新苏南模式下农村集体土地流转与资产化模式探析

程竹

摘要：上世纪90年代，苏南乡镇集体企业进行产权改制，乡镇政府撤出对乡镇企业的直接支配权，此举标志着“新苏南模式”的诞生。

在原“苏南模式”下，乡镇企业分散，土地资源利用率低下，无法形成聚集效应。在“新苏南模式”下，乡镇政府进行新的规划，各工业园区大量建设。苏南地区第一产业在经济中的占比逐年下降，二、三产业占比不断增长，城市化发展迅速，市区工业企业向郊区迁移。市政基础建设发展迅猛，城市开发用地已捉襟见肘。城乡界限在苏南地区已越来越模糊，大量乡镇企业实际占用集体用地作为生产经营用地已成事实。仅在原有集体土地使用权流转模式下已无法满足当前经济发展需求。实现建设用地增量供给的突破，提升规划合理性，通过资产化，由政府主导、市场调节的方式提升土地利用率，解决当前经济发展中的用地需求势在必行。

本文通过对苏南地区乡镇政府及乡镇企业走访、地方金融机构调研，梳理了当前集体土地流转的政策及市场基础，探讨了集体土地流转与资产化的可行性。

关键词：新苏南模式 集体土地建设用地 土地流转 土地资产化

一、“新苏南模式”背景

苏南地区（主要为：苏州、无锡、常州）乡镇企业发源于上世纪70年代，发展于80年代。1983年“苏南模式”一词首次见于费孝通《小城镇大探索》一文中。文中指出“以发展工业为主，集体经济为主，参与市场调节为主，由县、乡镇直接领导为主的农村经济发展道路。”次年，中央、国务院发出4号文《转发农牧渔业部<关于开创社队企业新局面的报告>的通知》。“通知”的出台加速了以乡镇政府为主的组织方式的乡镇企业的发展。

苏南地区由镇政府出资，且确定人员来担任企业负责人，这种方式很快实现了原始资本的积累。在当时计划经济时期，由政府主导的生产活动具有成本低、高效等优势。乡镇企业具有政府背景，在银行贷款、政策扶持、劳动力成本等方面均获得了更多的资源。最重要的是，乡镇企业无偿或低成本的占用集体土地用于生产经营。

随着外部宏观经济环境和竞争环境的变化，苏南乡镇企业政企关系不明的弊端开始显现。政府过度干预企业经营，对管理者及劳动者低激励，社区成员共担风险导致的经营及举债的冒进等现象层出不穷。此时的“苏南模式”已不在适应当时的经济发展需求。于此同时，以私营经济为主的“温州模式”在当时获得了成功。困境与机遇同时到来，于是苏南模式在1998年起进行了两次重要的改制。乡镇政府從企业撤出支配权，产权逐渐量化到个人。苏南乡镇企业逐步向外向型经济转变，依托上海为龙头大力引进外资，企业向高新技术产业升级，城乡协调发展。“新苏南模式”初步成形。

二、苏南地区集体土地现状

苏南地区作为中国当前经济发展最快速的地区之一，第一产业在经济中的占比迅速下降。取而代之的是二、三产业的蓬勃发展。工业化、城镇化与苏南地区当前的用地政策及现状严重冲突，城市建设及工业用地紧缺现象日益严重。先期已占用集体土地作为生产建设用地的乡镇企业，因土地性质而限制了企业发展。

（一）产业布局不合理，集群化效应不明显。

苏南各地乡镇大都拥有自己规划的工业园区，由于碍于工业用地指标压力，其园区规模无法容纳本镇实际全部的工业企业。大部分工业企业依然维持现状，在租用的集体土地上进行工业用途建设及生产。企业分散，政府配套设施如道路、供电、供水、污水处理等基础设施低水平重复建设。同时企业间不仅无法相互匹配，无法实现上下游互补，甚至是同质化竞争严重，无法实现集聚效应。本次调研常州市武进区某乡镇，该乡镇大量企业生产冷链、冷冻设备。通过与该地多位企业主交流，该类企业产品市场竞争力均较弱。不仅产品同质化严重，甚至区域内技术性劳动力交叉流动，无法在产品质量上有所提升。

（二）产权不明确，企业投入畏首畏尾。

苏南地区各乡镇企业由于大部分生产用地性质为集体所有，虽然企业拥有使用权，但无完全产权。未来用地指标及土地规划政策不明确。政府一旦征地拆迁，企业所获补偿非常有限，与企业实际固定资产投资无法匹配。本次调研接触苏南某乡镇水产企业，租用所在政府集体用地作为生产养殖基地。该企业陆地面积近50余亩，水面面积1000余亩。企业前期投入近3000万元用于养殖基地建设。2019年由于政府实施“退田还湖”，乡镇政府对该水产企业用地进行征收，对企业实施清退。经过对地面附着物评估后，企业仅获得约1800万元补偿。该补偿甚至无法偿还企业因前期建设而向银行申请的贷款。

土地产权性质不明确，无法给予企业长期经营的信心。企业大量资金用以生产建设投入，未来将无法得到合理补偿，但不投入企业亦无法满足发展需求。明确产权的生产经营用地是企业长期发展的定心丸。

（三）产权性质导致企业无法获得融资押品。

苏南模式下的民营企业正是本地农商行的主要服务对象。但地方小微民营企业大都是具有企业规模小、家长式的内部管理、家族式的财务管理、可抵押资产少等特点，传统金融产品难以覆盖。

仅拥有使用权的集体土地无法作为银行押品用于抵押。企业难以通过抵押土地厂房获得银行融资。流动资金紧缺本身便是乡镇企业的普遍困境，生产经营无法从银行获得流动资金补充，同时又需要企业留存自有资金对生产场所进行投资建设，这无疑压力过重。

本次调研苏南某乡镇，乡镇政府为解决企业融资难问题推出“资管贷”产品。由乡镇政府牵头，引进具有政府背景的融资性担保公司。企业将无证集体土地托管至镇政府，并向政府交纳部分风险保证金，由政府成立赔偿资金池，同时成立融资平台为担保公司提供反担保。担保公司为企业提供融资担保，企业从银行获得贷款。自2018年起，中央政府陆续出台34号文及43号文，要求各地方政府化解地方债务，包括隐性债务。乡镇政府融资平台所提供对外担保均属于隐性债务。政府逐步退出“资管贷”产品，当地企业一时间失去了原有的融资担保方式，贷款无法续转，导致多个企业资金链断裂。

企业拥有产权明确的土地厂房，将是企业获得银行融资的有力保障。

三、集体土地流转及资产化模式

面对苏南地区各乡镇产业布局不合理、土地产权不明确、乡镇企业无可抵质押资产等困境，集体土地流转及资产化是解决苏南地区以上困境的理想方式。

集体土地流转及资产化首先需要地方政府的政策支持。地方政府需要積极吸纳创新经验，突破农村集体土地建设用地政策的封闭性，打破用地供给与实际市场需求间的失衡状态。主导开展政策试点。

地方政府必须承认当前被用作工业生产的集体土地现状。各乡镇政府通过实地调研、基层反馈，听取专家意见、土地部门意见，对当前实际用地情况重新做出合理规划，积极释放国有工业用地指标，规范和完善使用权及产权。

（一）各平台体系的完善

完善和健全的评估体系是集体土地流转得以实施的基础。对当前已被用作工业生产用地的集体土地进行科学定级评估，做到在参考市场价格的基础上进行评估核算，真实地反应土地资源价格才能实现土地流转及出让过程中的公正。

多渠道的金融平台是农村土地流转的有效工具。国有工业用地是农村集体土地流转的主要方向，而地方工业企业是农村集体土地流转市场的主要需求方。对于农村集体土地流转所需的产权转让成本将是工业企业当下的沉重负担，但土地资产对于企业所产生的经济价值的体现却存在滞后性。至此，多渠道的金融平台和融资手段成为农村集体土地流转过程中的助推力。

健全的登记制度是农村土地流转的保障。农村集体土地流转时审批核对程序和手续过于繁琐将阻碍高效有序流转。当下，集体土地实际使用情况大都不规范，对于各类“不规范”要区别对待，酌情灵活处理，做到一户一策。健全的登记制度可以起到清理旧弊的作用，同时做到产权流转有序，权属明晰，每一流程有据可查。完善的服务平台是集体土地流转的基础设施。

（二）政府主导企业

各乡镇政府对该地区租用集体土地生产的企业进行走访调研，了解企业困境及购地意愿，听取企业及各基层的意见及反馈，积极倡导企业在自有资金充裕的情况下将当前实际使用的集体土地以缴纳出让金的形式购得土地产权。并引导企业为先期已建厂房进行规范化整改及缴纳相关税费，由当地更高一级政府为企业妥善办理相关测绘、评估、转让手续。

对于无法一次性缴纳土地出让金但购地意愿较强的企业，政府应给予一定政策支持。对于自身经营情况良好、预期收益稳定、且拥有部分自有资金的企业，政府可制定“白名单”，政府向地方农商行推荐。企业先行缴纳部分土地出让金，剩余部分资金通过银行融资的方式获得，同时给予利率优惠及手续流程绿色通道的帮扶政策。

对于自身经营情况不良的企业，或是“环、卫、安”不过关的企业，政府应在给予一定补偿的前提下引导清退。一方面释放用地指标，另一方面优化产业结构。

（三）政府主导银行

对于无法一次性缴纳土地出让金的企业，政府应积极主导地方农商行介入。

地方农商行通常以审批灵活机动、金融产品贴合地方经济结构等特点为经营优势，但对于本地具有以上特征的小微企业往往无法提供有效的帮助。银行贷款放款前必须落实资产抵押手续，相关土地产权登记部门在企业未足额缴纳出让金前，无法办理不动产登记，也无法在银行融资到账前获得不动产权证。各机构的合规要求产生了矛盾，现实情况将陷入银行不抵押不放贷，企业不贷款则没钱办理产权的死循环。

对于缓释银行信贷风险，政府应积极主导银行给予企业一部分信用贷款的同时，帮助企业尽快落实产权过户手续，缩短产权办理流程，并协助银行在获得产权证的第一时间办理抵押手续。

苏南乡镇一级政府由于早期政企关系紧密，通常对当地企业经营情况、资信水平有一定程度的了解。同时乡镇政府对企业名下的集体土地有一定的管理、协调能力。一旦企业发生违约风险，乡镇一级政府实际处理及协调能力远强于授信金融机构。因此，由乡镇政府参与到企业的推荐及尽调过程中对有效降低银行信贷风险起到至关重要的作用。对于银行而言，面对的将是一个个资信情况良好、拥有政府背书、同时即将拥有强抵押物的优质客户。介于此，政府可引进多家银行，形成竞争机制，将“集体土地流转”项目模式化。

（四）政府引入政策性担保公司

对于资信情况一般或本身融资规模偏大的企业，政府可协同银行引入融资性担保公司。政府背景的融资性担保公司在为银行分担信贷风险的同时，承担着更多的社会责任。2018年，国家成立融资担保基金，意在解决“小三创”融资难问题，缓解融资中严峻的信用二元化困境，一方面扶持小微、三农、创业企业，一方面防范金融风险，做到脱虚入实。

集体土地转让产权与银行办理抵押授信之间的窗口期由融资性担保公司提供短期担保，降低了银行信贷风险，加快了银行的审批流程，与政府加快土地转让登记流程并举。因而担保公司的引入非但不会因为更多机构的介入而降低效率，相反风险得到缓释而加快了整个流程进度。

由于地方政府、银行、融资性担保公司的参与，“政、银、担”合作下的集体土地流转得以实现。集体土地流转是土地实现资产化的前提，产权明晰的国有土地将核算进企业，成为企业固定资产的一部分。其本身除了是企业经营中最重要的生产要素之一，更将成为企业融资过程中的强担保方式。

四、结束语

作为主要生产要素的土地，做到优化配置、合理流转才能实现真正的价值。苏南地区集体土地流转是该地区经济发展的必然趋势。建立、完善农村集体土地流转机制不仅在很大程度上解决苏南农村“三农”问题，同时为苏南地区工业化提供了物质基础。

通过本次苏南地区乡镇的走访调研，集体土地流转入市已是当地迫切需求。苏南各地区政府对于集体土地入市流转制度改革的态度亦积极，苏南地区乡镇企业购地意愿强烈。地方金融机构政策灵活，且扶持小微企业的政策性突出。拥有政府背景的融资性担保机构角色明晰，政策明确。苏南地区已具有实施“集体土地流转入市”相对成熟的条件。政府建立了较为完善的评估体系、登记制度，集体土地流转及资产化模式初步得以形成。

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基金项目编号：2018SJA1838。

作者单位：常州工业职业技术学院