社区参与理论下乡村旅游精准扶贫路径研究

摘 要： 巴彦淖尔市以发展乡村旅游为突破口，形成了多样化的旅游扶贫模式。但由于旅游形式单一、旅游产品缺乏内涵、旅游基础设施不完善，特别是社區参与程度低，导致贫困人口受益较少，脱贫较难。基于此，引进社区力量，推动社区参与决策，社区参与经营，社区参与治理，社区参与监督，将成为助推乡村旅游精准扶贫的有效途径。

关键词： 社区参与 乡村旅游 精准扶贫

一、研究背景

（一）政策背景

我国从2015年开始进入到了精准扶贫阶段，2015年1月，国务院《关于促进旅游改革发展的若干意见》强调要大力发展乡村旅游;2015年8月，国务院《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》又强调实施乡村旅游提升计划，大力推进乡村旅游扶贫。国务院2016年中央一号文件A货名大力发展休闲农业和乡村旅游，引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目;2016年9月，国家旅游局等12个部门制定并印发《乡村旅游扶贫八大行动方案》;2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规则》在产业发展脱贫的规划中，提出了旅游扶贫的详细措施，首先明确指出的是因地制宜发展乡村旅游;2017年2月，国务院2017年中央一号文大力发展乡村休闲旅游产业，扎实推进脱贫攻坚;十九大也明确指出我国三大攻坚战脱贫攻坚已经到了攻坚克难的阶段。

（二）学术背景

社区参与理论最早用于旅游开发，最早对社区参与旅游的研究始于20世纪90年代，其实社区参与旅游是在社区参与旅游扶贫的前提下开展研究的，因此社区参与旅游扶贫一直都先与社区参与旅游开发。在文献研究中社区参与旅游扶贫不外乎是以实践案例为依据，来阐述社区参与旅游扶贫的路径和机制以及旅游扶贫模式。

（三）理论背景

社区参与旅游是指在旅游决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中充分关注社区的意见和需要，并将其作为开发主体和参与主体，以保证旅游可持续发展和社区发展。

利益相关者理论最初用于公司治理，是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。与传统的股东至上主义相比较，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。而我们把利益相关者理论引入到旅游扶贫中，更能体现其优势。

二、巴彦淖尔市贫困现状

巴彦淖尔市位于内蒙古自治区西部，东接包头，西连阿拉善盟、乌海市，南隔黄河与鄂尔多斯市相望，北与蒙古国接壤。全市总面积65万平方公里，人口170万，辖七个旗县区，[HJ1.65mm]绿色农牧业资源得天独厚，形成了独具河套特色的小麦、葵花、蜜瓜、番茄、枸杞等名优产品，与蒙古国有369公里的边境线，交通处在呼包银榆线。

截止到2018年12月底，全市贫困户总户数28741户，其中一般贫困户14382户，占比5004%，低保户13631户;全市共有贫困人口61435人，其中一般贫困人口34884人，占比4678%，少数民族人口3956人，占643%。在这些贫困人口中，致贫原因不外乎疾病，文化程度和劳动能力三个方面，其中，因病致贫的3043人，占3862%，因文化致贫的50096人，占8154%，因劳动能力致贫的28169，占455%，而又技能劳动力的则只有99人，占016%。从以上数据可以看出，巴彦淖尔市的贫困现状还很严峻，，面临着巨大的挑战。

在我们的调查中发现，边境地区的贫困不仅仅是以上三个方面导致的，还有更重要的是自然条件恶劣，基础设施较差，导致了边境地区可进入性差，从而导致边境地区脱贫难的现象。

三、巴彦淖尔市旅游扶贫的现状

（一）旅游扶贫的措施和成绩

巴彦淖尔市政府及旅发委以创建全域旅游为总抓手，以发展乡村旅游为突破口，以“旅游+”为载体，以实现旅游带动农牧民脱贫致富为目标，依托自然资源和文化资源优势，深入持久地开展乡村旅游脱贫攻坚工作，取得了阶段性成果。

一是进行政策激励。新评定为自治区五星级乡村旅游接待户一次性奖励10万元，四星级乡村旅游接待户一次性奖励5万元。二是实施规划引领。编制了《巴彦淖尔市乡村旅游发展规划》，规划编制中，融入脱贫攻坚、富民惠民的理念并贯穿始终。三是开展质量提升行动。实施乡村振兴战略，努力打造河套乡村旅游品牌，为旅游精准脱贫注入强大动能和活力。四是实施周末巴彦淖尔旅游工程。积极落实自治区“周末内蒙古”休闲旅游的工作要求，出台了《“周末巴彦淖尔”休闲旅游工程》等三个行动方案。重点抓好34个贫困村（嘎查）的旅游脱贫攻坚工作，形成了东有乌拉特前旗沁天盛、荣鼎丰生态园、乌拉特中旗牧人之家，中有五原县联星村、临河区富强村，西有磴口县金马湖国际垂钓中心和杭锦后旗啸天农庄遍布全市各地的全域乡村休闲度假产品格局。五是实施乡村旅游后备箱工程。塑造“食在河套，购在巴彦淖尔”的旅游形象，大力开发巴彦淖尔市地理标志性旅游商品，推出了“三胖蛋”瓜子、华莱士蜜瓜、灯笼红香瓜、丑梨、沙漠苁蓉等一批知名农特产品，让天赋河套特色旅游商品装满游客的后备箱。六是实施河套乡村旅游品牌塑造工程。鼓励各旗县区结合当地文化民俗策划丰富多彩的农事节庆活动，形成了农耕文化节、梨花节、河套年猪文化节、采摘节等一批乡村旅游节事品牌。

形成了“企业+旅游+扶贫互助型”的五原县联星光伏新村、河套农耕文化博览园、“河套人家”星华农家乐、“农庄+旅游+扶贫互惠型”杭锦后旗啸天农业观光园、“田园综合体+旅游+扶贫引领型”浩彤现代农业园区，以及“村委会+旅游+扶贫引领型”的“中国十大最美乡村”富强村。这些具有鲜明地域特色，产业引领机制充满活力，示范效应显著的乡村旅游扶贫典型，不仅带动了巴彦淖尔市农牧民实现增收，更调动起了农牧民支持和参与旅游活动的积极性，同时，巴彦淖尔市的城市知名度也随着旅游业的发展不断提升，游客接待量实现逐年递增。

（二）旅游扶贫面临的困境

1旅游形式单一，旅游产品内涵缺乏。主要是农家乐，采摘园，梨花节、油菜花节、体育赛事等，而這些旅游形式都是单独存在，没有产生联动效应;缺乏延伸产品，经济效益差，且一公里现象严重，导致游客只去一次，回头客几乎为零;巴彦淖尔市的周末工程初见成效，但体验性差，游者没有消费，而紧靠观光不足以吸引游客;服务质量不到位，或者说根本没有服务。

2旅游基础设施不完善。不仅在交通方面达不到基本的出行要求，就连卫生间、垃圾桶、污水处理等也影响着游客的行为，导致游客印象不佳;有些景区有卫生间却锁着不用，有些景区乡村卫生间卫生环境极差，污水处理明显滞后，道路两侧经常堆满垃圾臭水。

3社区参与程度低，社区人口获益性差。旅游扶贫的真正核心是使贫困人口受益，但是在扶贫过程中，真正的贫困人口获益性较差，甚至不能获益，更谈不上社会地位的提升。社区中真正获益的是那些有一定经济实力、有一定文化程度、有头脑有魄力的人，而在决策中，真正参与其中的也是这些人，或者是村干部，底层贫困人员根本没有发言权，也不能接触核心决策问题。可以说社区参与非常缺乏，都是单打独斗，且矛盾重重，村干部不作为，谁有能力谁受益。即使有社区居民参与的活动，也都是交低级别的劳动，收益不明显，还要承受游客带来的负面影响和社会问题。

4任务驱动力差。个别驻村干部不作为，每天只是象征性的打卡上下班，根本不知道如何扶贫，更不会开展扶贫工作，只是在过年过节时给所承包的贫困户送些礼品;一些单位企业更是如此，根本没有把政策落实到位，并没有起到带领作用。

5扶贫障碍众多，内因外因同在。巴彦淖尔市地处内蒙古西部，交通不发达，至今还没有一趟动车经过;通往各个旗县区村的汽车发车次数有限，不能有效的支持旅游的发展;自然资源开发滞后，虽有得天独厚的地理环境，但开发较滞后，沙漠开发晚于鄂尔多斯的响沙湾，没有形成稳定客流;草原旅游功能没有开发出来，不能大量吸引游客;民族文化体验较低，并没有让游客真正感受到巴彦淖尔独特的蒙古族民俗;网红村不网红，旅游效应逐年下降，一公里现象严重。

外因存在不可避免，但是可以进行后期的建设开发，但内因是旅游扶贫的更大障碍。数据显示，全市贫困人口中小学文化程度以下的人占8154%，可以说文化是扶贫工作的关键。由于文化的欠缺，思想的狭隘，导致贫困人口能力不足，只会简单的体力劳动、在贫困人口中有技能劳动力的人仅占016%，文化程度以及个人能力，限制了贫困人口的脱贫机会，且不会寻找机会，都是在等机会主动上门，甚至主动上门了也抓不住。

四、社区参与乡村旅游精准扶贫的路径

乡村旅游精准扶贫讲究因人因地而异，以求达到天时地利人和的效果，做到真扶贫，扶真贫，实现精准到户，精准到人的可持续脱贫。遵循的原则：一是保障社区的贫困人口有效参与扶贫全过程，二是保障社区贫困人口利益分配，有话语权，真正起到精准到户，精准到人的作用。而社区参与旅游扶贫是最直接的精准扶贫方式，更能发挥精准的作用。对于社区参与乡村旅游扶贫的路径，巴彦淖尔的乡村旅游精准扶贫可以从以下四个方面进行实施，即社区参与决策、社区参与经营、社区参与治理、社区参与监督。社区决策指的是整个扶贫项目由社区人员组成管理人员，每家每户派代表，特别保证贫困户的代表程度，确保贫困户的发言权;社区参与经营则是指社区人员参与到扶贫的各个环节，包括管理岗位、工作岗位、监督岗位和治理岗位。人尽其才，各司其职，工作中要发挥带头作用;社区参与治理，指的是在旅游发展过程中不可避免的会给当地带来负面影响，这就要发动当地百姓做好治理工作，不仅是对游客的治理，也是对自身素质的治理;社区参与监督则是成立监督机制，四个环节互相监督，各个岗位互相监督。

（一）社区参与决策

提高贫困人口的参与度，有利于扶贫措施的全方位落实。以往，扶贫措施的落实是一对多，政府统一规划，贫困人口及家庭只能按照统一的规划去接受政策，而没有参与规划的权利。这一现象导致扶贫政策存在着某些死角，毕竟，做到面面俱到是很困难的。通过贫困人口参与“点单”式改进扶贫服务，使扶贫由一对多转变为一对一，集中大多数人的智慧去提升扶贫水平，最大限度的满足的贫困人口的减贫需求，可谓是做到了“把事情办到了贫困群众的心坎里”。从贫困人口自身角度看，“民事民决”让贫困人口把自身对脱贫需求如实的反映出来，避免了“南辕北辙”的尴尬情况，同时又给了贫困人口一定的发言权，提供了一个有效的平台使扶贫更加精准。

这就面临着如何使社区参与决策更加精准化的问题，哪些人来参与决策的问题。调查显示，扶贫政策的下达、解释和落实都是由村委会和社区居委会成员来做，而这些成员都是国家公职人员，一般不是建档立卡的贫困户，那么要想实施社区参与决策这项措施，就要把贫困人口纳入进来。那如何选择进入社区委员会的成员呢？首先，人员要进行动态管理，每年进行纳新;其次是分贫困等级，按贫困人数比例构成;最后，要进行民主选举，参与民主选举的贫困人口要占80%，保证贫困人口的人员比例和利益。而进入社区管委会的人员每年要进行考核，考核的标准就是建档立卡人员要脱贫且起到带头作用。

（二）社区参与经营

贫困人员直接参与旅游经营是脱贫最有效的途径，但是由于致贫原因的不同导致直接经营的贫困户和贫困人口不能更好的亲自经营旅游事业，所以，社区参与经营可以是成立一个团体或几个团体，由有能力有文化的社区人员带领直接参与经营，而参与社区团体的贫困人员不能仅仅担任最基层的工作，要基层、中层、高层各有相应的贫困人员参与，这是要保证贫困人口的切身利益。在分工过程中可以按能分配，比如，对于一些上了年纪的贫困人口，他们劳动能力不强，管理能力不够，那就安排他们做旅游文化顾问，他们对当地的民俗风情掌握通透，可以旅游文化项目上做顾问，发挥他们的能力。

（三）社区参与治理

旅游扶贫就是通过发展旅游业来达到脱贫致富的效果，而在发展旅游业的过程中势必要对原有的村落和文化进行一定开发，在开发过程中或多或少的要造成一定的破坏。要保证旅游扶贫效果的可持续性就要成立相应的治理机构，以保证旅游的可持续发展，因此旅游扶贫委员会应运而生。旅游扶贫委员会是从村里产生出来的，通常包括村委会、贫困人口和旅游企业人员，扶贫委员会具有扎根于村子的天然优势，因此一旦扶贫委员会成立，就会利用委员会来改善乡村治理环境，提升自身的乡村治理能力。而扶贫委员会除了自己的生存合理性之外，还需要得到村委会的支持，当扶贫委员会与经营者和旅游者之间出现矛盾时也需要居委会进行调解，这种理性选择使得多数扶贫委员会也积极辅助居委会进行乡村治理。此外，治理也是村委会功能发挥的关键所在。扶贫委员会是社区自治的一种重要模式，村委会与扶贫委员会之间的这些推力与拉力，形成了扶贫委员会辅助社区治理导向的运行逻辑。而扶贫委员会成员构成具有代表性，对贫困人口和村民来说更具“我们感”，因而在完成乡村治理任务时，扶贫委员会可以发挥很大作用。同时，扶贫委员会进入社区治理体系，发挥辅助治理的作用，有助于践行“社区是居民”的理念，有助于在平等协商和良性互动中实现社区利益平衡与和谐安定。

（四）社区参与监督

在社區治理的基础上，相应的委员会成员都会产生一定的自然权利，对于没有进入委员会的成员来说就会造成一定不公平感，甚至会被歧视和欺负。因此，要保证每个建档立卡人员的权益，还必须有相应的监督体系，且这个监督体系就是监督村委会、扶贫委员会、旅游企业的运行的。监督体系的成员每家每户一人，最好是60岁以上的老年人，因为老年人没有劳动能力，而经营能力的学习上又比不上年轻人掌握的快，但是这些人由于年龄资历老，敢于说话，敢于发表意见，敢于向恶势力对抗，所以这些人作为监督人员最为合适。

五、总结

社区参与旅游扶贫是经过实践证明的比较有效的减贫方式之一，同时在保证旅游可持续发展方面也具有良好的效果，但是在实施的过程中能不能照搬照抄，要具体问题具体对待。要注意在扶贫委员人员选择上充分考虑到建档立卡的贫困户，并且尽可能的保证监督体系和决策体系的公平性和合理性。在经营人员的选择上要发挥带动示范效应，不能勉强文化水平低、学习能力差的贫困人员开展个体经营。同时还要顾及老年人的需求，他们也有脱贫的愿望，所以要保证每个贫困人员在国家规定的时间内脱贫，就要做好调研，真正的做到精准到户，精准到人。

参考文献：

[1]张行发基于社区参与视角的乡村旅游精准扶贫问题及路径研究[D].天津商业大学，2019

[2]巴彦淖尔市：旅游扶贫带动农牧民增收致富http：//wwwxnfiq64fb9buweuutkq8afjopfqcom/jzfp/info_31249html[EB/OL].2019-9-4

[3] 聚焦—利用河套文化助推旅游脱贫https：//wwwsohucom/ a/281853617_645092？sec=wd[EB/OL].2019-9-4

〔本文系内蒙古自治区高等学校人文社会科学一般项目“社区参与理论下乡村旅游精准扶贫路径研究”（项目编号：NJSY19249）阶段性成果〕

（于相贤，河套学院经济管理系）