我国民航运输（通用）市场服务管理平台建设方案浅析

中国民用航空局 朱 诺/文

背景简述

（一）构建市场管理平台是推进治理体系和治理能力现代化的根本要求

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出国家必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府；深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。对于民航领域而言，需要贯彻以人民为中心的发展思想，运用信息化手段破解群众反映强烈的突出问题，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点，让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感、安全感。构建民航运输（通用）市场服务管理平台是深化“放管服”改革，全面提升政务服务集约化、便利化水平，推动民航运输以及通用航空服务信息互联互通，推进民航运输（通用）市场监测体系和能力现代化的重要建设内容。

（二）构建市场管理平台是满足民航政务信息系统整合共享的迫切要求

党中央、国务院高度重视政务信息整合共享工作，习近平总书记曾在网络安全和信息化工作座谈会强调指出：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，构建一体化在线服务平台，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系。”民航局积极贯彻落实党中央、国务院的相关要求，为了更好推动民航各类政务信息系统整合共享，印发了《民航政务信息资源共享管理暂行办法》以及《民航政务信息系统整合共享实施方案》，提出按照“统筹集约大平台、共享利用大数据、整合构建大系统”的建设思路，深入推进民航政务信息系统整合共享。民航运输（通用）市场服务管理平台是民航政务信息系统整合共享的重要组成部分，是打破民航运输服务信息孤岛，解决民航运输（通用）政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题，形成科学统筹、上下联动、集约共享、开放高效的（系统）信息化发展体系的重要抓手。

（三）构建市场管理平台是实现民航行业“互联网＋监管”的现实要求

2013年以来，国务院以行政审批制度改革为抓手，加快推进政府职能转变。随着政府监管方式由“事前审批”向“事中事后监管”的转变，审批制度改革也就逐渐进入了“深水区”，加强事中事后监管越来越成为深化“放管服”改革和推进政府职能转变的关键环节。2018年10月22日国务院常务会议提出，建设 “互联网+监管”系统，促进政府监管规范化、精准化、智能化，建立完善相应的协同联动机制，逐步形成纵向到底、横向到边的监管体系。民航是国家战略性产业，也是技术密集型行业，参与主体多，信息来源广，数据体量大，业务链条长，需要实现跨区域、全流程、立体化的共享协作，随着新时代民航强国建设和民航高质量发展战略的逐步推进，构建符合时代发展要求的民航“互联网+监管”体系，已成为民航全面深化改革的重要内容。市场管理平台将利用创新的发展理念、前沿的技术框架、快速的大数据响应，提升市场监管和市场监测的能力。

（四）构建市场管理平台是贯彻落实新时代民航高质量发展的必然要求

为深入贯彻党的十九大精神，民航业提出了以新发展理念引领新时代民航高质量发展，“发展理念新、发展目标明、发展动力足、发展路径清、发展效益好”这五个基本要点，已成为行业确定工作思路、制定发展政策、实施宏观调控的根本要求。当前，中国航空运输市场正在发生着深刻改变。在推进和实现民航高质量发展的进程中，行业要努力实现发展动力的变革，既加大改造提升传统动能，保证旺盛的市场需求能够充分转化成民航发展的持续动能，又大力培育壮大新动能，通过技术进步、管理创新、结构优化来提高全要素生产率。民航运输（通用）市场服务管理平台项目将响应国家及民航行业的政策引导，深入推进中国民航高质量发展，持续提升行政机关政务服务水平，优化审批流程，压缩审批时间，提高审批效率，进一步优化民航运输市场发展环境，实现民航局政务信息系统的互联互通、数据共享以及统一运行管理。

现状分析

目前，我国涉及民航运输、通用等市场服务管理系统主要包含民航航线航班管理信息系统、消费者投诉管理系统、危险品航空运输信息管理系统、民航CRS许可证管理系统、通用航空管理系统、外国航空运输企业航线（航班运输）经营许可监管系统和民用无人驾驶航空器经营许可证管理系统，共涉及7个业务系统（暂不包含正在建设的航空物流公共信息服务平台、全民航行李全流程跟踪系统，见图1）。

从宏观上来讲，现有涉及民航运输、通航的电子政务服务系统较为独立且分散，业务协同不够，导致数据资源孤岛现象严重，数据缺乏有效融合和分析，目前已无法满足民航运输市场监管和服务的需要，同时，由于系统建设单位、运维单位多头，建设及运维费用列支渠道多样且后续来源不足，难以满足系统升级改造需求。经过对现有系统运行现状的分析和评估，主要存在以下问题：

第一，运行环境条件落后：现有系统运行已有一定年限，运行环境已呈现老旧的趋势，并且这一系统由多家单位进行建设、运维，管理分散，系统的运行环境不便于统一升级维护，系统运行资源无法按应用需求弹性扩充和收缩。

第二，功能不全：现有电子政务服务系统独立且分散，用户需要登录多个系统完成业务操作，使用繁琐，工作效率不高，业务协同不够。同时系统功能覆盖不全面，人工参与度高，自动化业务处理能力不足。用户提出新需求时，系统增加功能的难度较大。现有系统功能还待完善，需增加一些功能来满足用户新产生的需求。

第三，性能落后：现有系统安全性不高，没有进行统一的信息安全体系建设，缺乏统一的信息安全保障措施，并且由于系统建设已有一定年限，当初建设时没有经过统一规划规范性差、可扩展性差、可维护性差、开放共享性差。

第四，信息交互能力较差：目前上述各电子政务系统之间独立运行，采用传统的烟囱式IT架构部署方式。通过对现有系统的调研、分析及诊断，系统还存在以下问题：首先现有所有系统都涉及行政审批事项，系统间审批流程重合度较高；其次现有系统有与其他外部系统进行数据交互的需求，但接口建设不足，部分信息需要人工进行下载上传，增加了手工操作的繁琐度；再次信息现有系统的数据颗粒度较大，采集的信息多为非结构化或文本类的数据，且没有统一的共享机制，数据统计分析还有待细化与提高。

因此，民航运输（通用）市场服务管理平台将在整合重建民航局现有运输类电子政务服务系统的基础上，打造“一站式”管理和“开放式”服务平台，改变当前系统孤立、数据割裂的状态，透过数据收集、分析和利用，使行业管理部门可以更便捷地提供市场公共服务，激发民航运输（通用）市场活力，实现“看得见、摸得着、管得住”的目标，推进民航运输（通用）市场监管体系和监管能力现代化。

思路方案

新建设的民航运输（通用）市场服务管理平台应站在全民航行业的高度，统筹考虑行业发展的战略目标和阶段目标，采用统一平台的技术架构，进行顶层设计，全面覆盖现有业务流程，实现并完善现有信息系统的功能，构建多业务办理、多层级联动、多部门并联、多渠道服务的一体化服务窗口，加快审批流程，提高监管效率，树立面向民航运输市场的专业、高效、可靠的公共服务平台，形成标准、高效的监管机制，支撑“放管服”改革，从而促进民航运输市场的发展。

按照“加压、减负、撑腰、充电”的要求，围绕“五四三二一”的民航运输（通用）市场服务管理平台整体框架思路（见图2），助力提升行业安全监管能力和监管水平。

（一）技术架构

平台按照“四架构+四体系”的总体技术架构（见图3），其中架构共分为基础架构层、数据架构层、应用架构层以及业务架构层，并且平台将遵循民航局政务云平台下的标准规范体系、安全保障体系、运行维护体系以及工程管理体系。

通过构建顶层的民航运输（通用）市场服务管理平台，实现线上办理大部分业务，打通业务流程中的信息孤岛，满足服务、监管一体化要求，使业务流程更加科学、合理、规范、高效。依托统一的信息安全体系及信息标准体系，实现多业务的一体化、一站式操作管理，实现民航运输（通用）市场业务数据的集成整合、信息共享，实现全方位的监管。平台与外部单位系统之间通过数据/服务总线ESB开放标准化接口实现运输市场行业相关数据的互联互通，做到数据共享和业务服务共享。

（二）建设方案

民航运输（通用）市场服务管理平台是一个集“一站式”管理和“开放式”服务于一体的信息平台（见图4），通过平台能实现线上交互信息即可办理完成大部分运输市场业务，打通业务流程中的信息孤岛，满足服务、监管一体化要求，使业务流程更加科学、合理、规范、高效。平台将集成整合涉及运输管理的各个业务信息系统的数据，依托统一的信息安全体系及信息标准体系，实现民航运输（通用）市场业务数据的集成整合、信息共享，协助民航局完成全面监管。平台与外部单位系统之间通过数据/服务总线ESB开放标准化接口实现运输市场行业相关数据的互联互通，做到数据共享和业务服务共享。平台由数据层、中台层、应用层三部分组成，其中：数据层主要为民航运输（通用）市场服务管理平台的数据处理系统，为具体的业务操作提供实时可靠的数据支持；中台层主要对平台数据和通用组件进行打包封装成一个个服务，提供给平台前端使用。并根据实际业务需求进行个性化编排，生成面向用户的实际应用；应用层则是基于数据层和中台层，为所有系统提供统一入口和操作界面，利用链接和系统集成可通过统一的门户网站完成项目内所有系统及应用的操作使用。

效益分析

（一）社会效益

1.落实国家要求和民航发展战略，促进民航运输（通用）市场的健康发展。

今后一段时期，是贯彻落实国家及行业政策导向、全面提高民航运输（通用）市场信息化水平的重要机遇。是聚焦影响航空运输市场发展的突出矛盾和瓶颈问题的关键时期。目前，中国民航已经发展成为全球第二大航空运输系统，我国民航运输（通用）市场不断扩张，航空运输量持续增加，通用航空产业不断扩大，“跨地区性广、时效性强”的特点更趋显著，行政业务的工作量越来越大，服务要求越来越高，管理难度大大增加，以上各方面对民航局的行业管理和公共服务能力提出了前所未有的要求，但也为信息技术的运用提供了广阔空间。本平台项目用现代网络通讯与计算机技术，将机构内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现，打破时间、空间以及部门分隔的制约，提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务，将有助于全面提升民航局的行业服务管理能力，促进民航运输（通用）市场的协调运转、行政顺畅、服务高效、监管有力、数据互通，从而促进我国民用航空业与市场经济秩序健康、持续、稳定地发展。

2.提高民航运输（通用）市场服务工作的行政效率和协同能力。

民航运输（通用）市场服务管理平台由民航局、地区管理局、地方监管局和航空运输企业使用，所有市场参与方可以在这一个平台上完成信息交互，一方面航空运输企业可以便捷地查询规章文件、网上申请行政许可业务、线上提供资料、实时了解许可申请的进展情况，提高行政透明度，提升民航局对于民航运输（通用）市场的行政效率和质量；另一方面可以实现所有市场参与方之间的协同工作、信息交流和数据分享，提高民航运输（通用）市场的协同能力。

3.加强信息化建设，进一步提升民航服务质量。

民航运输（通用）市场服务管理平台将解决目前存在的一些实际问题，为民航局和航空运输企业提供信息化手段的支撑，实现民航运输（通用）市场各参与方的数据交换、资源共享和系统对接，可以使民航运输（通用）市场高质量、秩序化的运行，实现数据的高效准确的传输以及应用，提高民航局业务工作中涉及的各部门、各单位之间的业务协同，从而更有效地发挥民航局的对外服务职能，促进市场服务能力全面提高，进一步提升民航服务质量。

（二）经济效益

1.制定标准化接口，降低系统对接成本。

目前由于现有信息系统各自独立，各个系统独自建设、分散维护，各自之间信息不交互导致数据共享较为困难。民航运输（通用）市场服务管理平台将重视和加强标准化工作，制定标准化接口，建全和完善信息系统与数据的标准和规范，整合已有信息化系统、避免数据接口重复开发，降低系统间对接的成本，加快整个行业的信息化进程。

2.提高工作效率，节省运行成本。

建立民航运输（通用）市场服务管理平台可以提高民航局的对外服务效率和航空运输企业的运行管理效率，减少繁琐的业务流程，促进市场的高效运作，有效降低时间成本和人力成本，加快民航运输（通用）市场发展。

3.促进资源共享，减少重复投资。

民航运输（通用）市场服务管理平台通过数据共享可以给所有平台用户提供所需的数据，这些数据的共享将大大减少数据获取成本，降低因建设管理不当而引起的重复建设、无序建设等问题的发生几率，促进资源共享，提高建设效率，节省建设成本。