浅析我国农村生态环境纠纷解决机制的困境与可能

李锦

〔内容提要〕 我国农村环境纠纷解决机制遭遇诸多困境，导致农民难以解决纠纷。原因在于地方政府执法不严、环境活动者缺乏法律意识和环境管理缺位。基于此，有必要建立多元化的生态环境纠纷解决机制破除农村生态环境困境。建立农村环境纠纷人民调解专门机构，完善环境诉讼机制，完善农村人民调解制度，加强法院对人民调解的指导工作，同时完善纠纷解决机制相关法律，促进乡村振兴。

〔关键词〕 生态环境 农村纠纷 解决机制

农村作为我国社会最典型、最主要的基层组成部分，三农问题始终是我国的工作重心。农村需要加强和完善法制建设。目前，我国农村社会生态环境纠纷正处于转型时期，纠纷解决机制存在诸多不足，如人民调解机构缺乏、行政裁决制度不完善、诉讼成本较高，导致农民难以解决纠纷严重影响农民生活以及乡村振兴。

一、农村生态环境纠纷解决机制的困境

（一）人民调解机构缺乏

人民调解是抗战时期在延安革命根据地根据当时国情以及现实需要创建的一种纠纷解决机制，为解决农村纠纷，化解社会矛盾提供了一些便利。一是人民调解员素质偏低。人民调解员大多是没有经过培训的村官，对于专业知识知之甚少，而且方式方法比较落后，这极大程度上限制了农村纠纷的解决。二是人民调解的法律效力低下，更没有明文规定人民调解的工作，导致无效调解问题的出现。三是未建立专门的人民调解机构。

（二）诉讼成本较高

诉讼手段解决纠纷具有权威性、合法性、规范性以及强制性等特点，这是运用诉讼手段解决农村纠纷最明显的优势所在，但用诉讼方式化解农村纠纷也存在很大的局限性。一是诉讼费用高昂，增加农民负担。而且，诉讼的方式必须是亲自到基层人们法院，这对处于偏远农村地区的人而言还要承担往返的交通费用，增加了农民的经济负担。二是诉讼程序复杂，耗时较长，导致农民难以顺利运用诉讼手段维护自身权益。虽然诉讼手段调解农村生态环境纠纷具有其他纠纷解决机制所不可比拟的专业性，但是法律规定诉讼解决机制的主要程序过于复杂，包括当事人起诉、人民法院受理、开庭审理、判决等，所耗费的时间精力是诉讼解决机制里最多的。

（三）仲裁准入门槛过高

作为解决民事纠纷的途径，相比较其他纠纷解决方式，仲裁的专业性与灵活性显而易见，但对解决农村生态环境纠纷而言，仲裁门槛过高，且仲裁机构均设立在县城或市区，对农民而言十分不便，仲裁在解决农村纠纷问题上的作用极为有限，因此解决农村纠纷问题不太适用仲裁这一途径。

二、农村生态环境纠纷的成因

生态环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议存在于平等主体的公民、法人和其他组织之间，也存在于在公民、法人和其他组织与国家机关之间。

（一）地方政府执法不严和环境管理缺位

环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。

（二）环境活动者缺乏法律意识

一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故。另外，还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题导致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。

三、破除我国农村生态环境纠纷解决机制困境的可能性

生态环境污染问题日益严重，令群众心生担忧，使得群众来信来访越来越多，生态环境纠纷也越发严重。因此，我们应当建立起农村多元化的纠纷解决机制，各方主体都应承担起责任。

（一）完善农村人民调解制度

调解制度要有效有序进行，关键在于人民调解员如何处理纠纷以及解决纠纷的能力。我国人民调解员可能在婚姻家庭纠纷及邻里纠纷的处理上占据优势，以前人与人之间的生活纠纷依据道德习惯就能得以调整和解决。为了满足农村社会生活的不同需求，政府以及相关部分必须给人民调解员提供技能化的培训，更好地为人民谋利益。

1.加强法院对人民调解的指导工作。人民调解制度是一种具有中国传统特色的解纷体制，但我国目前的人民调解远不足以解决当前的纠纷矛盾，应制定人民调解员管理办法，依据《人民调解法》的相关规定并结合实际情况，调研和起草人民调解员管理办法，以促进调解工作高质量的运作。

2.加强对人民调解员的教育培训工作。培训内容主要以学习《人民调解法》为主，并结合当前现有的矛盾纠纷形式和人民调解工作实际，对人民调解员的专业技能进行统一培训并进行考核。为了能有效贯彻执行，可采取定期检查，定期考核等制度，建立奖惩机制，对成绩显著且广受人民群众好评的人民调解员进行表彰，对不重视群众及工作差的人民调解员提出批评，以此引起重视，增强人们调解员的责任感，为调解工作的解决添砖加瓦。

3.扩大调解工作的受案范围。根据我国《人民调解法》的有关规定，我国人民调解的受理范围仅限于婚姻家庭纠纷。应该建立县、乡、村这三级人民调解组织网，拓宽人民调解的受案范围，如侧重放在生态环境纠纷解决的力度。生态环境纠纷可能比婚姻家庭纠纷等更为严重，危害村民的人身健康，因此拓宽人民调解的受案范围，解决单一的生态环境纠纷，可为人民法院减轻负担。

（二）完善农村法律制度

为完善我国农村生态环境纠纷解决机制，有必要完善农村法律制度，主要包括三个方面。

1.建立环境纠纷行政调解专门机构。设立专门处理环境纠纷问题的行政职能机构，可以在县级政府环境保护部门内设立专门处理生态环境纠纷的独立机构，并配备专门的处理纠纷人员。

2.完善环境公益诉讼机制。国家可以鼓励和扶持公益性环保事业的发展并支持其依法开展相关的环境保护活动，设置诉讼前的督促程序，即有环境纠纷问题的人民群众可以先送达诉前督促部门，由其审核后先通知违法者在合理期限内纠正违法行为并采取相应的补救措施，如果违法者纠正了违法行为，便不用再提起诉讼，这可极大减少诉讼成本。情况紧急的可以直接进行起诉。

3.完善相关立法，保证有法可依。可以在《环境保护法》中把仲裁列入生态环境纠纷的法定方式之一，把影响范围广的环境纠纷列入仲裁的范围中。同时，设立专门的处理生态环境纠纷的委员会，依法仲裁生态环境纠纷。

本文着重介绍了我国农村生态环境纠纷，如果此纠纷得不到及时化解，将会加重矛盾冲突，影响农村经济健康快速发展，甚至会影响国家与社会的安定。因此，我们要用理性化、法制化的途径有效解决农村的生态环境纠纷，建立健全多元化的农村纠纷解决机制，尤其是建立环境纠纷调解专门机制，从而为农村生态环境纠紛的化解提供理论指导，促进乡村振兴。

（作者单位：西安财经大学法学院）

责任编辑：梁 欣