服务型乡镇政府行政自由裁量权的伦理规范研究

高洪贵 张永杰

〔摘要〕实现乡镇政府自由裁量权行使的规范化和有序化，是服务型政府建设的内在要求。通过政策、法规、规章等外部约束机制，能够起到规制行政自由裁量权的作用。但考虑到行政自由裁量权具有自主性、灵活性，因此还应该从行政伦理的层面，按照公正性、平等性、客观性、服务性、尊重性原则，从营造伦理道德建设社会环境、强化伦理道德发展制度设计、完善政府伦理道德生成机制等方面对乡镇政府行政自由裁量权进行伦理规范。

〔关键词〕乡镇政府；行政自由裁量权；伦理控制

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0026-05

〔基金项目〕黑龙江省哲学社会科学规划“党的十九届四中全会”专题研究项目（19ZZH041）。

20世纪末兴起的新公共管理理论开始强调管理者应该被赋予更多的自由裁量权，并对其结果负责。之后新公共服务理论在对传统公共行政的分析和新公共管理理论批评的基础上，指出政府应该服务于公民，并强调对于公共利益的追求。服务型政府概念正是在两大理论基础上，结合我国实际情况逐渐提出来的。

服务型政府是现代国家治理的一个重要标志，服务型政府建设是国家治理现代化的一项基本要求。改革开放以来，在以人民为中心的价值引领下，我国服务型政府建设步伐在改革创新中深入推进，政府治理体系不断完善，政府治理效能不断优化，人民群众对党和政府的满意度不断提升。党的十九届四中全会提出了建设人民满意的服务型政府的要求，进一步明确了政府治理体系改革的方向。乡镇政府在基层治理中发挥着重要作用，其职能的发挥直接影响人民群众的切身利益。因此，实现乡镇政府职能转变对于我国服务型政府的建设起到根基性作用。

当前，服务型乡镇政府建设的关键，是要实现由传统管理到公共服务的转变。在此过程中，应该更加注重乡镇政府行政自由裁量权的规范化和有序化。行政自由裁量权是指行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌、自由选择而作出一定的具体行政行为〔1〕。可见，行政自由裁量权最显著的特点就是“约束性的自由”，并且将这种“自由”运用到行政行为中。目前，中央和地方出台了一系列政策、法规、规章对乡镇政府的行政自由裁量权进行规制，对服务型乡镇政府的建设起到积极的推动作用。但由于治理对象复杂、基层治理能力不高等原因，一些地方的乡镇政府存在行政自由裁量权使用失范现象。针对这一问题，笔者认为，除了发挥法律法规等外部约束机制的作用，还需从内部行政伦理的角度对乡镇政府的行政自由裁量权进行规范。

一、乡镇政府行政自由裁量权的失范及伦理分析

在服务型政府建设过程中，乡镇政府行政自由裁量权的规范行使事关基层治理现代化步伐。正确认识这一问题并探究其产生根源，进而探索对于乡镇政府行政自由裁量权的伦理规范路径，不仅可以实现基层政府政策执行的有效性，而且对实现乡村振兴战略具有重要意义。

（一）乡镇政府行政自由裁量权的失范

行政自由裁量权具有合法性、自主性、灵活性等特点，这体现了行政自由裁量权存在的法律限制与主体变通的内在矛盾，乡镇政府行政自由裁量权失范正蕴含在这一矛盾中。

1.乡镇社会发展复杂化，孕育偏倚裁量环境。乡镇社会发展复杂化主要表现为三个方面：一是城镇化进程加快，乡镇人口异质化程度加深；二是乡镇产业发展多元，利益关系更加复杂；三是鄉镇文化发展丰富，群众对文化产品的需求与日俱增。随着经济社会的发展，人民生活水平不断提高，农民的公共服务需求不断增长。〔2〕28可见，基层社会联系明显加强，社会运作更为立体和多维，对乡镇政府职能的发挥提出了更高的要求。由于乡镇政府行政自由裁量权渗透在基层社会的各个领域，加之监督上的不足，产生了乡镇政府行政自由裁量权偏倚行使的土壤。

2.基层权力运行不规范，存在“微腐败”问题。在大力实施乡村振兴战略的背景下，中央和地方都加大了对农村发展的支持力度，大量的财政资金和社会资金流向基层，为基层发展提供了可靠的资金来源。由于权力运行不规范，一些地方的乡镇公务员在行使行政自由裁量权的过程中，存在吃拿卡要、雁过拔毛、假公肥私、优亲厚友、弄虚作假等“微腐败”问题，这些发生在群众身边的案件，侵害了人民群众的切身利益，损害了群众对党和政府的信任，产生了恶劣的社会影响。

3.行政主体素质不高，治理能力有待提升。改革开放以来，基层公务员群体的革命化、年轻化、知识化、专业化程度有了很大的提高，但与当前基层治理的现实需要相比，乡镇公务员的治理能力还有待提升。另外，社会发展带来的群体流动导致知识型群体向大城市流动，我国乡镇政府公务员整体文化水平偏低。受乡镇公务员素质水平的制约，在服务型政府建设过程中，他们无法摆脱传统的行政干预性管理的惯性，容易产生内部抵抗，一定程度上影响到政府职能的转变。

（二）行政自由裁量权失范问题的伦理分析

一些乡镇政府行政自由裁量权的失范，是内外部多种因素共同作用的结果，可以从整体社会道德环境、相关体制制度设计、裁量权行使主体道德素养等四个方面进行伦理分析。

1.社会道德环境的导向功能发挥不够。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”〔3〕2改革开放以来，随着我国社会经济的发展，计划经济向市场经济的转变打破了原来经济、社会、文化一体化的局面，人们的思想观念也随之发生了改变，乡镇公务员群体的思想意识也日益多元。在这种情况下，社会道德环境对乡镇公务员群体的导向功能发挥的还不够。如果乡镇公务员群体不能主动强化自身的道德建设，就不能满足当前服务型政府建设的需求。

2.制度设计上对“自利人”认识不够。随着我国立法理念的成熟和立法实践的推进，公序良俗、优秀传统文化对法律的制定具有重要的指导作用，一些道德理念也上升到法律层次。但不可忽视的是我国尚未制定专门的行政伦理法律。“法律的僵硬性无法灵活适应现实中的事件，这在某些情况下可能会让法律变得有害，甚至将国家推入危难当中。”〔4〕169“经济人”假设认为，一个人无论处于什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益和使个人的满足程度最大化为最基本的动机〔5〕161。行政伦理法律制度的缺位，体现出制度设计对“自利人”的认识还不够，也就是说没有充分认识到政府是由具有不同利益的个体组成的。

3.乡镇公务员道德自主性不足。道德自主性是指公务员将社会规约、法律与思想意识相融合，进而对自己道德行为做出自主性的选择与评价。道德自主性具有偏向于谋获个人私利和维护公共利益两个倾向。一些乡镇公务员随着社会发展和工作需求进行自主性的道德修养方面还有欠缺，这成为乡镇政府行政自由裁量权失控的主观伦理原因。

4.外部监督作用发挥不足。当前，随着我国经济社会的快速发展，基层群众的物质生活水平不断提高，民主意识、权利意识也日益增强，对民主、法治、公平、正义等有了更高的要求。基层群众已经能够通过法律、信访等渠道，维护自身合法权益。但同时，在基层治理过程中，由于监督意识、监督渠道等原因，群众监督、舆论监督等外部监督对乡镇政府自由裁量权的监督作用发挥的还不够。

二、对乡镇政府自由裁量权进行伦理规范的原则

对我国乡镇政府行政自由裁量权的外部规制，如法律制度的健全和体制机制的改革压缩了乡镇公务员自由裁量权的空间，在一定程度上降低了行政自由裁量权失范带来的消极影响。但是，当前一些地方依然存在因为道德失范而引发的行政自由裁量权失范问题。

乡镇政府行政自由裁量权能否规范使用与行政伦理状况密切相关。行政伦理可以理解为国家行政机关及其公职人员，在一定价值体系基础之上，在履行公职的过程中所要遵循的道德规范的总称，其目标在于维护社会公共利益、保障人民合法权益。行政伦理不仅包含行政伦理的道德规范，同时也包含行政伦理的价值观念。其中行政伦理道德规范是具有基础性的，是通过一定的行为准则对相关公职人员的行政行为进行道德层面的限制；行政伦理的价值观念具有导向性、根本性，是行政伦理的灵魂所在，它旨在强调对于公职人员价值观念的塑造，对行政行为的限制更加主动，是法律等其他规范所不能比拟的。因此，规范乡镇政府的行政自由裁量权应该准确把握行政伦理的特殊内涵。乡镇政府行政自由裁量权不仅具有行政自由裁量权的一般特性，它在乡镇政府的运行层面又也具有一定的特殊性。在设计乡镇政府行政自由裁量权伦理控制原则时，可以从下几个方面来考量。

（一）公正性原则

乡镇政府作为最基层的政府，与群众的距离最近，其行政行为直接影响到群众的切身利益，因此，对其行政自由裁量权的控制首先应该遵循公正性的原则。习近平总书记指出，要把促进公平正义作为核心价值追求〔6〕147。正义是道德的基本原则之一，乡镇政府行政自由裁量权具有灵活性的特点，这一权力的行使受多种内外部因素的影响，对其伦理控制应该遵循公正性的原则。

（二）平等性原则

把握平等性原则的目的在于使乡镇政府做到权为民所用。乡镇公务员在行使职权时，要做到一视同仁，不应因私情出现偏倚行使权力的现象。乡镇政府行政自由裁量的伦理控制平等性原则的有效遵守、需要对工作指标进行标准化设置，针对不同的人与事采取不同的处理方式。

（三）客观性原则

如果说公正性原则和平等性原则都是相对于基层群众而言，客观性原则就是要求乡镇政府的公务员行使其行政自由裁量权应该依据客观事实和相应的法律规定，不能仅凭个人主观判断做出决定。坚持客观性原则是政府履行公共服务职能的基本前提和有力保证，对于维护社会稳定、进步、和諧和保障人民群众的合法权益起着十分重要的作用。

（四）服务性原则

服务性原则指的是乡镇公务员从服务广大基层群众的根本利益出发，努力保证人民利益的实现，真正做到利为民所谋。由于基层群众知识水平与认知能力有限，乡镇公务员应设身处地从基层群众的实际出发，深入群众，问计于民，工作中处处体现人文情怀，把满足群众的实际需求作为工作目标。尤其是要加强对于弱势群体的扶持和服务，并将之作为考核乡镇政府的关键指标。

（五）尊重性原则

尊重性原则是评判行政自由裁量权行使结果合理与否的重要标准。尊重性原则体现在对村规民约的遵守和尊重，能够减轻行政自由裁量权的实施阻力，并节省行政成本。村规民约和习俗对农民群众的思想具有根深蒂固的影响，在尊重性原则下行使自由裁量权，可以简化乡镇政府对于乡村事务的处理程序，形塑政府的良好形象。

三、乡镇政府行政自由裁量权的伦理控制路径

规范乡镇政府行政自由裁量权是实现乡镇政府职能转变的重要举措，通过对乡镇政府行政自由裁量权的伦理分析，按照公正性、平等性、客观性、服务性、尊重性原则，可以从营造伦理道德建设社会环境、强化伦理道德发展制度设计、完善政府伦理道德生成机制等方面进行路径选择。

（一）营造伦理道德建设的社会环境

社会伦理道德环境的建设，是对乡镇政府行政自由裁量权进行伦理控制的外部举措。

1.大力弘扬社会主义核心价值观。通过实施公民道德建设工程，推动基层新时代文明实践中心的建设等措施，大力弘扬社会主义核心价值观。同时，深入挖掘中华优秀传统文化蕴涵的道德性规范，不断推进中华传统文化传承与发展，从而进一步加深基层群众对社会主义核心价值观的认识，营造良好道德环境。

2.建立“不忘初心、牢记使命”长效机制。习近平总书记指出，“‘不忘初心、牢记使命’主题教育一个重要的目的就是锤炼党员、干部特别是党员领导干部忠诚干净担当的政治品格”〔7〕99。通过不忘初心、牢记使命制度的规范化、常态化、长效化，可以使得乡镇公务员进一步树牢全心全意为人民服务的意识，将忠诚干净担当的政治品格体现到基层政府决策、执行和监督等权力运行的全过程，潜移默化地形成对规则的遵守，从而更加规范地行使自由裁量权。

3.畅通监督渠道，完善监督机制。监督是治理的重要方面，是权力正确运行的重要保证。在进一步完善人大监督、民主监督、行政监督、司法监督的同时，还应该更加注重发挥自我监督、群众监督的作用，从而规范和畅通人民行使监督权的渠道，保障个人权益不受损害。例如湖北省竹溪县通过强化乡镇纪委与村务监督配合机制，不断提升群众的满意度，这在很大程度上会避免乡镇政府部分官员滥用职权现象的发生。

4.加强舆论监督。一定的社会关注度，不仅对乡镇政府行政自由裁量权的行使能够起到监督作用，更有利于对乡镇政府公务员的道德引领。因此，要加强主流舆论媒体等渠道的社会监督，提高对乡镇政府行政自由裁量权的关注度，并及时曝光职权滥用的行政行为。基层社会组织、企业等也应该发挥监督作用，及时向上级有关部门反映权力失范行为。

（二）强化伦理道德领域的制度设计

1.建立职业道德法律制度。公务员职业道德法制建设，能够有效约束公务员群体的行政行为，起到正面激励和反面监督的作用。所谓的行政伦理立法，就是指通过国家立法机关的认可或制定把伦理行为规范上升成为国家意志、法律规章〔8〕。现代社会的进步促使相关法律的制定和完善应该更多的融入伦理的要素，许多国家都制定了专门的公务员行政伦理法律，在实践中也起到了很好的成效。在建设服务型政府的背景下，我国应该进一步将行政伦理融入到《公务员法》等法律法规当中，并适时出台专门的公务员行政伦理法律，对公务员群体的政治品德、职业道德、家庭美德、社会公德与个人品德等进行法律化规定，从而对乡镇公务员的行政行为进行规范和引导。

2.建立健全行政信用制度。行政信用制度化是解决行政失信问题的必要措施〔9〕。通过外部性约束，能够实现行政行为的规范化，有效消解行政不作为、乱作为和行政腐败等行政失信问题。因此，可以从行政自由裁量的手段、程序、目的、时间等要素对权力实施细则作出具体规定，依据不同事务的处理和不同的职能行使对行政自由裁量权进行分类管理，进一步健全行政信用制度。例如，浙江省丽水市黄村乡政府出台的《黄村乡行政执法自由裁量权基准制度》，明确规定了黄村乡关于行政自由裁量权的实施范围、工作目标、适用规则以及罚款基准，通过完善行政信用制度达到规范行政自由裁量权的目标。

3.完善考核评价机制。对于乡镇政府行政自由裁量权的评价机制建设也是伦理控制的重要路径。评价机制的设立应该遵循两个原则，一是以广大基层群众的评判为基准，二是将道德评价纳入整体绩效考核指標。这一评价机制的建设扩充了乡镇公务员考核的指标内容，能够有力保障行政主体自身服务性职能的履行和发挥。

（三）完善政府伦理道德生成机制

良好的国家治理，制度是决定性的，但治理者的素质也至关重要〔10〕5。对于我国乡镇政府公务员道德素养的培育和提升应该从以下三个方面着手。

1.强化乡镇公务员的伦理道德教育。在内容上，应更加突出中华优秀传统文化、社会主义核心价值观、党史新中国史改革开放史等。在方式上，应该区别于传统的灌输性的教育，可以通过开展党性教育、榜样教育等形式，结合乡镇公务员自身的现实利益需求，使他们潜移默化地接受道德熏陶。这是提升乡镇公务员主体道德性的基本途径。

2.促进乡镇公务员的自我道德教育。乡镇公务员实现自我伦理道德教育的前提取决于本身的道德价值定位。乡镇公务员应该明确其代表农民群众的利益，认识到自身的行政自由裁量权并非私权，要有充分的道德自觉，维护行政自由裁量权的公共性。乡镇公务员应自觉加强道德修养，实现对行政自由裁量权规范行使由外在强制到内在自觉的转化。同时，通过学习相应的道德文化知识，从我国古代的伦理政治文化中汲取养分，经常性地反思自己的言行，进一步强化道德约束，以做到独善其身。

3.加强乡镇公务员的道德实践。道德的实践是检验乡镇政府行政自由裁量权行使成效的重要向度，是实现服务型乡镇政府建设的关键。乡镇公务员的道德实践在具体实践目标确立的基础上，应建立相应的道德实践激励机制和监督机制，为实践的顺利展开提供保障，防止出现败德裁量行为。乡镇公务员在道德的实践过程中需要认真听取群众的想法，及时回应有关诉求。乡镇政府公务员道德的实践在提高行政自由裁量权行使效率的同时，也可以塑造传播服务型乡镇政府的良好形象。

在构建人民满意的服务型乡镇政府的过程中，强调政府职能由管制型向服务型过渡，对乡镇政府行政自由裁量权的规范是转变职能的重要内容。通过对乡镇政府行政自由裁量权的伦理控制将有利于弥补外部控制措施存在的不足，促使乡镇权力运行更为规范，从而推进人民满意的服务型乡镇政府的建设。

〔参考文献〕

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〔3〕马克思恩格斯选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔4〕让·雅克·卢梭.社会契约论〔M〕.陈阳，译.杭州：浙江文艺出版社，2016.

〔5〕张康之.寻找公共行政的伦理视角〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2012.

〔6〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔7〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔8〕王晶晶.服务型政府建设与行政伦理〔D〕.大连：辽宁师范大学，2011.

〔9〕肖士英.行政信用制度化的双重困境及其破解的前提条件〔J〕.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2017（03）：87-94.

〔10〕俞可平.推进国家治理与社会治理现代化〔M〕.北京：当代中国出版社，2014.

责任编辑燕斌斌