“共同缔造”理念下乡村治理路径探索

荣玥芳 孙啸松 姚彤

摘要：乡村空间是实现国家治理体系现代化的重要载体，共同缔造旨在顺应人民群众对美好环境与幸福生活的新期待，改善城乡人居环境，打造共建共治共享的社会治理格局。本文以河南省信阳市光山县晏岗村共同缔造理念实践研究为例，通过对乡村治理独特性的剖析，以及乡村政治制度在乡村治理中的重要性分析，阐述共同缔造理念下村民自治的先导性，探索共同缔造理念的具体实践路径。从公众参与和村民自治的角度建设完善乡村基层自治组织，以村民为主体，实现村庄的共建共治共享，探索新时代我国乡村振兴的新途径。

关键词：共同缔造；乡村治理；村民自治；公众参与；晏岗村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.015 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）07-0101-08 文献标识码：A

Exploring Rural Governance Path with the Concept of "Joint Creation"： Taking Yangang Village in Guangshan County， Henan Province as an Example

RONG Yuefang， SUN Xiaosong， YAO Tong

[Abstract] Rural space is an important carrier to realize the modernization of the national governance system. In order to build a structure of national governance by the people and for the people， the joint creation concept aims at responding to peoples new aspiration for a better life and a better environment， and emphases the efforts to improve the living environment in urban and rural areas. Based on the empirical study of the planning and construction of Yangang Village in Guangshan County， Yangguang City， Henan Province， this paper firstly analyses the uniqueness of rural governance， then discusses the importance of rural political system in rural governance. Then it states the leading role of the villager autonomy system under the concept of the joint creation. In the final part， the specific practical path of the joint creation concept is discussed. In order to build a village constructed， shared and governed by all villagers， the improvement of the rural grass-roots self-government organizations should start with the perspective of public participation and villagers autonomy， and take the villagers as the main body， as well as explore new ways of rural revitalization in the new era.

[Keywords] joint creation； rural governance； villager autonomy； public participation； Yangang Village

1鄉村治理研究背景

改革开放以来，我国乡村逐渐形成了“乡政村治”①的乡村治理模式。然而，在快速城镇化和工业化的交互作用下，乡村要素的长期流失和乡村持续衰退现象的产生凸显了传统乡村治理模式的局限性，需要进一步优化创新。所以，研究中国的乡村治理背景，在考虑乡村社会独特性的基础上，应对现行乡村政治制度下的乡村治理各层面进行分析研究。

1.1乡村治理资金层面

2005年全国26个省区宣布全面免征农业税，对于基层政府来说，乡村所原有的“事权”失去了基本的财政来源，而对于广大乡村地区来说，基层的公共产品出现了供给困难的现象，

收支缺口的扩大进一步导致了乡村治理的困难。为解决乡村公共产品的实际需求，大量资金以“财政下乡”的名义进入乡村，填补了乡村建设中的“新鲜血液”。但在新农村建设等项目进村及人居环境的整治提升中，由于各方利益难以平衡，现行政策也面临着困境。李祖佩认为由上及下的纵向资金经过各级政府的内部消化和转移，难以实际到达农村基层[1] ；贺雪峰、陈锋的研究结论表明，围绕大量下乡的财政资源和农地非农化开发收益，部分基层政府与外来资本已形成了强大的“套利”和“分”集团，导致了公共资源的私人化和基层治理“内卷化”[2-3]。

在乡村公共财政进一步紧缺和现行资金政策不能有效下发基层的背景下，张晓冰提出乡村合理有序的治理需要政社分治，将政府和乡村社区的事务区别开来，政府出钱做政府的事，社区出钱做社区的事，从而从根本上解决乡村在发展中日益增加的资金需求[4]。教育、行政管理等方面的资金来源由政府承担，而社区内的公益事业、共同生产性事业资金来源需要由社区所承担。也就是说，解决乡村治理资金短缺需要建立社区自组织和政府各司其职的政社分治路径。

1.2乡村治理实施层面

在乡村的实际建设实施中，一方面，我国传统乡村社会的自组织机制在经历了近代化和人民公社运动之后逐步瓦解，目前乡村生产组织和社区组织能力尚未健全[5]。在这种背景下，政府通过乡村规划对乡村治理进行干预，使“规划”成为一种治理平台，“项目” 成为一种治理手段[6]。另一方面，规划目标的实现是规划落地的基本条件，其可以解构为项目落地和效果落地两个维度[7]。项目落地更强调项目按照原有规划建成，目标是实际建设项目的完成度，落地效果则更强调注重项目建成后的使用情况，目标是使用人群的需求度。基于以上两方面的共同作用，政府、承包方对于具体的建设项目更加注重项目落地，往往忽略了效果落地。也就是说政府、企业等外来资本的投入虽然催生了大量的治理建设项目，但建成后的项目并不一定能够惠及村民（见表1）。

从效果落地上来看，相对于城市中的规划项目，乡村同样具有独到的优势之处，例如村民数量有限，项目辐射人群意愿清晰；项目工程量小，维护资金低；世世代代生活于此的村民以人情为纽带，社会构成简单。所以乡村治理满足效果落地通常来说需要三个条件：一是将村民作为规划的目标使用者，满足村民在日常生产生活间的实际需求；二是落实项目效果的维护资金，保证规划提供的设施和服务达成目标；三是项目、服务的运行维护成本和相关利益资金，需要一套完整的监督体系。

1.3乡村治理公众参与层面

在中国，自乡村治理概念提出以来，政府“指导员”的角色一直未变，乡村治理以政府投资拨款、规划单位主管设计的形式进行，规划单位与政府在乡村治理的方向和发展模式上占据着主导地位，对于作为村庄真正使用主体的村民认识不清晰，往往在乡村治理的实践过程中会出现各式矛盾。国内的学者认为公众参与的引入是乡村治理中解决单向思维的有效途径，林文棋指出在新农村的建设之中，农民需要直接参与，改变自上而下的规划控制方法[8]；许世光等学者根据珠江三角洲地区村庄规划公众参与方面的实践，提出村民代表大会等形式的公众参与方式[9]；周锐波等学者认为应打破传统的城市规划思维，从公共的视角探索村庄规划体制[10]；孙莹提出参与式规划的开展能够带来村庄治理的积极改变，成为促进善治的社会性途径[11]。

现阶段国内学者就公众参与对于乡村治理的重要性达成了共识，但在引入公众参与上更多的是作为一种手段和方法，而在实际的治理过程中，要保障参与的有效性，需要以具有一定的制度性条件为基础，系统梳理在治理过程中公共参与的各个具体环节，提出村民参与的可实施路径。

1.4乡村治理模式方法层面

我国自改革开放以来，地方发展对土地财政已经形成了路径依赖。对于我国绝大多数地区而言，建设用地扩张逻辑已经内生于地方的发展逻辑[12]。在这种发展逻辑下，包含乡村治理、乡村规划在内的关于乡村发展的研究严重滞后。同时，由于以高校为代表的规划教育机构同样以城市规划体系培养规划人才，这使得各高校、设计机构、规划部门在顶层设计方面愈发围绕城市规划逻辑体系而展开，直接或间接地影响着乡村规划治理的各项实践，在规划价值理念、思维模式上制约着针对乡村特性而制定符合乡村发展的独特路径（见表2）。

近年来，随着乡村振兴的日渐兴起，乡村规划模式的创新聚焦于乡村规划中规划设计人员角色的变化。例如，戴帅等强调了村民是规划的主体、规划师应以沟通者自居[13]；王旭等为促进沟通、协调，强调规划师应扮演“协调员”“联络员”和“学生”的角色[14]。 张尚武等重点探讨了自上而下和自下而上相结合的乡村规划创新问题[5]。不难发现，对于乡村治理模式方法，需要摆脱固有的城市规划逻辑体系，因地制宜，建立符合乡村特性的规划治理路径。

2共同缔造理念及其产生基础

2.1理念的提出

2019年2月22日，住建部印发《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》（建村〔2019〕19号），提出“共谋、共建、共管、共评、共享”的共同缔造新理念，利用以村民自治为基础的乡村治理基本制度，激发乡村内生力量和自发动力，以达到乡村的自组织、自治理和自发展。由于共同缔造涉及到经济、产业、文化等多方面的内容，单一部门难以推进实施。因此，共同缔造理念的实践需要融合不同学科的力量，通过多元利益主体的相互协商合作，促成美好环境与幸福生活的美好愿景。与以往治理理念所不同的是，共同缔造的着力点在于构建可持续可自治的治理体系，主要体现在组织培育和具体制度的确立，不再将治理作为结果，而是作为一种长效手段，在此过程中激发村庄的内生动力和原生活力，乡村的发展建设不会因为驻村工作团队的撤离或者政府政策的改变而停滞，在此过程中建立的自治机制将会持续解决村庄内部出现的问题（见图1）。

2.2理念基础

共同缔造产生的基础是中国的特色国情，中国独有的党政机制是宣贯监督共同缔造和落实共同缔造实践的权威力量。一方面，共同缔造的长效宣贯机制建设依托于专家团队和市县级党委的双重宣贯，而對各村庄共同缔造情况进行实时监督则涉及各级党委的分级监督体系（见图2）。另一方面，中国的特有国情决定了在村庄日常的生产生活中，村庄的党组织（村两委）是管理和组织村民的权威力量。在共同缔造的过程中，通过党组织下沉的方式，在自然村中建设基层党小组，以自然村为基本单元，在行政村内通过以点带面的形式逐步达到共同缔造的乡村治理新局面。党小组的工作内容和工作方式，在村民自治组织机制的建设中，起到了承上启下的重要作用，既能减轻村委沉重的居务负担，也能让从上及下的政策措施更加清晰明了，在保障村民权益方面更具时效性；同时，收集民意、领导各村民组内的村民理事会，对于类似人居环境建设方面的乡村治理项目起着监督监管、维护运营等多重作用，是保障日后形成共建、共享、共治的长效机制基石（见图3）。

3晏岗村的实践探索

晏岗村位于河南省信阳市光山县槐店乡西部，距离光山县城约8公里，东至乡政府驻地3公里，区位优势明显，交通便利（见图4）；辖33个自然湾，24个村民组，1个新农村社区，总面积约855公顷，全村现有户籍人口780户，共3006人。晏岗村作为首批河南省美丽乡村建设试点，总投资2905万元，主要针对道路建设、给排水、人居环境治理等13个项目。整体村庄规划实施已基本完成。

3.1村庄治理现状

在人居环境整治改造及美丽乡村建设之中，晏岗村在资金投入及项目建设中基本已形成政府主导的村庄治理模式，外来力量的注入带来了人居环境的改善和基础设施的完善，但也带来了新的问题。

一是外部依赖性严重，政策实际决定了村庄的治理程度。无论是村两委还是村民，对于村庄治理的现实需求都有一定程度的认知，但在外部资本的干预下，两者对于村庄的治理过程不具主导性，也不具责任意识，村庄的治理进程更多取决于政府政策的倾斜度。在问卷调查中发现，关于公共产品的需求问题，村民和村委会都有具体的整治建议和项目期望，例如希望加建休闲广场，排布污水管网等；但是涉及到资金和未来发展方向等问题，村民和村委会都认为需要依托于政府的资金和意见；对自上而下的治理路径有一定程度的思维惯性（见图5）。

二是村庄内部参与度低，责任意识薄弱。作为实际使用主体的村民参与程度低，对于村庄治理成果也就不具责任意识，对于后续维护管理帶来了更大挑战。在走访中笔者了解到，包括新农村建设在内的各类项目，村民仅仅参与了公示环节，对于项目的具体投资、施工周期等都没有了解和关注，一定程度上来说，村庄整治中的公众参与基本处于空白状态，而在实际的使用过程中，经过笔者前期的驻村观察，乱扔垃圾、破坏公共物品的行为屡见不鲜，村民普遍缺乏责任意识。

3.2村庄治理路径——纵向到底

3.2.1创新资金政策纵向路径，破解乡村建设难题

晏岗村现行治理资金基本都为政府补贴拨款，而资金的下发由于牵扯到各个部门，常常出现资金下发时间长、项目无法落实等现象。共同缔造工作组希望通过加强村庄基层与乡镇政府的沟通和协商，整合涉农资金，简化资金落实程序，减少资金内卷化现象，来打通资金政策到底的通道。另一方面，通过村庄自筹资金及社会企业扶农项目的介入，拓宽资金来源，多元化治理主体。在晏岗村的实践中，企业作为治理主体有两种参与方式：一是以阿里巴巴为代表的扶农项目，通过建立电商孵化基地，提升村民个体收入；二是本地企业通过土地租赁等方式提升村集体收入（见图6、图7）。

在此基础上，工作组注重资金政策结合现实时序进行转变，杜绝地方政府从大包大揽到袖手不管的两级分化情况；提出了县—乡镇—村三级的分管权限，完善村集体的资金使用监管机制，建立长效的资金管理机制，保障资金落实。

3.2.2治理理念是关键，共同缔造共识纵向到底

为保证共同缔造理念的治理成效，在晏岗村的实践过程中，针对相关部门偏向绩效导向，思想认识转变反而滞后的现状，工作组转变了传统的治理评价指标，以机制的建设作为考核指标，治理实施作为共同缔造的工作抓手和工作方法，改变以往重结果、轻过程的传统考核思想，将治理机制完善过程、组织机制运行状况作为考核重点（见表3）。

3.2.3监督监管、放权赋能两条主线纵向到底

晏岗村现行的监督监管体系处于政府长期“包办状态”，参与主体单一。因此工作组提出共同缔造引导下的长效机制，即以县、乡镇政府和村民自我监督作为主力，完善监督监管的多方参与机制。提出县—乡镇—村三级监督监管方式，以村庄自我监督为基础，作为自我监督监管的有生力量，乡镇政府作为承上启下的重要中介，一方面强化监管到村，另一方面及时向县及以上政府提供项目建设、财务支出等量化信息；县及以上层级政府需要改变指导员身份，将工作重心“从前往后”，以监管评估为重点，确保村民自治组织的运行通畅性，保证监督监管的长效运行机制。

与此同时，引导政府部门适当放权赋能，首先通过组织理事会议事会议、线上信息平台沟通等方法提升村两委、村民组织的议事能力、决策能力，来逐步增强村庄的自组织能力；其次明确乡镇政府放权赋能范围，如涉及资金、政策落实的仍需严格把控，而涉及民意民需的则进一步加强村庄的自组织能力（见表4）。

3.3村庄治理路径——横向到边

3.3.1结合乡村特点，村组两级横向到边

因目前村两委作为村务的实际管理者，成员相对单一（村两委实际只有4名主要工作成员），且行政性质强，村民和村两委间存在不信任的现象，而现行理事会没有具体事务作为抓手，名存实亡。因此工作组引导村民成立了村民理事会，并针对参与难、运行难的问题，对理事会成立时序做出规划。先行成立村民议事理事会、监督理事会和建筑施工理事会，将运行机制落实到共同缔造的实施项目之中，确保理事会下沉落地。并拟定了各个理事会的具体章程，界定了不同理事会的职能范围（见图8、图9）。

3.3.2注重民意民愿，治理效果横向到边

工作组驻村之前，在晏岗村的建议箱中没有一封村民的建议信，村民的意愿没有有效的反馈渠道，因此工作组鼓励实行“村民建议、村民自治组织提议、村两委商议、全体村民大会决议”的决策机制。在最为困难的收集意见阶段，利用腾讯“为村”等社会企业的互联网对农项目，搭建线上交流平台，简化流程，村民对于村庄事务进行实时反馈，经自治组织向村两委进行提议，村两委商议可行性和必要性，最后由村民代表大会进行决策。在整个流程中，村两委、工作组也可借助线上平台及时发布治理进展、意见征询等信息，通过不同阶段村民的共同参与，激发村民“主人翁”意识，保证治理效果横向到边，一方面确保治理效果，另一方面，也减少后期治理成果的维护和监管成本（见图10）。

3.3.3着手小微空间，制度建设横向到边

晏岗的人居环境改造虽然已经取得了一定成效，基础设施较为完备，但村民参与程度低，工程投资大，村民的生活娱乐需求也没有得到实际的满足。所以工作组在晏岗村的共同缔造实践中，鼓励村民参与小微空间的改造，希望以此為抓手，建立自下而上、公众参与的治理制度。以晏岗村晏岗组的公共空间改造为例，通过对村民的意见普查，明确居民对于公共空间的集聚和娱乐诉求，由晏岗组议事理事会选址，村民大会表决，对晏岗组内的小片荒芜用地提出改造意见，规划师根据意见绘制效果图、平面图等易懂易明的非技术性图纸，由晏岗组村民自行选择方案。再上报乡镇政府进行意见征询和资金协调工作，最终由晏岗村施工理事会组织晏岗组的本地工匠负责施工（见图11）。在整个流程之中，注重自治组织、规划师、村民、政府的职能转变（见表5）。最终形成了村民提议—村民使用—村民管护的良性自治，也保证了治理成果的实效性和满意度（见图12）。

如上文所说，晏岗村的实践基于共同缔造的大框架，探索纵向横向两条路径，打破了由上至下的单一治理路径，通过可实施可参与的项目引领村民参与，提升村民自治意识，将自上而下的制度与自下而上的村民诉求更加紧密地结合起来，因地制宜地形成双向治理路径，希望构建自组织、自治理、自运行的乡村治理格局。

4结语

晏岗村的共同缔造实践改变了传统乡村治理中自上而下、政府主导的机制，将规划师、村民、政府、社会团体等多元主体纳入到乡村治理的工作之中，并以村民自治为乡村自治的基础，为激发乡村发展建设的自生动力提供了具体的实践方式。通过营建基于国情的基层党组织引领共同缔造的机制建设，乡村的建设可以顺应纵向到底、横向到边的两条路径，营造村社协同、村民参与的乡村治理新局面。乡村问题涉及到了我国的基本国情国策，而乡村治理需要摆脱环境空间治理的单一路径，倡导乡村社会关系的重建，这就决定了乡村治理需要依托于公众的参与协同，依托于地方政府行为逻辑的重构，希望本文能够为之后乡村治理的探索提供借鉴。

注：

①“乡政村治”：十一届三中全会后，家庭联产承包责任制实行。乡镇党委与乡镇政府通过村两委对农民个体进行管理和约束，同时诸如民主选举、村委公开等村民自治活动展开，形成了“乡政村治”的乡村治理模式。

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