推动社区矫正工作健康开展的思路与对策

程亮生 李素琴

〔摘要〕随着我国社区矫正工作制度的发展和逐渐完善，刑罚执行方式更加多元化。山西省社区矫正工作虽然取得了一定成绩，但还存在着以下问题：社区矫正队伍数量不足，专业化水平不高；社区矫正工作人员待遇偏低，男女比例失衡；基层司法所基础设施投入不够，信息化平台建设不完善。因此，应加快出台相应措施，加强社区矫正队伍建设，提高队伍的专业素养；提高社区矫正工作人员待遇，形成合理的男女比例结构；加大司法所基础设施和信息化建设力度，提升工作效能；创新工作方式，发挥群团组织和职能部门的联动效应。

〔关键词〕社区矫正；社区矫正工作者；司法所；信息化平台建设

〔中图分类号〕D926.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0104-05

随着国家治理体系和治理能力现代化水平的提高，我国刑罚中的非监禁刑罚执行方式获得了较大发展，其中，社区矫正工作制度的逐渐完善体现出刑罚执行方式步入了多元化发展模式。我国的社区矫正工作于2003年启动试点，2014年党的十八届四中全会提出制定社区矫正法的立法目标〔1〕，2019年12月28日召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议，通过了《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》），表明我国历时16年完成了社区矫正工作在立法层面的制度设计。山西省的社區矫正工作在推进过程中，虽然取得了积极的效果，但是还存在一些亟待解决的问题。现以2019年9月山西省太原市司法局下属司法所的社区矫正调研数据为样本进行实证分析，并对山西省社区矫正工作中存在的不足提出解决思路。

一、山西省社区矫正工作制度的发展

山西省社区矫正工作制度建设是伴随着全国社区矫正工作的发展而逐步开展起来的。“我省社区矫正试点工作开始于2007年4月，2009年正式进入全面试行阶段。目前全省11个市的119个县（市、区）、1397个乡镇（街道）全部开展了社区矫正工作。截至2012年1月，全省累计接收社区服刑人员27658人，累计解除矫正10775人，现仍在接受社区矫正的服刑人员16883人，累计重新犯罪80人，重新犯罪率仅为0.28%，远远低于全国监狱重新犯罪率的控制标准。其中，缓刑犯15698人，所占比例最大。”〔2〕从中可以看出，山西省自开展社区矫正工作以来，制度上遵照规范要求严格把控，思路上积极创新，工作上多措并举，推进了全省社区矫正工作的良性发展。2018年，山西省司法厅、山西省财政厅、山西省民政厅联合下发了《关于推进政府购买社区矫正服务工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，要过多种途径和方式加强保障力度，力争通过3至5年的努力，消除存在的障碍并抓好制度的落实，积极建立起具备符合条件要求的政府购买社区矫正社会服务保障体系。《通知》还明确了各级司法行政机关是政府购买社区矫正服务的主体，明确了政府在购买社区矫正服务工作中所应具备和考量的核心内容。根据《通知》要求，承接政府购买社区矫正社会工作服务的主体包括：社会团体、民办非企业单位和基金会等符合政策要求的社会工作机构及其他社会组织。政府购买社区矫正社会服务工作的主要内容是：通过建立帮教小组、开展社区服务、提供心理矫治、创业就业指导、社会救助等多种形式，协助配合社区矫正工作者，对拟适用社区矫正对象进行如社会调查、接收、宣告，建立矫正小组、建立矫正方案、建立档案，禁止令执行、迁居管理、请销假管理，教育矫治、帮困扶助，考核奖惩、解除矫正、信息化监管，个别谈话、思想教育、公益劳动、集中学习、思想动态分析、家访等非执法类的日常工作〔3〕。这些规定，为山西省社区矫正工作的开展指明了方向，奠定了基础，规范了流程，对推进山西省社区矫正工作向高质量发展提供了有力保障。

近年来，山西省的社区矫正工作在坚持原则的基础上，积极顺应形势的发展变化，及时结合社会热点开展工作，有效推动了社区矫正工作的创新发展。第一，将社区矫正工作与扫黑除恶工作相结合。2018年1月全国开展扫黑除恶专项斗争后，山西全面落实治本安全观，以攻心治本教育为抓手，通过与律师事务所、心理咨询机构、高等院校等专业部门合作，围绕着扫黑除恶专项斗争开展集中教育大讲堂，加强社区服刑人员在传统文化方面、公民道德方面和社会公德方面的教育，坚持学习教育的制度化和常态化，提升社区矫正教育工作的质量，营造浓厚的法治氛围。第二，监禁矫正与社区矫正相互贯通，做到了在甄别服刑人员的类型和区分服刑人员刑罚适用方式上的衔接顺畅。党的十九大报告提出加强和创新社会治理，山西省在社区矫正工作中贯彻落实党的十九大精神，将健全完善社区矫正制度作为深化司法行政体制改革的一项重要工作，并融入社区矫正的执行环节。山西省司法厅印发了《关于推进全省监狱与社区矫正工作机构刑罚执行一体化建设的意见》，明确了监狱与社区矫正机构相互间的衔接配合机制，综合考量一体推进，促进了监狱与社区矫正工作机构刑罚执行的一体化建设。监禁矫正和社区矫正两者优势互补，在执行方式上不但确保了社区服刑人员入矫路径及时顺畅，而且帮助社区矫正服刑人员在解除矫正后顺利回归社会。教育矫正资源的分类区分，提高了教育改造质量，凸显了刑罚执行效果。

2019年8月15日，山西省印发了《关于加强新时代司法所建设工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），把加强司法所建设作为推进山西基层依法治理的基础性工程。《实施意见》立足山西省社区矫正工作实际，客观研判取得的成绩，分析工作中存在的不足，并从推进基层治理能力建设和法治建设两方面入手，对加强司法所建设工作提出了较高要求，从法治治理建设的角度形成了十个方面的框架性意见。《实施意见》涵盖了机构设置管理、内部考核机制、编制管理、人员招录与配备、工作保障、规范硬件、专业化建设、工作开展等方面内容，契合了社区矫正制度发展的方向与要求，为统筹推进山西省社区矫正工作健康发展发挥了积极作用。

二、山西省社区矫正工作中存在的主要问题

山西省社区矫正工作虽然取得了一定成绩，提出的目标与任务也具有针对性和全面性，但是在具体实施中仍然存在一些问题。笔者以太原市实证数据为例进行剖析，虽然在研究范围上有所局限，但其在一定程度上具有代表性。

（一）社区矫正队伍数量不足，专业化水平不高

第一，社区矫正工作者与社区矫正对象比例失衡。一是从比例上看，基层社区矫正工作队伍人员数量仍有缺口。按照太原市司法所公布的统计数据，2019年9月太原市有社区矫正社会工作者107名，社区矫正对象1871人，社区矫正社会工作者队伍与矫正对象的比例是1∶18。在编的社区矫正工作者有197名，与矫正对象的比例约为1∶9.5。二是从地域上看，社区矫正工作者分布不均衡。主要表现为中心城区工作人员人数普遍高于偏远郊区人数，经济发达地区人数高于相对落后地区人数。三是从人数总量上看，专职的社区矫正工作者需求量和现有的工作者数量之间差距较大。将现有的107名社区矫正社会工作者按照社区矫正对象人数的需求分配，各基层司法所平均所得人数约为1人。《实施意见》要求：加强司法所政法专项编制管理，由省司法厅会同省委编办对司法行政系统政法专项编制进行统筹分配，力争每个司法所平均达到2个政法专项编制；加强司法所人员配备，多措并举充实司法所力量，力争在2019年底达到每所平均3人，2020年底达到所均4人的水平〔4〕。对照《实施意见》的要求可以看出，目前社区矫正工作者的数量存在很大缺口，在一定程度上制约了社区矫正工作的制度落实效果。因此，下一步应在队伍建设和增加人员数量上着力研究解决此类矛盾，使立法和制度措施落到实处，保障社区矫正工作的良性开展。

第二，社区矫正工作者的专业化水平不高。以太原市107名社区矫正社会工作者为例，根据其专业划分，数学42人，管理学6人，经济学4人，艺术学2人，法学6人，语言学4人，教育学5人，医学2人，心理学2人，计算机技术与应用2人，新闻学1人，社会学1人，土木工程1人，政治学1人，共计79人，另有无专业技术人员28人。其中，法学、心理学和社会学专业与社区矫正专业相关，而这些专业的社区矫正工作者人数仅占比8%。人员非专业化配置，易导致社区矫正工作者对社区矫正工作思想认识不到位，或对社区矫正的工作实施效果不到位，工作质量难以保证。

（二）社区矫正工作人员待遇偏低，男女比例失衡

第一，社区矫正工作者薪资待遇普遍偏低。根据调研，2019年太原市社区矫正工作者实际人均月工资为1800元，仅略高于太原市1700元/月的最低工资标准。山西省社区矫正工作者主要来源于两大部分：一是在编的司法社区矫正工作人员。主要来自公务员或机关工作人员和部分司法所的正式在编人员，他们的主要职责是在司法行政部门管理与指导下，专门协助司法所对社区服刑人员进行监督管理、教育疏导、生活帮扶等日常事务性管理。二是社会工作者。太原市社区矫正社会工作者大多属于基层司法所无编制人员。根据《山西省社区矫正队伍管理办法》中关于“社区矫正社会工作者”的定义：社区矫正社会工作者是指按照“政府购买、社会协同、辖区管理”和“公平、公开、公正”的原则，在社会上公开招聘专门从事社区矫正工作的公益性岗位人员。社区矫正社会工作者通过政府购买服务，通过劳务派遣的方式参与社区矫正工作，在待遇方面由国家予以保障，由社会工作者本人所在司法所为其缴纳五险一金，享有较为完善的社会保险与福利。虽然参照人民调解员的薪资标准对社区矫正工作者实行了“以案定补”的发放方式，但是整体待遇仍普遍偏低。

第二，社區矫正工作者中男女比例失衡现象明显。在执行方式上，社区矫正虽然是非监禁刑罚，但在性质上仍然属于刑罚执行活动。社区矫正针对的是刑罚服刑人员，工作中仍然存在较高的人身危险性。由于男性天然具备体能上的优势，因此构建一个男女组合比例合理的社区矫正队伍在执行效果上会更好。截至2019年9月，太原市社区矫正社会工作者107人中，男性25人，占比为23.36%，女性82人，占比为76.64%，女性人数是男性人数的3倍多。由于工资待遇不高，基本间隔几个月就会出现人员流失和更替的现象，这一现象在男性身上尤为明显，导致许多司法所从事社区矫正工作的人员中以女性居多。而她们大多不属于专职的在编人员，工作稳定性不足，一旦有更好的选择，随时都会离开。这种情况不仅难以保证社区矫正工作的质量，而且难以留住符合社区矫正持续健康发展要求的专业人才。

（三）基层司法所基础设施投入不够，信息化平台建设不完善

社区矫正工作的日常管理和事务性工作普遍由各基层司法所具体负责。而司法所的工作职责还包括人民调解、法律宣传等多项繁重工作，人手明显不足。2019年党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，强调在政府治理体系上，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。目前，山西省各基层司法所普遍存在基础设施投入欠缺、信息化平台建设不完善和设备分配不均衡等问题。第一，基础设施投入力度不够。各地各司法所的办公设备等硬件水平，不具备开展矫正教育、劳动技能培训、心理咨询与心理矫正等工作的条件与规模。第二，办公经费短缺。一是工作人员的经费虽然纳入了财政预算保障，但是可支配的费用有限，导致活动难以深层次开展，影响矫正质量。二是部分试点专项人员编制没有落实，无法申请经费预算。这些问题的存在大大限制了社区矫正工作的延伸与深入开展。

三、推动社区矫正工作健康开展的思路

针对山西省社区矫正工作中存在的问题，相关部门一方面应明确自身的优势与不足，参照全国社区矫正工作实施情况，吸收其他省市先进的工作理念与经验，夯实社区矫正工作基础。另一方面要建立起符合自身整体实际的专业化社区矫正队伍，使山西省社区矫正工作发展逐步跨入全国第一方阵。

（一）出台相应措施加强社区矫正队伍建设，提高队伍的专业素养

第一，摸清家底，有的放矢。可由省级司法行政机关牵头，统一摸底并对本辖区内司法行政系统专项编制进行统筹规划，合理分配，加强司法所人员配备，力争每个基层司法所平均配备政法专项编制人员3名。推进司法局工作人员下沉社区工作，充实社区矫正工作者队伍，达到人员数量与需求量相匹配。第二，争取财政扶持，壮大社会工作者队伍。按照需求比例，可采取从社会招聘或从应届毕业生中招录符合条件的社会工作者，择优录取。第三，深入挖潜，提高现有从事社区矫正工作者的执业素质。在制度上健全完善留人机制，稳定好现有的社区矫正工作者人才队伍，提高山西省社区矫正工作质量和专业化水平。第四，加强社区矫正队伍专业化建设。定期实施对专、兼职社区矫正工作者进行相关知识培训，尤其是开展有针对性的心理矫正等方面的教育服务活动。一是由省级部门每年年初根据摸底情况统一作出计划，整体培训部署。二是由各地筛选出社区矫正骨干人员进行集中培训，打造社区矫正工作中坚力量。三是由省级管理机关加强对基层司法所工作的宏观监督和业务指导，多途径提高社区矫正工作者的业务技能。在具体操作方面可根据各地实际情况，鼓励省、市、县级司法行政机关各层面分层负责，分别或联合开展示范培训、骨干培训和全面培训，相互交流经验，提高培训实效。

（二）提高社区矫正工作人员待遇，形成合理的男女比例结构

社区矫正队伍中存在严重的比例失衡现象，不利于社区矫正工作的高质量开展。相关部门应加强调研，出台调结构稳队伍的应对措施，留住符合社区矫正工作发展的专业人才。第一，提高社区矫正工作者收入水平和福利待遇。以服务留人，以制度管人，以待遇留人，逐步扭转男女比例失衡现象，基于工作性质需要，社区矫正工作中男性比例至少应维持在总数40%以上。第二，由司法行政机关组织，争取财政扶持。通过设立专项保障资金，加强对资金的统筹安排，合理使用，提高专职社区矫正社会工作人员的薪酬标准，力争达到省内同类在职工作者的平均薪资水平。这样不仅可以保证社区矫正工作者队伍的稳定，而且有助于提高社区矫正工作的质量，使社区矫正工作步入更趋合理的良性循环。第三，与相关专业高校建立战略合作关系。由于社区矫正工作的社会工作者构成多样、来源广泛，政府和相关部门可联合组织招聘，在警察学院、法律院校中通过采用定向招聘的方式，有针对性地选录适合岗位的人员，扭转男女比例失调问题的同时，为社区矫正工作提供人才保障。

（三）加大司法所基础设施和信息化建设力度，提升工作效能

我国《社区矫正法》第五条规定：国家支持社区矫正机构提高信息化水平，运用现代信息技术开展监督管理和教育帮扶。根据《实施意见》的要求，各地应加大对基层司法局、司法所的基础设施建设和投资力度，充分运用信息化手段提升工作效能，将《社区矫正法》落到实处。第一，加大对基层司法所的经费保障力度。对于基础设施和办公条件差、业务用房不达标准的偏远地区司法所投入专项保障经费，通过更新、升级、置换、购买等方式对基础设施进行改造。第二，提升现代化管理水平，利用大数据平台加强司法所信息化建设。全面完成基层司法所社区矫正工作的网络数据录入与维护，确保实现省、市、县各层级司法矫正机关之间的网络管理与信息的互联互通，为社区矫正工作发展提供良好的法律服务和信息化支撑。第三，责任到人，做到社区矫正工作由专人负责。定期核查清底，及时将矫正期满、符合条件的社区矫正对象转为帮教安置对象，并随时掌握帮教安置对象的现状。同时畅通与公、检、法等社区矫正相关部门之间动态的信息衔接渠道，并建立起联动跟踪处置机制，使矫正对象感受到社会的关怀并尽快回归正常的社会生活，实现社会效果与法律效果的统一。

（四）创新工作方式，发挥群团组织和職能部门的联动效应

根据社区矫正对象的个人特征制定具有针对性的管理方法和模式，是社区矫正的工作内容之一。在实际工作中，各基层司法所应突破传统管理模式，创新工作方法，形成共治效应。要加强社区矫正机构与基层群团组织、职能部门之间的联合行动，提升社区矫正的社会效果。第一，聘请社区矫正方面的专家学者、法官、律师为社区矫正对象进行法律知识辅导，提高其法律意识。第二，对有精神障碍、精神缺陷的矫正对象定期进行精神和心理矫治方面的专题讲座，及时给予介入性的心理矫正方案，确保施管有方。第三，与基层社区党组织联合行动，对社区矫正对象进行人文关怀。将社区矫正帮扶工作延伸到其家庭成员中，解决社区矫正对象子女上学、亲人就医等实际困难，帮助其稳定家庭，使其安心接受教育改造。同时将符合低保条件的社区矫正对象纳入低保范围，使其能够顺利回归社会。第四，与人力资源和社会保障部门配合，将社区矫正期满人员纳入就业、创业培训计划。定期举办专业技能培训班，对矫正期间表现突出者予以优先推荐就业，促使矫正对象回归社会后具备谋生技能。

山西省社区矫正工作的制度建设积极融合于社会大环境，在实施中实现了坚持原则与灵活高效创新的有机统一，优化了基层治理结构，为平安山西、智慧山西、法治山西建设作出了积极贡献。由于在实践过程中仍然客观存在着队伍数量不足、人员结构不合理和基础设施不完善等问题，因此有待进一步梳理优化。如何有效解决这一系列问题，对推动山西省社区矫正工作稳步开展至关重要。党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全党的一项重大战略任务，其中明确提出要提高党依法治国、依法执政的能力。在此背景下，推动社区矫正工作的健康开展，提高社区矫正工作的基层治理水平，对法治山西建设具有更加积极的现实意义。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（01）.

〔2〕左燕东.社区矫正成效渐显〔N〕.山西日报，2012-02-21（02）.

〔3〕张楠，朱世平.逐步建立较为完善的服务保障体系〔N〕.山西法制报，2018-11-06（02）.

〔4〕五部门联合出台实施意见山西司法所建设有了新“规矩”〔EB/OL〕.（2019-08-19）.http：//www.shanxi.gov.cn/yw/sxyw/201908/t20190819_682879.shtml.

责任编辑梁昀