基于生态系统服务视角的常州市河长制推行成效评价

董晓蝶

摘要：从生态系统服务价值的角度解读河长制推行目标，并构建常州市河长制推行成效评价体系。基于常州市2009—2017年相关数据，采用熵值法确定各指标权重，运用TOPSIS模型将指标值与理想解的贴近度定义为各年份河长工作绩效水平。结果表明，河长制的实施在常州市河湖治理方面发挥积极作用，但制度绩效呈现波动性，对此从制度、考核评价、行动与宣传4个方面提出建议。

关键词：河长制;推行成效;生态系统服务;熵值法;TOPSIS模型;常州市

中图分类号：TV213.4;X52         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）15-0163-06

Abstract： From the perspective of ecosystem service value， this study interpreted the implementation target of the river chief system and constructed the effectiveness evaluation system of Changzhou city river chief system. Based on the relevant data of Changzhou city from 2009 to 2017， entropy method was adopted to determine the weight of each index， and TOPSIS model was used to define the closeness degree between index value and ideal solution as the implementation performance level of river chief system in each year. The results showed that the implementation of the river chief system played an active role in the governance of rivers and lakes in Changzhou city， but the system performance showed volatility. Suggestions were put forward from four aspects， such as system， assessment and evaluation， action and publicity.

Key words： river chief system; implementation results; ecosystem service; entropy method; TOPSIS model; Changzhou city

2007年夏季，由于无锡市太湖水质恶化，加上不利气象条件的影响，太湖流域爆发大面积蓝藻，引发当地严重水危机。2012年江苏省人民政府办公厅出台《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，要求各县（市、区）切实加强河道管理与保护，维护河道健康生命。2013年3月，应省政府办《意见》要求，针对常州市一些地方过度开发水资源、河道防洪与供水功能衰减、水体污染、生态破坏等突出问题，常州市政府办公室出台《市政府办公室关于加强全市河道管理“河长制”工作的意见》，提出“各地、各有关部门要把河道管理与保护工作纳入重要议程，加强组织领导，落实政策措施，维护河道健康生命，保障防洪安全、供水安全和生态安全，促进经济社会可持续发展”。2017年8月，无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，将河流断面水质监测结果纳入各市县区政党主要负责人政绩考核内容，由各级党政负责人分别担任64条河道的河长，加强污染物源头治理，督办河道水质改善工作，在全国范围内率先实行河长制[1]。2018年，江苏省在太湖流域全面推行河长制，对15条主要入湖河道实行双河长制。

目前针对河长制的研究主要集中在制度的改进与监督考核机制构建的理论层面。不少学者从公众动员与参与的角度对河长制进行了丰富和完善[2-4];高家军[5]从史密斯政策执行模型视角探究河长制的可持续发展;解建仓等[6]提出河长制的实行要基于过程化管理;此外众多学者对构建河长制考核指标提出若干建议[7-9]。在河长制推行成效评估研究方面，姜明栋等[10]基于河长制推行目标构建河长制成效评价体系，对江苏省各市区2006—2015年时空面板数据进行时空差异分析;沈晓梅等[11]采用DPSIRM模型构建河长制综合评价体系;张志国[12]从水污染排放、水资源利用和水资源供给3个方面构建河长制绩效评价体系，并建立一致矩阵优选的绩效评估模型;匡尚毅[13]采用模糊一致矩阵的最优决策方法建立江苏省河长制绩效评估体系;章运超等[14]基于TOPSIS模型构建河长制绩效评价模型，运用障碍度模型对江苏省河长制绩效评价水平相关指标进行诊断。以上研究均从不同角度构建了河长制绩效评价体系，并采用不同模型进行分析，但基于生态系统服务价值视角的河长制推行成效评价较少，且多是针对省域或太湖流域的案例研究，针对常州市的河长制实施成效评价较少。在已有研究的基础上，本研究从生态系统服务价值的角度解读文件并构建河长制推行成效评价体系，采用加权TOPSIS模型对2009—2017年各指标进行绩效评价，为常州市河长制绩效评价机制提供一定的参考与借鉴。

1 基于生态系统服务的河长制目标解读

全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的重要制度。常州市自实行河长制以来，严守用水总量控制、用水效率控制和用水功能区限制“三条红线”，明确加大水资源保护力度、推动河湖水域岸线管理保护、强化水污染防治、开展水环境治理、施行水生态修复和加强执法监管6大主要任务。生态系统服务分为供给服务、调节服务、支持服务和文化服务4种类型[15]，本研究基于生态系统服务视角对常州市河长制主要任务进行解读，歸纳为水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水文化建设5个目标。

1.1 水资源保护

做好水资源保护管理制度需要将合理开发水资源、严格管控水功能区、全面建设节水型社会相结合，三线同时推进，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。健全取用水总量控制指标体系，做好农业、工业、居民生活用水量计划和用水总量的量化工作。进一步完善河湖各水功能区划分，明确河湖功能定位，并据此实施限排量控制。以点带面开展节水试点活动，提高各单位节水达标率，加大工业节水技术改进力度，并提高非常规水源利用效率。

1.2 水污染防治

水污染主要来自工业、农业、居民生活和水上交通等方面，强化水污染防治必须从各类污染源入手。要充分考虑环境容量与水资源承载力，治理优化产业布局，调高、调轻、调优、调强产业结构，对工业实行更严格的排放标准，农业方面推广清洁生产技术，提高城乡污水处理能力并限制水上交通污染源的携带与排放。

1.3 水环境治理

针对常州市河湖出现的黑臭水体、乱垦乱种、水底泥内源污染以及河湖富营养化等问题，水环境需要进行全面综合整治，并妥善处置河道淤泥以及违法违规生产活动的后续问题。要加快推进城乡河道综合整治工作，进一步扩大河湖蓄水空间，在重要输水通道和具有重要生态功能的水域严厉打击乱倒垃圾、偷排污水等行为。针对不同污染类型的淤泥采用合适的清淤方式以减少水体内源负荷，对水域范围内涉及氮磷排放的相关企业全面排查、严格监管，控制总氮总磷的排放量。

1.4 水生态修复

水生态修复是指对生态系统停止人为干扰或辅以人工措施，使遭到破坏的生态系统朝良性循环方向发展。水生态修复涉及山水林田湖草系统治理，具有因素众多、操作困难的特点。要因地制宜科学开展连通水系工作，确保水体有序流动不堵死。推进退耕还湖、退圩还湖、退渔还湖等工作，加强重点河湖水域的生态治理，着力创建生态清洁型小流域。强化水生生物资源养护，实施季节性禁渔制度，并通过人工干预和生态调控逐渐恢复水域珍稀物种和重要经济鱼类的种群与数量。

1.5 水文化建设

水文化是人们以水和水事活动为载体，在与人和社会生活的各方面发生联系的过程中创造物质财富和精神財富的总和。常州市河湖众多，水系发达，大运河常州段繁荣了当地的经济与文化。要开展水文化遗产解读工程，研究常州市河湖水系变迁规律，传承历史水文化的同时持续创新现代水文化。严格管控大运河本体及两侧桥梁建筑报批手续，强调整体风貌协调，丰富并宣传水文化内涵，推进美丽水景城乡建设，锻造有常州特色的人文水景和乡愁记忆。

2 构建河长制成效评价体系

2.1 数据来源和指标选取

为了评价河长制各项任务的施行效果，结合数据可得性，对比突出河长制全面实施前后水资源服务功能，综合考虑上述5个目标，从河湖的水供给服务、调节服务、支持服务和文化服务4个层面对常州市境内水生态服务功能进行评价。水供给服务功能主要表现为水产品供给、工农业与居民生活的清洁用水供给;调节服务功能选取废污水排放、水质净化和输沙功能指标;支持服务功能主要体现为生物多样性;文化服务功能选取旅游价值和科教活动价值。部分河湖如常州市太湖湾、滆湖等2009年已经开展河长制相关工作，包括拆除围网养殖、进行水污染治理任务分解等，2013年常州市全面推行河长制（表1）。为进一步对比河长制全面推行前后常州市水资源生态系统服务价值的变化，本研究选取2009—2017年相关数据，数据主要来源于2010—2018年《常州市统计年鉴》《金坛统计年鉴》、2009—2017年常州市《水资源公报》和常州市物价局公布的相关数据。

2.1.1 供给服务价值核算

1）淡水供给价值核算。河长制的实施必然带来水质的改变，使达到清洁供水标准的水量增加。用水供给主要服务于工业、农业和城乡居民生活用水，根据不同产业的用水标准来核算供水总价值。计算公式如下：

V1=ΣQiPi   （1）

式中，Qi表示第i类用途用水量，Pi表示第i类用途水价。

2）淡水产品价值。河湖清淤、去除黑臭水体和降低水体的富营养化均有利于渔业发展。常州市主要的水产品有鲫鱼、鲤鱼、鲢鱼、草鱼、青鱼、河蟹和青虾等，根据《常州市统计年鉴》发布的水产品总产值数据，该地区水产品总产值不断增长，增幅逐年提高。

3）航运功能价值核算。恢复河湖和湿地的自然连通，实现跨流域、跨区域的水体互通互连，对城内航运发展具有一定的促进作用。航运价值主要体现在客运与货运价值，常州市水网密布，位于长江下游，临近上海洋山港，航运经济占据了一定地位。计算公式如下：

V2=ΣQjPj   （2）

式中，Qj表示货运量或客运量，Pj表示对应价格。

2.1.2 调节服务价值核算

1）废污水排放价值核算。废污水排放使水体受到污染，水质达不到某项用水标准，理论上这类水资源提供的生态系统服务价值为0[16]。常州市自实施河长制以来严格监管工农业与生活用水的污水排放。采用影子工程法和市场价值法对废污水排放造成的间接损失和治理费用进行核算。计算公式如下：

V3=ΣQkPk+QwPw   （3）

式中，Qk表示受水体污染影响的第k种指标，Pk表示对应价格，主要基于供给服务、支持服务与文化服务价值核算;Qw表示污水排放量，Pw表示治理污水的费用。

2）水质净化价值核算。水质净化包括清除河湖淤泥、整治黑臭水体和处理水体富营养化等问题，缩减劣五类与五类水质流域，扩大三类与四类水质流域，保持二类水质流域面积稳步增加。采用生产成本法评估水质净化功能和价值。计算公式如下：

V4=ΣQrPr   （4）

式中，Qr表示流域内总氮、总磷或氨氮含量，Pr表示第r种物质处理价格。数据来源于《全国第二次污染源普查生活源产排污系数手册（试用版）》（2019），包括常州市在内的四区城镇生活源水污染物产污校核系数列出的总氮系数平均值为36.00 mg/L，总磷系数平均值为4.26 mg/L，氨氮系数平均值为26.20 mg/L，总折污系数无量纲为0.8～0.9，同时将2009—2018年常州市水质改善纳入核算范围并作相应调整。借鉴生活污水处理价格估算并综合考虑物价上涨因素[17]。

3）输沙功能价值核算。河流的输沙量随季节的变化而变化，汛期输沙量最大，枯水期输沙量最小。河道清理、连通水系等工作在一定程度上加强了河流输沙能力，采用机会成本法进行计算。计算公式如下：

V5=aQmPm   （5）

式中，a为河流悬浮物含量，Qm为第m年常州市河道总出水量，Cm为对应年份的河道清理费用[18]。

2.1.3 支持服务价值核算 生物多样性价值核算。常州市推进退耕还湖、退圩还湖和退渔还湖等工作，扩大了水域面积，强化了水生生物资源养护，恢复了鱼群种类和数量。采用成果参数法对维持生物多样性价值进行核算。计算公式如下：

V6=SPn   （6）

式中，S为湿地面积，Pn为单位流域面积生物多样性维护价值。采用Costanza湿地标准，每公顷价值量为304美元/年（1997年），综合考虑物价上涨与汇率变化因素（以每年6月1日中国银行折算价为准）[19]。

2.1.4 文化服务价值核算

1）旅游休闲价值核算。统计以水文化和水活动为载体的常州市主要旅游景点营业额。2009—2017年部分景区如金坛区长荡湖旅游度假区、常州市运河五号创意街区建设开放，个别景点如金坛城南风景区由收费转向免费，因此年际间主要水域景观营业额存在一定差距。

2）科研教育价值核算。净化后的河湖湿地带动水域旅游景观的同时具有更大的文化科技价值。采用Costanza的研究成果进行核算。计算公式如下：

V7=SPv （7）

式中，S为湿地面积，Pv为单位流域面积产生的科研教育价值。同样考虑物价上涨和汇率变化因素，采用Costanza对全球湿地生态系统科研文化功能价值881美元/hm2（1997年）和中国单位面积湿地生态系统的平均科研价值382元/hm2的均值来核算[20]。

2.2 数据处理及权重赋值

本研究采用客观赋权法和熵值法确定各项指标权重。熵是对不确定性的一种度量，信息量越多，不确定性越小，熵越小，权重大;信息量越少，不确定性越大，熵越大，权重小。由于各指標量纲、数量级均有所差异，通过对各指标进行标准化处理消除因量纲不同对评价的影响。若所用指标值越大越好，则采用正向指标标准化公式;所用指标越小越好，则采用负向指标标准化公式。具体公式如下：

通过以上公式计算得到常州市流域生态系统服务价值各指标权重（表2）。由表2可见，常州市自开展河长制相关工作以来生态系统服务价值各指标权重大小依次为：水质净化>淡水产品>科研教育>生物多样性>输沙功能>旅游休闲>航运功能>废污水排放>淡水供给。在权重超过10%的5项指标中，调节服务价值占2项，供给服务价值、支持服务价值与文化服务价值各占1项，而本研究中支持服务价值主要体现为生物多样性，说明流域生态调节服务工作和支持服务工作在常州市河长制绩效考核中占据重要地位。

2.3 TOPSIS模型构建

TOPSIS模型（Technique for order preference by similarity to an ideal solution，TOPSIS）法根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行排序，对现有对象进行相对优劣评价。理想化目标包括肯定的理想目标与否定的理想目标，即最优目标与最劣目标。通常采用欧氏距离计算与理想目标的偏离度，与最优目标距离最近、最劣目标距离最远的评价对象是最好的[21]。本研究将2009—2017年常州市流域生态系统服务价值指标值与理想解的贴近度定义为各年份河长工作绩效水平，计算河长制全面推行前后的欧式距离并对其进行优劣评价。

采用极小型指标转换为极大型指标公式max-x将低优指标转化为高优指标，使评价指标同趋势化。对所得矩阵进行归一化处理并乘以熵值权重wj，得到加权标准化评价矩阵A。

3 常州市河长制成效分析

3.1 河长制推行成效整体发展趋势

由以上公式计算得出各年份常州市流域生态系统服务价值与理想解的贴近度（图1）。由图1可知，2009—2017年常州市流域的生态系统服务价值整体呈上升趋势，河长制相关工作开展以来流域生态系统服务价值有了较为明显的提升，但在2009—2012年呈现较大波动，2013—2017年呈现小幅波动。常州市河长制全面实施之前，流域生态系统服务价值在2010年达到峰值，随后2年呈负增长趋势。2013年河长制制度全面推行以后，常州市流域生态系统服务价值略有下降，2017年再次达到峰值。

3.2 河长制推行前后成效波动分析

自太湖流域爆发水资源危机至常州市全面推行河长制以来，常州市流域生态系统服务价值呈先上升后下降的趋势。常州市临近太湖，市内关河、市河同属于长江支流太湖流域的河流。位于武进区西南部的滆湖处于太湖上游，是太湖流域的第二大淡水湖泊，其水质好坏直接影响太湖水环境的优劣。2007年太湖爆发大规模蓝藻后，各级领导对太湖流域水质治理给予高度重视，常州市也出台了环境整治十项行动，包括网围整治行动、生态修复行动、清洁生产行动、水系畅通行动和鱼种放生行动等，截至2010年常州市流域生态得到较快恢复，生态服务价值快速增长。2011—2012年常州市水环境生态治理成效不明显，当地没有系统完善的各项制度及考核指标，管理层职责不是很明晰，且经济社会的考核标准仍以GDP为主，水生态文明建设出现后退现象。

2013年3月，常州市河道管理全面推行河长制，由各级政党主要负责人担任河长，将河流整治结果纳入其考核范围和社会经济发展综合评价体系，当年常州市河长制推行成效快速增长，接近2010年的流域生态系统服务价值。由于河长制推行初期，常州市县区、乡镇包括村在内的河长目标及任务认知存在一定差距，河长制的推行主要是各级的自发和效仿行为，高层统筹推进力度不足，2014年河长制推行成效略有下降。在明确建设水生态文明的目标、基本原则和主要工作内容后，各级河长严格把控流域水环境建设，2015—2017年常州市河长制推行成效较之前年份有了较为明显的提升。2015—2017年常州市河长制成效评价增长幅度趋于平缓，可能与当地传统水生态文明建设措施和技术已经较为完善与先进、河长制工程性举措渐趋饱和有关。

4 结论与建议

4.1 研究结论

基于生态系统服务视角确定河长制水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水文化建设5大目标，构建流域生态系统供给服务、调节服务、支持服务和文化服务4个层面9个指标的河长制推行成效评价体系。利用熵值法确定各项指标权重，结合TOPSIS模型计算得到常州市2009—2017年河长制实施前后绩效评价水平，结果表明：①采用熵值法计算得出的常州市河长制成效评价指标权重处于7.68%～17.58%，权重超过10%的有水质净化（17.58%）、淡水产品（11.90%）、科研教育（11.31%）、生物多样性（11.18%）和输沙功能（11.14%）。其中水资源调节服务指标有2项，供给服务、生态支持服务与文化服务价值各占1项，且本研究中水资源支持服务指标仅生物多样性，说明流域生态调节服务工作和支持服务工作在常州市河长制绩效考核中占据重要地位;②常州市2009—2017年河湖流域管理绩效分为3个阶段，分别为2010年前高速发展期、2011—2014年波动成长期和2015年之后的再发展期，这同常州市各级地方政府重视水环境治理程度与河长制推广力度紧密相关。绩效评价最高的3年分别为2017年、2015年与2016年，说明制度经过适应期后，较近年份的河长制推行成效更为明显。

4.2 对策建议

针对河长制推行成效出现波动的情况，建议从多方面进行改进与提高，具体对策如下：

1）制度层面。严格依照水利部出台的《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》和江苏省人民政府办公厅出台的《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》精神，结合常州市当地河湖水域实际情况制定本地区河长制实施细则和规章，坚持“一河（湖）一策”，因地制宜加强对流域的建设管理。

2）考核层面。进一步完善对各级河长的考核指标体系，落实奖惩制度。考核工作要从水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水文化建设5个目标同时推进，强调用事实和数据说话，对当年制度实施的绩效进行横向与纵向比较，寻找不足之处。将河流治理情况纳入河长年度综合考评中，与河长薪资挂钩，同时充分考虑年际气候对水环境的影响，以河湖的良性循环发展为目标。

3）行动层面。针对常州市部分流域出现黑臭水体、蓝藻爆发等问题，河道两岸出现乱垦乱种、乱堆乱占等现象，由河长办进行专项整治。从多角度全面看待问题背后的深层原因，与市环保局、市城乡建设局、市规划局等沟通合作，多方配合避免此类问题再发生。上级河长监督下级河长，各级河长定期向上一级汇报相关工作情况，针对管辖范围内水体污染等问题，各级河长要与同级河长以及下一级河长展开工作讨论，探究问题源头以尽早解决问题。

4）宣传层面。常州市实行“民间河长”制度，每条河流尽量配备民间河长，他们多为基层社区推荐选出，对河长工作有责任心与担当。但由群众担任的河长无法将全部精力投入到河湖监管中，需要进一步建设爱河护河志愿者队伍，加强舆论宣传，扩大关注、关爱河湖的社会群体，宣传护河精神。此外，部分民间河长可能因为工作、搬家等原因无法继任，各基层组织需要设立河长队伍补充机制，完善民间河长制度。

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