易地扶贫搬迁中农户搬迁意愿与搬迁行为不匹配现象研究

缑文学，刘远莉

(广西大学 公共管理学院，南宁 530004)

提要：在易地扶贫搬迁中，搬迁户在行动结果上显现为搬至安置点或留在原地的不二选择，事实上搬迁意愿却存在强与弱的弹性区间，并且表现出搬迁意愿与搬迁行为之间不匹配的“逻辑冲突”现象。通过对相关责任人的深入访谈和调查，着重分析了搬迁意愿强烈但迟迟不肯搬迁和搬迁意愿虽弱却选择积极搬迁的看似矛盾的现象，揭示了产生这种不匹配现象的深层动因：农户主要是基于现实利益、决策成本和共同体割裂后的忧虑等几方面综合考虑后的决策。从社会互构理论视角阐释了“正式制度”与“日常生活”之间的相互形塑和不断再生产的过程，认为这种看似矛盾的不匹配现象实为符合逻辑的理性行为。最后指出在易地扶贫搬迁的治理中，治理主体应该从引导搬迁户参与安置房建设、推进搬迁户宅基地复垦复耕工作、将易地扶贫搬迁应与城镇化同步推进、增强治理主体的耐心和韧性以及重视社区共同体意识的培养几个方面着手，实现易地扶贫搬迁的政策目标和社会价值。

易地扶贫搬迁是在扶贫攻坚阶段为解决生态脆弱区深度贫困问题而采取的重要举措，是精准脱贫最彻底的方式，同时也是一项系统的工程，由于其涉及贫困户的搬迁安置，故显得更加复杂。农户搬迁与否，在外显行为上是非黑即白的选择，最终呈现的结果只能是搬迁至安置点或者留在原来的住所这两种可能，而搬迁的内在意愿却存在强与弱的差别。当前关于易地扶贫搬迁的研究遵从一个基本预设：搬迁行为与搬迁意愿之间存在强烈的相关关系，即搬迁意愿越强就越会付诸搬迁行为，反之则不然。这种预设具有一定的合理性，也能在一定程度上解释当前易地扶贫搬迁的现实。

然而，当易地搬迁的国家政策遭遇安土重迁的传统习俗时，可度量、易操作的制度逻辑非但无法理解搬迁农户的情感境遇，也无力解释他们的内心纠结，搬迁意愿的预设面对农户看似矛盾的处事逻辑时，其解释的有效性也大大降低。

一、搬迁意愿与搬迁行为的表现状态

在易地扶贫搬迁中，搬迁户的搬迁行为最终表现为是否实施了搬迁，而搬迁意愿可以用强弱高低来测量。把这两个指标结合起来进行分析，呈现出4种外显结果：(1)搬迁意愿高，付诸搬迁行为；(2)搬迁意愿高，没有付诸搬迁行为；(3)搬迁意愿低，付诸搬迁行为；(4)搬迁意愿低，没有付诸搬迁行为(见表1)。

表1 搬迁意愿与搬迁行为匹配结果

根据具体分类，第一种类型是理想型，也是我们追求的效果；第四种类型应该是极力避免和在今后的工作中重点关注的类型。关于以上两种类型目前有较多的研究和解释。就如何提升易地扶贫搬迁户的搬迁意愿、搬迁意愿和搬迁行为之间的内在关系、促进搬迁行为的工作思路和具体策略等学界和相关部门都提出了比较成熟的研究框架和治理手段，有着较为丰富的文献，本研究不再赘述。第二、三种类型在理论上难以成立，呈现出逻辑冲突，然而在现实中却普遍存在，并且反映出搬迁户的真实状态。因此，不得不引起我们的重视和思考。具体表现为，部分搬迁农户在初期调查、个人申请、协议签订等方面均表现较为积极，搬迁意愿高涨，但在具体搬迁中迟迟不肯付诸行动，毫无缘由地一拖再拖，影响了搬迁进度；反之，另一种情况显示为，在搬迁动员阶段搬迁意愿低，甚至带头抵制搬迁工作，但在具体实施搬迁中反而最为积极。这两种现象在易地扶贫搬迁中经常出现，当前理论和研究很难解释，需要我们进一步探索和发现其真实的逻辑思路。

二、资料来源与研究方法

(一)资料来源

广西壮族自治区西林县NK村人口由汉族、壮族、苗族3个民族构成，苗族占比较低。共计家庭户555户，总人口2 387人。其中，贫困户(建档立卡户)139户，贫困人口589人，2015年贫困发生率为25%。NK村易地扶贫搬迁户共计27户。人口构成以老人及妇女儿童为主，青壮年多数外出务工。当地民风淳朴、热情好客。扶贫搬迁安置点位于西林县城，距NK村约20分钟车程①。

在了解NK村基本情况、易地扶贫搬迁的现状和相关政策文献基础上，对NK村7户搬迁户(目前已经搬迁的全部农户)进行了长期的跟踪观察和多次访谈，访谈内容涉及农户搬迁前后的生计方式、收支情况、社会关系、文化传统、生活情况、社会稳定以及搬迁户对于易地扶贫搬迁政策的看法和主观感受等方面。同时对还没有搬迁的20户进行了结构式访谈，对重点农户进行了深度访谈和多次走访，包括他们的邻居、同族兄弟、村委会主要干部和关系密切的同村好友等强社会关系。通过长期交往和频繁往来与其建立了信任关系，在日常生活中获取了大量可信度高、有效性强的访谈资料，明晰了易地扶贫搬迁户的处事逻辑和生活境遇。

广西是实施易地扶贫搬迁的大省，其工作成就和经验模式得到了党中央和国务院的高度肯定。以NK村一手数据为核心资料，笔者同时对蒙山县、昭平县、大化县、巴马县、南丹县、田阳县和灌阳县等十多个易地搬迁大县的易地搬迁数据、工作简报、新闻报道、工作总结以及实施规划等二手资料进行了整理分析。

(二)研究方法

以往文献中关于搬迁意愿的研究多以问卷调查收集资料，用量化的方法整理和分析资料，一般是遵循“假设—调查—验证—结论”的实证范式得出搬迁户搬迁前的搬迁意愿，这种研究信度较高，但解释搬迁意愿与搬迁行为不匹配或者回迁行为时其信度和效度都会降低，无法解释搬迁意愿强但搬迁行为不积极的现象，也无法解释搬迁意愿比较低却付诸搬迁行为的现象。本次研究主要通过访谈、观察、求证和质询等定性手段获取资料，通过与农户长期沟通交流，从“自家人”角度分析搬迁户的各种深层次疑虑和看似不合理的矛盾逻辑，得出了以往问卷调查无法获取的深度信息，同时从“局外人”的视角归纳总结和大量分析了相关原有文献、报表数据、总结报告等二手资料，明晰了搬迁户真实的心理状态和搬迁动机等内在因素，大大增强了易地扶贫搬迁研究的解释力，提升了其研究效度。

三、不匹配行为的外在表现

上述对搬迁意愿与搬迁行为的匹配状态进行了分析，当前的文献主要集中在对第一种行为状态(搬迁意愿和搬迁行为都比较积极)的经验总结和成果推介，对第四种状态(搬迁意愿和搬迁行为都比较消极)的形成原因、工作策略和路径依赖的探索等方面。本研究旨在探讨这种表面上看似矛盾的农户决策，其内在的形成原因和决策依据到底在哪里？从其行为态度和主观表现等方面寻求其决策的内在合理性，进而解释当前这种“逻辑冲突”，丰富易地扶贫搬迁的理论研究和经验研究。

(一)“低意愿、高行动”的外在表现

这种现象在现实中具体表现为搬迁前，农户的意愿不高，不愿意搬迁，但在动员结束后，付诸搬迁行为时，却表现较为积极，第一批搬离原住宅，工作人员也感到意外和惊喜，原先认为的“钉子户”却率先进入安置点。针对这种现象主要走访和调查了已经搬迁的7户。在调查中得知，NK村已经搬迁的7户农户中，有6户至今搬迁意愿不强烈，搬迁前更是不愿意过来，内心深处依然对搬迁和安置有较多的不满与抵制。但无论内心多么不情愿，其外显行动是搬迁到了安置点。通过对其深入访谈和多次的交流互动，明晰了他们真实的行事逻辑。6个搬迁意愿较低的家庭中，除有1户较为特殊外，其余5户依然有共性。这1户当初在搬迁前表现较为激进，带头抵制搬迁，对驻村工作队和村干部表现出极大的不信任，并且多次扬言绝不搬迁，但就在最后的关头，签字按手印的时候他却提前前往村委会，主动提出要签字。据悉，该户在过程中对安置房的户型、朝向等具体情况提出了要求并得到满足，按照规定还享受了一些奖励。实际上，该搬迁户不配合的行为态度是故意做给村里其他人看，意指他不会第一个搬迁，从心理上延缓其他搬迁户的搬迁进度。因为当前在多地安置实践中，鼓励带头搬迁，不仅满足其基本需求，还会有一些实质性的奖励。这种类型搬迁户的矛盾行为就意在获得这些额外奖励，其主观表现符合其利益最大化的动机，实为一种理性的投机行为，看似无理的逻辑矛盾背后有着深思熟虑的利益抉择。这种现象不普遍，不具有代表性，也不应该鼓励，但确实存在，该行为的运行机制就是如此——看似矛盾，实为合理。

另外5户搬迁户，户主在起初也和大家一样安土重迁，不愿意搬离，由于顾虑到城市生活的成本、习俗、生计就业等方面均不适应，则搬迁意愿较低。经过实地了解，这些搬迁户在实际搬迁时表现出积极配合主要有两方面因素，一是受子女的影响，他们家里基本都有在外务工的年轻人，子女强烈建议离开自然环境恶劣的原居住地，搬到城市里来提升生活品质。家长对子女的建议和要求虽然不是很认可，但多采取了妥协态度。二是原居住地简单的社会关系减少了他们搬迁的阻力。据了解，已经搬迁的这些农户在村子里人际关系较为简单，人丁单薄，周围人的态度对他们的决策影响力有限，他们的选择多出于自主决定，无需顾忌太多的外部力量。因此，当他们决定搬迁时，就可以付诸行动。这也是这些家庭能较快搬迁到安置点的重要原因。

(二)“高意愿、低行动”的外在表现

另一种现象是搬迁意愿较高，但迟迟未付诸行动，甚至拖到最后仍“按兵不动”。在初步走访和问卷调查中，20户还未搬迁的农户中有接近一半的农户在对易地搬迁安置都有比较理性和明确的认识。他们坦然承认，现居住地环境恶劣，“一方水土养活不了一方人”。他们也明白搬迁后的安置点不管是在基础设施、教育医疗、就业培训、社会保障还是产业发展方面等均要优于现居住地。他们中大部分人皆有向往新住所的意愿，也有对未来生活的美好憧憬，因此，在前期摸底调查中显示出了较高的搬迁意愿，在搬迁工作中也积极配合，填表公示等均无异议，唯独在指定搬迁期限内迟迟不付诸行动，“毫无缘由”地拖延着整个搬迁进程。这是令政府部门和工作人员最为无奈的事情。实际上，这种看似毫无缘由的表象后面隐藏着深层次的决策理性。

中国农民有着自己独特的生活逻辑，这种逻辑则是源自传统中国乡土文化，强调伦理规范，注重血缘、地缘关系，人际交往以人情、面子、关系等文化传统为基础共识和交往原则。在传统逻辑中，熟悉至关重要，与熟人打交道远比与陌生人打交道彼此更加信任、亲密，办事效率也更高。对于搬迁户而言，扶贫干部就是突然自己找上门来解决搬迁户家庭私事不讲人情的外来陌生人。家族内的“长老”、在外闯荡见过世面的同族年轻人，甚至兄弟之间排行靠前的大哥的意见都远远胜过这些“陌生人”。因此，尽管各家各户在家庭成员、生计状况和经济收入方面均有差异，但在是否搬迁这种大事上依然保持高度的一致性和统一性，只要主要的“领头人”不搬迁，其余搬迁户绝不会轻易搬迁，通常以沉默表达自已与族人立场的一致。

四、不匹配行为的形成机理

这种搬迁意愿与搬迁行为的不匹配看似不合理甚至有些荒唐，但通过笔者的不懈探究和深入分析，获悉农户的决策有其自身的合理性和行事逻辑，能够最大限度地满足其利益，是一种典型的理性行为。

(一)现实利益最大化的追求

在易地搬迁中，通常认为原住房屋坚实稳固的新房户应该搬迁意愿低，那些危房、旧房户应该有比较积极的意愿。然而，事实并非如此，在调查中，那些看起来搬迁意愿低、住房崭新的农户往往搬迁最为积极，获取利益最大。这些家庭通常老人反对搬迁，但年轻人在外务工或者头脑灵活，认为通过搬迁付出很低的成本(建档立卡户每户每人自筹建房资金不超过2 500元)就可以在县城得到一套房子。搬迁后，年轻人常常住在新安置房，而老人一般除了照顾孙辈之外往往会返回老宅居住。对他们来说，易地搬迁满足了他们在县城置业的需求。因此，起初搬迁意愿较低是户主(一般是年长长辈)真实意愿的表达，后期搬迁行为积极恰恰是年轻人利益最大化的追求。这里面隐含着这些家庭相信政府不会强行驱赶老人离开原住宅。

(二)决策成本最小化的考量

在未搬迁户中，相当一部分具有较高的搬迁意愿，因为他们的房屋老旧、生产资料匮乏、劳动力短缺、户主年龄偏大或者受教育程度较低，缺乏抗风险能力和资源支配能力，属于典型的脆弱家庭。这些家庭亟须改善住宿条件和生活环境，但对于他们而言，搬迁后的生活充满不确定性和后顾之忧，就搬迁这一行为是否要付诸行动，显得异常纠结。为了降低决策失误所带来的风险，众多家庭并不愿意带头搬迁，这里面有“不做出头鸟”的观念因素，而更主要的是遵循“羊群效应”的缘故。搬迁户由于无法有效预测搬迁后的生活，因此对于“致富带头人”“有见识的人”“宗族长老”等“能人”的态度异常重视。因为他们认为这些人对于政策的把握、信息的获取、人脉关系和成本的计算要远远胜于自己，他们的搬迁与否具有强烈的可追随性。这种看似盲目的模仿行为，实为搬迁户在几乎不付出成本的前提下做出的最有利于自己的决策。

(三)共同体割裂的担忧

此外，搬迁意愿较高但不付诸搬迁行动的状态还有其他的隐情。当前的搬迁安置政策中明确指出，易地搬迁安置后要让搬迁户和市民享有同等待遇，这就要求搬迁户必须将户口迁移到新驻地，并且还要求复垦老宅基地等。然而，搬迁户除了对生活方式、社区融入、生活成本等方面有所顾虑外，更源于对其多年建立起来的社区网络关系和自身潜在的利益遭到损失而带来的不安和焦虑。现实中，搬迁户往往不愿意将自己的农业户口转为城镇户口。他们担心自己宅基地、自留地和责任田等被收回，如果政府有建设用地需求等政策征用他们的老宅或者耕地时就无法得到应有的补偿；他们担心自己搬到县城，以后回村就是“局外人”，无法参与到村子里的红白喜事等社区事务中；他们更担心父母甚至自己百年后无地安葬；他们担心自家在社区的传统网络关系(基于血缘和地缘建立起来的)被撕裂后无法修补，他们不甘成为往来于村落与县城之间的“两栖人”身份等等。这些担忧和焦虑汇聚成无形的束缚力压制了他们向往美好生活环境的冲动，导致搬迁户迟迟不肯搬迁，外显为无缘由的拖延，实际上，他们都有自己的计算方式和权衡标准，当促使搬迁的那个度没有达到时，他们依然会选择滞留在老宅。

五、“制度—传统”的解释框架

关于社会变迁的解释框架，滕尼斯的共同体与社会、韦伯的传统与现代、迪尔凯姆的有机团结与机械团结等分析框架对西方现代社会有着极强的解释力。改革开放以来，我国社会发生了翻天覆地的变化，“单位—社区”的理论框架有效地阐释了我国的社会变迁，突出了中国社会的转型特点。以上解释框架都或多或少地隐含着此消彼长的二元对立。“制度—传统”的解释框架体现了两者之间共变互构的关联与耦合关系。在这个分析框架下，制度和传统是一种双向互动关系，制度的运行受到传统生活的影响，传统生活的实践又反过来影响到制度的运转[1]。“制度—传统”的解释框架源自社会互构理论，该框架能够将正式制度与日常生活有机地勾连起来，动态地展示出制度创设与日常生活的相互形塑过程，有效地解释易地扶贫搬迁中的逻辑冲突。

搬迁户主观或客观层面的问题都会在政策的具体实施中与搬迁的细节问题交织在一起，使得搬迁户呈现出搬迁意愿、搬迁动力的强与弱，进而在影响政策实施效果的同时改变着搬迁户的生活。

(一)易地搬迁中的制度与传统

制度逻辑在易地扶贫搬迁安置中，是一种希望通过相关政府部门或机构及其工作人员遵守相关法律法规，按照相关政策规定指示，改善易地扶贫搬迁户的生活方式与生活质量，并以城市生活取代传统乡土社会生活为主要形式的逻辑，这种逻辑源自顶层设计[1]。制度逻辑要求将居住在自然环境严酷、生存环境恶劣、发展条件严重缺乏的农村贫困户从不适宜居住的山区迁出，统一集中安置在城镇或移民安置村，以满足其基本生活需求，享受便利的公共服务，摆脱因自然环境造成的贫困束缚。

传统生活则是源自传统中国乡土文化，强调伦理规范，注重血缘、地缘关系，人际交往以人情、面子、关系等文化传统为基础共识和交往原则。在生活逻辑中，熟悉至关重要，与熟人打交道远比与陌生人打交道彼此更加信任、亲密，办事效率也更高。同时，正因为熟悉与信任亲戚和邻里，生活逻辑下的个人在做出重大决策时，也会更倾向于模仿、借鉴亲戚与邻里的相关决策行为或听从亲戚邻里相关建议和劝说，一般不轻易接受“外来陌生人”的劝告与建议。

(二)制度逻辑创设了日常生活

广西易地扶贫搬迁建立“顶层设计—动员激励—统筹协调—监督考核”的四位一体机制[2]，具有强烈的科层制色彩，同时也是一种最为彻底的扶贫手段。在“十三五”期间，计划全区移民搬迁110万人，其中建档立卡贫困人口100万人，同步搬迁的其他农户10万人，涉及全区13个市79个县(市、区)[3]。各县区目前正在稳步有序地完成搬迁任务(搬迁户100%签订拆旧协议)，尽管部分农户习惯于传统的农业生活，但面对政府的大规模搬迁行为，依然选择了顺应时代潮流，这充分体现了政府强大的动员能力和制度的权威性。易地搬迁政策要求做到“搬得出、稳得住、有事做、能致富”，这种制度为搬迁户设计了未来基本的生活场景。兴业县为搬迁群众打造“幸福生活圈”；贺州市平桂区在扶贫移民安置点建设中，同步规划建设安置点内部和周边配套设施，促进安置点实现城区融合；罗城县解决6 000多群众在扶贫车间就业；上林县为搬迁户办不动产权证[4]；田阳县专门成立“农事城办”服务中心为搬迁户服务。政府主导的惠民措施在易地搬迁实施中，一方面重新确立了基层党组织在社区治理中的核心领导角色和地位，体现了共产党执政为民的巨大诚意，同时也充分贯彻了党的路线、方针和政策，捍卫了党和政府的制度权威。易地扶贫搬迁政策从制度上阻断了贫困的代际传递，从结构设置上重塑了社区居民的生活方式，搬迁户的日常生活逐渐由农村转向城市，生计方式由农业转向非农业，自我身份由农民转向市民。

(三)传统生活抑制了制度刚性

制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，具有明显的约束性和规范性。易地扶贫搬迁是一项基本的脱贫政策，虽然各地可根据实际情况因地制宜地贯彻落实，但地方政府在中央统筹下，都出台了具体的规章制度和实施细则。然而，当正式制度遭遇传统生活时，往往削减了制度的刚性，做出了适当的“妥协”。已经过惯了乡村田野生活的搬迁户来到新住宅小区，依然会将小区周边的小块土地种菜种花；依然会在红白喜事时在小区院子里搭棚设灵，遵循传统习俗；依然会在公共场所晾晒谷物、腌菜和熏肉等；基层政府对于“新市民”的治理趋向于城乡结合，多地采取“农事城办”“城事农办”②等手段和措施。这种治理方式不是正式制度真正的退缩和妥协，而恰恰是政策执行部门和基层治理机构灵活处事的体现，制度的刚性虽然减少了，但政府的权威没有受到影响，反而提升了治理效率。但传统生活对制度刚性的抑制有时也阻碍了政策的落实。现行易地扶贫搬迁政策依据《全国主体功能区规划》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，要求对搬迁户的耕地实施流转和规模化标准化经营，对其宅基地退还后进行复垦和绿化等。然而在现实中，搬迁户退还耕地和宅基地的难度非常大，他们往往通过继续居住、耕种或者委托亲朋好友照管达到持续占有的目的，耕地规模化经营和宅基地复垦都遭到巨大阻力，政府无法强行彻底实施复垦复耕政策，只能做出妥协和让步，制度的权威性遭到挑战，给未来的治理带来风险和不确定性。

六、结论与对策

中国政府一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者，新时期易地扶贫搬迁工作正是在政府主导下全面实施的行之有效的脱贫方式之一，具有重大的战略和时代意义。搬迁意愿与搬迁行为的不匹配看似不合理，通过探究得知，该行为与状态有其自身合理性，依然属于一种理性行为。“制度—传统”的解释框架有效地揭示了制度逻辑与日常生活逻辑之间的相互形塑和勾连互动，制度与传统并非截然对立，非此即彼，而是一种典型的互构关系——制度正在创设新的日常生活，日常生活遭受制度的规训，与此同时，传统生活也在一定程度上迫使制度做出妥协与退让，进而默认传统的合理性。然而，制度对于日常生活的影响是深远而持久的，搬迁户的传统终将会被现代化和城市化的浪潮所淹没；而传统生活对制度的冲击是朴素且短暂的，制度的变迁是一种必然，这是毫无疑义的。

显而易见，易地扶贫搬迁的制度逻辑是自上而下的，其特性具有强制性、权威性、不容挑战和质疑，而贫困搬迁户的日常生活是渐进且保守的，同时又是可以改变和调适的。因此，通过工作方式与工作策略的改变创新依然可以高效而富有人情味地实现易地扶贫搬迁的工作目标，当然，这也是对相关部门和工作人员能力的考验。

(一)引导搬迁户参与安置房建设

搬迁意愿与搬迁行为的不匹配实为搬迁户所持生活逻辑对抗制度逻辑，但这种紧张关系在一定程度上是搬迁户对于搬迁安置后的不安和担忧所导致的，部分原因也是由于没有满足搬迁户合理需求的后果。政府为了尽快完成搬迁安置任务，基本上是搬迁动员工作和安置房建设工作同步启动，甚至先建房，再动员，这种工作模式效率高，但由于安置建房完全按照城市生活方式设计，没有充分考虑农户的基本需求和不同家庭的特殊要求(比如家有行动不便的老人或残疾人)，农户搬迁前就知道自己房屋的各种缺陷和劣势(相较于农村住房)，加之搬迁时自己需要承担相当一部分成本，因此搬迁意愿不强，甚至出现抵制情绪是可以理解的。在今后的治理中，相关部门可以尝试改变工作思路，一方面，在安置地选址、房屋结构设计、建材挑选、房屋建造以及室内装修等过程中，邀请搬迁户代表参与其中，充分尊重其知情权与监督权，打消对于房屋质量、建材选购、房屋设计等方面由于信息不对称所产生的疑虑；另一方面，在安置房建造过程中，政府部门可以和开发商协商，优先雇佣搬迁户参与房屋建造和装修。对于开发商来说，雇佣任何建筑工人都要付出同等工钱，但雇佣搬迁户可以最大限度保证工期和房屋质量；对于搬迁户来说，能直接参与到自己未来房屋的建造，既能起到监督作用，又能获取经济收入；对政府部门而言，搬迁户参与安置房建设，既是治理信心的体现，同时也让搬迁户体验到自己的社会价值，凸显了主人翁精神。群众参与到安置房的建设是社会治理能力的提升，是执政者心系人民群众的具体表现。

(二)推进搬迁户宅基地复垦复耕工作

大部分搬迁户不愿意搬迁甚至出现回迁现象的一个主要动因是对于宅基地和责任田的担忧和顾虑。事实上，即便是在外务工已经置业或者定居的“农村人”依然不会放弃自家的责任田和宅基地，即使已经撂荒或者废弃多年。长期以来，对于农民而言，责任田和宅基地既是他们最基本的生产和生活资料，也为他们提供了社会保障。搬迁户不愿意搬迁或者搬迁后出现回迁抑或是成为往返于城乡之间的“两栖人”，其最主要的目的就是为了不放弃宅基地和责任田的使用权。对土地的钟爱和对老宅的留恋不仅仅源于多年的情感，更是出于对未来风险的防范。一般情况下，农户的耕地可以通过土地流转的方式获取租金、股金、分红等货币补偿。但目前的政策下，对于搬迁户宅基地的复垦工作难度比较大。浙江、上海和北京等地推出了土地(宅基地)换社保、工作、住房等方式。天津通过政府扮演中介的角色，推出了宅基地换房的创新模式，降低了交易成本，保护了农民利益[5]。重庆通过给搬迁户发放“住宅券”和“地票”[6]，使农村宅基地资本化，实现了资源的有效利用。江苏探索出了宅基地置换宅基地、宅基地置换小产权房和宅基地置换商品房等几种模式[7]。贵州采取“住房安置+”的模式[8]，搬迁户可以选择“住房安置+就业”“住房安置+社保”“住房安置+就业+社保”等几种可供选择的方式。从以上方式看出，各地在宅基地复垦复耕中主要解决了搬迁户的住房、就业、医疗等基本保障。因此，解决搬迁户的后顾之忧能有效推进宅基地的复垦复耕工作，达到易地扶贫搬迁的政策初衷。

(三)易地扶贫搬迁应与城镇化同步推进

目前农村土地按照性质分可分为以下4类：耕地、林地、农村建设用地和宅基地。为了确保我国耕地的保有量，我国现行规定的耕地红线是18亿亩。当前由于受耕地红线的约束，多地建设用地指标严重制约了城市化进程。根据《村镇规划标准》，宅基地是农村建设用地的主要类型，占农村建设用地总面积的55%～70%。由于大量“空心村”的存在，农村闲置或荒废宅基地一直难以有效利用。这就出现一个非常吊诡的局面，城市缺乏建设用地，农村闲置大量建设用地，如若将这一部分资源盘活，潜力无疑是巨大的。2004年国务院出台了“城乡建设用地增减挂钩”(以下简称“挂钩”)政策[9]，为统筹城乡建设用地、促进城乡一体化发展做出了制度创新。2008年6月，国土资源部进一步明确了“挂钩”政策的内涵：在符合土地利用规划的基础上将若干拆旧地块(拟复垦为耕地的农村建设用地地块)和相等面积建新地块(拟用于城镇建设的地块)置换，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加、城乡建设用地布局更加合理的目标[7]。因此，将农村搬迁户的宅基地指标用来置换当地城市建设用地指标，既不触碰国家耕地红线，又促进了城市发展，盘活农村闲置资源，实现宅基地的顺利复垦复耕，一举多得。农村宅基地置换城市建设用地具有可行性。一是在政策允许范围内，农村宅基地属于建设用地范畴，通过复垦复耕后还原为耕地，在耕地总量不减少的情况下，可以置换等量的城市建设用地；另一方面，如本文所述，搬迁户宅基地如若可以置换商品房、就业、子女教育、社会保障，就可以极大地鼓舞搬迁户退出老宅的积极性。

易地扶贫搬迁是一项艰巨而复杂的任务，同时也是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。治理主体在易地扶贫搬迁包括整个精准扶贫政策实施过程中，应该确立城乡一体化的整体观念，而不是局限于某一项指标任务的完成。易地扶贫搬迁与城市发展结合在一起，能够有效整合各种资源，实现乡村振兴，起到事半功倍的效果。一方面，将搬迁安置点选在工厂、产业园区、旅游景点等方便就业创业的地方，或者选在车站、码头、公路边等交通便利、物流发达的地方，在城市建设中，有意识地将一些建设项目向靠近安置点的区域倾斜，促进当地的经济社会发展。另一方面，将易地扶贫搬迁与美丽乡村建设、特色小镇建设、田园综合体建设等有机结合起来，通过整合各类资源，降低建设成本，提高治理效率，改善搬迁户的生活品质。

(四)治理主体应该具备更多的耐心和韧性

社会治理的模式可以简单地分为政府主导的自上而下式和民间社会组织主导的自下而上式。当前我国的易地扶贫搬迁是典型的政府主导模式，这种模式最大的优点就是效率高、容易出成果，缺点是缺乏民意基础，遇到阻力难以推行。在易地搬迁的具体实践中所出现的搬迁意愿低、不采取搬迁行动以及各种矛盾纠纷和对立紧张实质上都是长期习惯于共同体生活(熟人社会、守望相助、休戚与共的农业社会)的农业人口对于正式制度的逃避和抗拒，传统社区生活的烙印已经深深嵌入了他们的日常，当对传统逻辑的认同和眷恋遭遇正式制度的冲击时，这种拒斥是必然的，也是应该得到理解和宽容的。这就需要治理部门本着极大的耐心来疏导搬迁户逐渐适应正式制度所创设的生活，这个过程可能是缓慢的，但这种温和的、渐进式的变迁方式才能更加有效地实现党和政府的政策初衷。

基层扶贫干部面对的是多样的真实世界，问题的复杂程度常常超出制度逻辑的想象，缺少灵活性地在制度框架内解决问题显得既生硬又无情，常常导致扶贫成本上升，治理效率降低。扶贫干部需要原则性与灵活性相结合，具体问题具体解决，给予他们在执行指令与实施政策环节上的弹性空间。一是基层治理部门可以根据当地实际情况和搬迁户特殊需求实施住宅面积弹性化政策[10]，即根据不同农村地区住房结构和居住条件，在现有25平方米标准基础上，设定20%的弹性，来适应当地农业生产特点、民族风俗和居住习惯。二是将整体搬迁与部分搬迁，集中安置与分散安置，异地安置与就近、就地安置相结合，根据实际情况选择最适宜当地群众的方式进行搬迁安置。三是完善和创新考核体系。不应将集中安置的比例作为是否达标的唯一标准，应将安置社区的硬件建设与软件建设，尤其是搬迁后贫困户的生活能力是否提升、生计方式是否具有可持续性、生活设施是否配套、生活品质是否提高、家庭收入是否增加等涉及搬迁户切身利益的指标纳入考核体系中。扶贫干部不只是机械地完成制度逻辑要求下的各类数字指标，还应在理解群众“传统逻辑”的基础上，合情合理地解决现实问题，创造性地完成制度目标。

(五)重视社区共同体意识的培养

2016—2020年广西全区要移民搬迁110万人，其中建档立卡贫困人口100万人，同步搬迁的其他农户10万人。也就是说，在搬迁户中90%以上是建档立卡户，意味着同一个村落的社区居民被一分为二，一部分是搬迁户，一部分不是搬迁户，甚至出现兄弟之间也会分开的局面，安置区的住户也是从各地搬迁来的陌生人。来自不同村落的贫困搬迁户重新聚合在一起后，社区认同感与参与意识大大降低，目前的安置模式在一定程度上撕裂了贫困户多年赖以生活的社会支持网络，带给他们的不仅有日常生活的陌生感，更有精神上的伤害，这种对往日共同体的依恋和新社区的生疏导致他们在安置区茫然不知所措，惶惶终日，拒绝参加社区活动，缺乏社区认同感[11]。基层政府在治理中应重视社区营造，社区营造主要是指将居民的住区建成一个有地方归属感、场所认同感和人文关怀的“大家庭”[12]，实质上是一种社区共同体的再造，这种社区共同体是建立在居民多元价值基础上的新型共同体，可以形成多元主体“共建共治共享”的新型共同体，在多方协作和利益互动中形成创新发展的动力，因而具有强大的生命力[13]。一是培养社区居民的社区精神。由于安置区居民多是来自于不同乡镇村落的贫困户，因此具有相对同质的家庭状况，大多享受着优惠政策和国家救助，并且他们的利益获取不具有排他性，社区工作人员可以从这一点出发，引导新居民建立利益共同体，逐步培养他们的社区精神。二是培养社区居民的参与精神。新社区居民虽然缺少了传统共同体的认同感，但也同时摒弃了传统社区的束缚惯性，可以无所顾虑地参与到社区建设中，提升他们的主体意识。新社区在发展和建设中有大量的公共事务需要社区居民共同参与和决策，可以通过协商、协作等民主方式赋予社区居民参与社区治理的意识和能力。三是利用网络平台构建社区新生活。随着互联网技术的快速发展，新型社区应该充分利用先进理念和现代技术打造网络平台，充分利用社区的地域优势和社区资源为社区居民提供各种公共服务，让新住户能切身体会到现代精细化治理带来的便捷与高效，培养他们对社区的认同感和归属感。四是政府可以通过购买服务的方式邀请第三方机构进驻社区，对“新市民”开展专业服务，使他们逐渐融入社区，转变生活方式与传统观念，最终达到社区认同，摆脱心理排斥。专业机构的服务理念与工作模式不同于政府，行政色彩较淡，更容易受到搬迁户的接纳和认可。这种方式既减轻了政府负担，又提升了居民生活品质，在今后的搬迁安置中应该得以推广。

注 释：

①资料来源于NK村访谈资料，2019年4月。

②搬迁户来到新安置区后身份比较特殊，比如有关宅基地、责任田等事宜依然需要乡政府、村委会等部门和组织协调，当地政府采取了在安置区设置专门机构集中办理相关事务，称之为“农事城办”；比如物业费、水电费、电梯费的收缴依然沿袭农村传统，每家每户定额收取一部分，其余不够的政府补贴；老乡夜间在小区院子里和街坊邻居喝酒猜拳影响其他人休息，公共场所晾晒的物品影响其他居民等矛盾纠纷没有严格按照城市方式管理，而多是沿袭了传统农村调节的方式，称之为“城事农办”(农事城办是基层的管理创新，城事农办的说法是作者主观创造)。