收投资则需通过运营活动的收入与地方政府每年提供的补贴实现。（2）部分投资模式与全投资模式具有大程度相似性，但不同的是，政府与企业共同创建的PPP公司只有负责部分项目资金投入、建设以及运营活动的权利。（3）双PPP投资模式主要指政府与企业共同成立两个PPP项目负责公司。并将PPP项目分成两大部分，令两个PPP公司分别负责项目的资金投入、建设以及运营活动。第一个PPP公司回收投资的手段是将资产租借给第二个PPP公司，而第二个公司则通过运营活动的收入与政府每年提供的资金补贴回收投资。此外，两个PPP项目公司的特许运营期具有差异性。（4）股权投资模式具有延长回购时间的特点，但需少于10年。（5）其它投资模式即是多方协作投资模式。

2.6 项目获取方式

项目获取方式具体有公开式招标、邀请招标、谈判、地方政府采购等;此外，除项目投资人需与项目负责公司签订EPC合同外，项目负责公司也需与地方政府签订特许经营合同。并且，投资人招标活动应与EPC招标活动同一时间开展。

2.7 项目公司的组建

项目公司注册资金：符合国家有关规定即可。出资占比：在确定该比例时，可参照多方各自承担的项目总投资比例。地方政府是否参与分红都被有关规定允许。董事会、监理事：参照相关法规确定，但双方权责应充分明确，需经过股东会议确定。此外，通常政府会要求自身对重要项目的不合理规划具有一票否决权，该点是政企双方极易产生分歧的环节。

2.8 制定评估方案

对于确定应用PPP模式的公共工程，设计团队要给予明确的参考标准，并计算项目的投资总值和经济效益，进而为PPP项目提供合理的评估方案。并探究其可行性，具体的工作过程中，项目的可行性主要由权威机构进行分析并提供报告，商业预测是可行性分析的关键环节，能够让政府在和私营部门展开深入合作前了解合作关系的适用性，为公共部门判断私营部门是否能够承担公共工程建设责任提供参考信息。PPP项目涉及到了私人资本的流入和应用，因此，可行性研究还包括风险的量化和收益的评估，确定工程建设和经营的净利润才能形成有效的可行性探究结果，进而降低公共工程的招标难度[3]。

2.9 确定决策规划

确定决策规划是PPP项目前期模式设计中的最后一项环节，在分析完方案和项目的可行性后，建设部门便可以形成确定性文件，并规划绩效审核方式、项目建设模式、项目运营模式、风险管理方式等，这也是PPP项目应用过程中最关键的一项工作，这直接关系到了公共工程的建设质量和效率。

市场调研分析，确定方向，明确项目总投资。此外，PPP项目在前期运作中需注意：（1）明确地方政府控制概算环节;（2）参与到概算编制、原则以及评审中;（3）应争取为施工图设计环节、降造、调差、变更设计、政府性调动以及保证金额等多方面提供最优质的运行条件。

3 PPP项目前期谈判要点

3.1 设立招商小组并发布招商文件

PPP项目的招商主体一般由建设项目所在行业的主管部门和政府投资方组成，在PPP模式中，招商主体可以将招商工作全权委托给资产管理企业或资产运营企业，并成立专门的招商小组。为了提高招商工作的完成效率和质量，招商小组可以聘请财务顾问或技术顾问，为投资企业提供咨询服务，进而确保招商工作的高效展开。

招商工作还包括与合作对象的浅层沟通以及向专业金融机构咨询等，并在此基础上确定PPP项目的招商文件，招商文件的发布形式较多，常见的有合同和协议书，其中规定了工程款项的结算时间和方式、项目企业的建设形式、招商工作的负责范围等。将拟定好的招商文件送至审核部门审核，经过批准后便可以发布到招投标市场中。

3.2 谈判和签约

在谈判过程中，专家团队和顾问团队需要结合项目的建设特点和市场形势，对比分析建设方案的成本效益、技术创新程度、管理经验丰富程度，并以推荐的形式给出建设方和投资方意见。但是PPP项目在我国的发展时间较短，相关部门积累的经验不足以进行细致分析和判断。另外，审核部门需要充分考虑建设周期这一关键性因素，提高对建设团队技术创新力度和施工技术的重视程度。

招商主体在工程项目确定前需要和中标企业签订合约，并授予中标企业该项目的开发和建设权，将公共工程项目建设的投资、设计、建设、运营、管理权利和风险转移到建设企业上[4]。如果有外资参与PPP项目，国有企业还需要签订和外资企业的协议或合同。

3.3 分配风险

PPP项目涉及到的建设风险具有多样性，如技术风险、管理风险、财政风险、政策风险、项目失败风险以及不可抗拒风险等，在分配风险时应当遵循“最优承担”原则，进而推动PPP项目实现最大价值。以上风险中的大多数风险由承包企业承担，政府则负责分担部分责任，一些特殊风险需要在合作合同或协议中明确指出，如土地权属、服务产品规格错误、政府要求等。

法规风险和不可抗拒风险应当由公共部门和私营部门共同承担，但是公共部分承担得到此类风险一般较多。如果条件允许的话，还可以在PPP项目中引入商业保险，以此来实现对不确定风险的转移，避免不可抗拒风险给公共工程承包方带来过多的经济损失。

3.4 多级监管

项目公司在获得项目建设权后，应当设置多层监管模式，以此来确保公共工程的质量和施工效率，常见的多级监管体系一般包括行政部门（负责对工程质量和施工进度的不定期检查）、协调委员会（负责结合工程要求进行定期抽查）、公司内部检查团队（负责对项目建设情况和服务质量进行长期的监督管理）。

4 PPP项目谈判注意事项

4.1 明确PPP项目的法律依据

PPP项目及其建设模式实际上是鼓励社会性非公有资产逐渐进入到社会基础设施建设中，进而提供公共性社会服务，为城市建设贡献力量并提供资金和资源上的支持。早在2005年，我国就已经出台了关于非公有资产进入基础设施建设的法律规定，简称为“非公36条”，该法律条文明确指出允许政府放宽非公有制经济市场的准入条件。在2010年，我国颁布了“新36条”，旨在进一步拓宽非公有资产的投资和建设范围，并争取引导民间资产进入到公共设施建设中。

4.2 明确PPP项目的适用范围

PPP项目的实施和应用实际上是社会资本在得到政府授权后，自主建设和经营公共工程，并通过获取工程款和对外收取服务费用等方式获得利润，特许期满后，公共工程建设及经营仍然交由政府机构，基于此原则，大多数公共工程都可以通过PPP模式来建设并经营。公共工程中存在一些经济基础型设施，如公路、桥梁、电信、铁路等，这种公共工程一般会对外收取一定的服务费用，用于增加承包企业或政府的经济收益;一些社会基础型公共设施，如医院、学校、政府办公楼等，可以通过消费者付费的方式来获取收益。

5 结语

总之，PPP项目的实施和应用弥补了传统公共工程建设模式的缺陷，为公共工程的质量和施工效率提供了更加牢固的保障，有利于提高社会建设资源分配和应用的合理程度，因此，各级政府可以结合公共工程的具体要求和当地私营企业的发展效力，适当应用PPP模式，从而为城市建设注入新鲜力量。

参考文献

[1] 张军令.PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析[D].长春：吉林大学，2016.

[2] 陈晓浩.浅论基础设施类PPP项目投资前期要点[J].中国高新区，2019（13）：269-270.

[3] 董睿楠，唐丹彤.論综合开发型PPP模式[J].江西财经大学学报，2019（6）：26-35.

[4] 陈仙.公共交通领域PPP项目合同谈判实践及思考[J].中国水运（上半月），2020（4）：106-108.

收稿日期：2020-09-03

作者简介：吕爽（1986—），女，满族，辽宁锦州人，本科，讲师，研究方向：工程管理。