领导干部应对突发事件能力提升探究

贾文锐

关键词：突发事件;能力

突发事件的含义及特点突发事件的含义

2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》认为“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”2007年8月通过的《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的定义是“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

突发事件的特点

突发性和紧急性：突发事件爆发的时间、地点、方式及程度等无法预测，爆发的原因、发展趋势及事态影响难以估量，突发事件的突发性和紧急性需要领导者马上做出决策，使损失降到最低，如恐怖事件、自然灾害等。

高度的不确定性：突发事件不可预测，这种不确定的特殊情况在很短的时间内便会带来很大影响，还容易造成社会恐慌，甚至造成世界性的危害。

危害性：危害性是突发事件的本质特征，突发事件对人的生命财产安全造成危害，特别是使社会公众在心理层面产生普遍的恐慌和不安全感。

复杂性：突发事件的引发因素可能是单一的，也可能是多样的，起因的多样性决定了突发事件的复杂性。另外，突发事件在表现形式上各有特点，非常复杂，难以遵循常规程序进行处理，突发事件的前因后果不再是简单的线性关系，事件的影响可能混合出现，难以预测和控制。

提升突发事件应对能力

地方政府作为公共事务的管理者，必须承担其相应的政治责任、行政责任、法律责任和道义，这就要求地方政府在突发事件造成危害的情况下明确自己的主体地位，承担起维护社会公共安全的责任，必须提高预防和处置突发事件的能力。妥善处理和应对各类突发事件，领导干部需要具备以下几种能力：

提升预案管理能力

预案是预先制定的应对突发事件的行动方案，是突发事件应对的基础性工作，关系到突发事件应对的质量、效率和执政者的执政能力。我国已经形成了以总体应急预案为总纲，包括政府专项应急预案、部门应急预案、地方政府、企事业单位应急预案、重大活动应急预案在内的应急预案体系，为突发事件的处置提供了指导规范，但已有的应急预案仍然存在模块化、公式化、固定化等问题，难以满足形势发展对突发事件应对提出的要求，需要领导干部提升预案管理能力，增强应急预案的可操作性。

首先，预案编制要多部门、多层次人员参与。预案的编制需要编制机关行政领导或其代表、应急管理机构工作人员、关联部门的工作人员、应急救援组织（企业、专家）、相关领域技术专家、法学和管理学专家、企业代表、志愿者（组织）、相关非政府组织代表或人民群众代表等多各部门和层次的人员参与。预案编制方式需要从以往“以部门为本”的编制方式向“以突发事件为本”的编制方式转变，预案的编制应围绕突发事件展开，保证在突发事件应对中做到协调应对。

其次，调整预案的内在结构。应急预案一般由适用范围、法律依据、指导思想、工作目标、职能分工、组织机构、启动条件与分级、操作要求、物资储备、责任与奖惩、密级等级、文本形式等要素组成。很多预案在制定过程中没有结合当地地域及部门特色进行有针对性地设计，地方预案照搬国家总体预案，各部门互相借鉴，在突发事件应对过程中不断需要紧急决策开展救援工作，难以达到理想的应对结果。市级以下应急预案的内容可以分成应急预案和具体操作方案两大部分，具体操作方案能够保证预案的操作性，包括各项突发事件应对措施之间的逻辑顺序，每项措施的执行人及其职责，完成这些职责的各种科学辅助方法（如应急资源的配置方法，人员疏散模型，每种方案的网络图等）。

最后，加强预案的演练和公开。应急预案应该是动态和开放的，要定期或不定期地进行演练，在演练过程中检验预案，根据实际情况不断修改、完善预案，提高政府机关处置突发事件的实战能力。任何预案都不是一劳永逸的，要根据客观实际情况不断地进行修改完善，短的修改周期应该在三个月左右，长的修改周期一般不超过两年。

提升决策能力 

突发事件来势凶猛、发展快，已知的信息较少且带有高度的不确定性，在这种情况下做出决策，是对领导干部应对突发事件能力和心理素质的严峻考验。领导干部在应对突发事件时的决策是一种非程序化决策，有时候冒着很大的风险，决策时需要克服危机现场中的“管理者效应”，即决策者制定的决策难免僵化或过于受限于具体的数据，出现以下几种决策反应：

鸵鸟式反应：这是一种自以为是式的决策反应。鸵鸟的一个特性就是遇到危险时把头埋入草堆中，以为自己看不见就是安全的。这种决策反应是指领导干部在决策时像鸵鸟一样将头扎到土里，自以为是，不顾事实与情况的变化，从自我的想象出发做出决策，采取相应的处置措施。

兔子式反应：兔子处于生物链的最低端，天敌很多，天生胆小、敏感，外界一旦发生变化，它们就会以最快的速度飞奔出去。在这种决策反应中，突发事件一发生，决策者就变得惊慌失措，仅仅依靠现有的的信息马上做出决策，这样容易引发难以收拾的后果。

出租车式反应：即向第一辆出租车伸手，虽然第一辆出租车未必就是最好的。这种决策反应是在突发事件发生后，看到一个方案就立刻做出决策，不考虑这个方案是否是最好的、最合适的，这种反应往往在事情比较紧急的情况下容易出现。

常规的决策需要遵循科学、民主、依法决策的原则，经过调查论证、专家咨询、集体决策等程序，并建立科学的决策机制。突发事件应对中的决策属于非常规决策，需要决策者进行科学的预测和评估。突發事件发生后领导干部需要组织人员收集第一手的情报信息，对情报信息进行研判，对形势做出评估和判断，为决策提供科学依据。在确定信息的基础上，对事件整体情况及社会危害、影响等进行综合评估后提出相应的对策，实现决策的科学化。