新《土地管理法》知识百问（五）

钟京涛

46.国家为何建立土地统计制度？

土地统计制度是国家对土地的数量、质量、分布、利用状况和权属状况进行调查、汇总、统计分析和提供土地统计资料的制度。土地统计的任务是及时、准确地掌握土地资料的构成、利用现状和变化动态，系统地收集、整理、分析土地数据信息，更新完善资料，保证统计资料的现势性;为国家制定政策提供依据;为编制土地利用总体规划提供依据;为监督管理土地资源、资产的合法及合理利用服务。土地统计制度是我国统计制度的重要组成部分。

《土地管理法》第二十八条明确规定，国家建立土地统计制度。县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

47.国家开展全国土地利用状况动态监测的目的是什么？

土地利用动态监测是指国家运用遥感技术和其他现代化手段，对全国及国家确定的重点地区的土地利用变化情况，特别是城镇建设用地扩展情况和耕地变化情况进行连续监测和数据分析，为中央决策提供及时、准确的各类土地数据。土地利用动态监测的目的，一是可以推算全国或某一地区的土地利用现状情况;二是可以核查下级上报的土地统计数据是否真实;三是能够监督土地利用总体规划和年度计划的执行情况;四是及时发现乱占滥用土地，闲置、荒芜土地的违法行为。《土地管理法》第二十九条明确规定，国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

48.什么是耕地占补平衡制度？如何落实？

耕地占补平衡是指非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务，任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务，无论是国家重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村村民建住宅占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。

具体情形下的责任者确定的原则是：① 城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市人民政府承担;② 城市建设用地区外的建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府自然资源主管部门负责监督和验收;③ 村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府自然资源主管部门负责监督和验收。对于没有条件开垦，或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府自然资源主管部门履行造地义务。省级人民政府在耕地占补平衡制度中的职责，主要包括：制定耕地开垦计划，对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督和组织开垦耕地。

《土地管理法》第三十条明确规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务;对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。

49.《土地管理法》对保护耕作层土壤有何规定？

土地的耕地耕作层是经过多年耕种形成的，良好的土壤结构是农业生产的宝贵的资源。将耕作层土壤用于新开垦的耕地可以加快新开垦耕地熟化的过程。国外也有在工程建设中将耕作层剥离用于开垦耕地的成功经验。但是，将耕地耕作层用于开垦耕地，由于受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响，政府应根据当地的实际情况，实事求是地对具备条件的提出此项要求。法律并未对此作出强制性规定。对此，《土地管理法》第三十一条规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

50.什么是跨省域补充耕地国家统筹？办理程序有哪些？

跨省域補充耕地国家统筹，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为。

《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）规定，补充耕地国家统筹申请、批准按以下程序办理：① 由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请;② 自然资源部组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见，会同财政部按程序报国务院批准。经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。

51.什么是耕地总量动态平衡制度？如何落实？

耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地数量和质量需求不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。保持耕地总量动态平衡包括耕地数量上的平衡和耕地质量上的平衡，二者缺一不可。

耕地总量动态平衡制度是我国耕地保护的一项重要制度，这一制度的特点，一是以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任;二是对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将责令组织开垦耕地，并进行验收;三是对于个别省、直辖市难以在本行政区域内做到耕地平衡的必须经国务院批准，才可以易地开垦并核减该省、直辖市的耕地保护指标。2019年《土地管理法》修改时，又对该制度作了进一步完善，增加了对所开垦耕地质量方面的要求。《土地管理法》第三十二条明确规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地;耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。

52.为什么要实行永久基本农田保护制度？

2008年中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出“永久基本农田”的概念。永久基本农田是在原有“基本农田”概念基础上提岀来的，它既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。在基本农田前面加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田保护的高度重视，体现的是严格保护的态度。耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地的精华，完成永久基本农田控制线划定功在当前、利及长远。全面实行永久基本农田特殊保护，是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的有力保障，是深化农业供给侧结构性改革，促进经济高质量发展的重要前提，是实施乡村振兴，促进生态文明建设的必然要求。新修改的《土地管理法》把原来的“基本农田”全部改成了“永久基本农田”，充分体现了对基本农田永久保护的价值理念。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，严禁未经审批违法违规占用。《土地管理法》第三十三条明确规定，国家实行永久基本农田保护制度。

53.《土地管理法》对永久基本农田划定有什么规定？

《土地管理法》第三十三条、第三十四条对永久基本农田占本行政区域内耕地的比例、划定范围等作了明确规定，具体内容包括：一是各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。二是下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：① 经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地;② 有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田;③ 蔬菜生产基地;④ 农业科研、教学试验田;⑤ 国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。三是永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。四是永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。五是乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

54.如何处理闲置已办理非农业建设占用审批手续耕地的行为？

根据《土地管理法》第三十八条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。对于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地闲置的分三种情况处理：一是一年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;二是一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;三是连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

55.为何不能占用或改变永久基本农田用途？

《土地管理法》第三十五条、第三十七条明确规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途;国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准;禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批;禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等;禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）规定，严格限定占用永久基本农田的重大建设项目范围，只有以下三类重大建设项目可纳入用地预审受理范围：① 党中央、国务院明确支持的重大建设项目;② 中央军委及其有关部门批准的军事国防项目;③ 国家级规划明确的民用运输机场项目、国家级规划明确的铁路项目和国家级规划明确的公路项目。

56.耕地质量保护的责任人是谁？措施有哪些？

根据《土地管理法》规定，各级人民政府应当承担耕地质量保护的责任，耕地质量保护的措施包括：维护排灌工程设施、因地制宜轮作休耕、改良土壤等，其中，“轮作休耕”是《土地管理法》新增加的一项措施，与此相适应，新修改的《土地管理法》也删除了关于“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”的原有规定。排灌工程设施，是指为灌溉农田、排泄水流而兴修的水利工程设施;改良土壤，指改变土地的不良性狀，防止土地退化，恢复和提高土地生产力。对此，《土地管理法》第三十六条明确规定，各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。

57.如何处理政府、政府有关部门造成国有建设用地闲置的行为？

根据有关闲置土地处置政策规定，由于政府、政府有关部门的行为造成国有建设用地闲置的，市、县自然资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：① 延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。② 调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。③ 由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。④ 协议有偿收回国有建设用地使用权。⑤ 置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及岀让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。⑥ 市、县自然资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。市、县自然资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

58.如何处理城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地？

《土地管理法》第三十八条规定，对城市规划区内闲置土地的处理，适用《城市房地产管理法》。根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。（作者单位：自然资源部不动产登记中心）