基层央行加强预算管理路径选择

侯良君

摘要：预算管理是单位为了实现既定的经济或管理目标，通过预算编制、预算批复、预算分配、预算执行和预算监督等手段进行的相关财务活动;是基层央行依法履行职责，确保单位完成各项业务目标的重要手段;是单位财务管理的主要任务。笔者从基层央行财务预算管理的实践出发，研究分析现状，指出存在问题，探索改进路径。

关键词：基层央行  预算管理  路径选择

一、基层央行预算管理现状

（一）预算编制方面

一是地市中心支行会计财务部门对预算编制工作非常重视，通过矩阵式管理模式，积极宣传，耐心协调，将各业务部门参与到预算编制工作中来。二是滚动预算编制依据要求建立在各业务部门中长期业务发展规划基础之上，预算需求与业务发展的契合度更加密切，预算数据与实际执行数据的精确度明显提高。三是县支行没有按一级预算单位编制上报预算，而是由中心支行负责纳入中支级预算统一编制。

（二）预算分配方面

一是加强领导，集体决策。为了加强财务费用预算的分配管理，促进基层央行有效履职，保证费用预算分配公平、公正、公开，中支党委高度重视预算分配工作，建立了科学合理的费用预算分配机制，将预算分配环节纳入《财务费用管理办法》的内容，从内部管理制度上进行了明确规范。二是坚持统筹兼顾，照顾基层，保障重点，兼顾特殊地区、特殊事项，预算资源向基层行倾斜，体现差异化管理，优先保障县支行经费需求。三是预算分配由会计财务部门根据上级行相关政策和分配原则拟定分配方案提交党委会议研究确定，重视定额标准建设及应用，公用经费和行政事业费采用定额标准分配的比重逐年提高，将预算绩效评价结果纳入预算分配因素考虑。四是根据党委会议确定的分配指标，由会计财务部门下达预算指标分配通知，各机构依据下达的预算指标执行。

（三）预算执行方面

一是能够按照上级政策文件和财经法规核算各项预算费用，严格各项预算资金的收支管理。二是认真贯彻落实“八项规定”精神和“约法三章”，确保预算资金专款专用，做到预算内未安排的经费坚持不予开支，既确保了预算资金的安全，又保质保量完成当年的预算核批指标。三是由于预算编制与预算核批指标和实际需求存在差异，部分项目在实施过程中不可避免地存在微调情况。

（四）预算监督方面

一是建立财务风险防控长效机制，地市中支加大了对县支行的预算监督管理，通过财务管理系统实施动态监控。二是对县支行开展年度财务预算执行情况现场检查。三是每年接受上级或同级内审部门的预算管理审计。四是接受上级巡视、财务专项检查、外部审计等监督。

二、基层央行预算管理存在的问题

（一）对预算管理认识不足，重视不够

有的领导认为预算管理只是财务部门的事情，与其他部门没有多少关系，未能理解预算管理对本单位工作的重要意义，看不到预算管理与各项工作的联系，没有把预算编制纳入全行性的一项重要工作对待，缺乏对各部门参与预算编制工作的领导、协调、管理、支持力度，预算管理意识不能与时俱进。缺乏“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”和“安排打酱油的钱不能用于买盐”的预算管理理念，重支出总数控制，轻支出结构控制，预算约束观念淡薄。

（二）各部门参与预算编制积极性、主动性不强，上下沟通交流、横向密切配合不够

会计财务部门无法在短时间内调动各部门参与的积极性，各部门对预算编制缺乏必要的调查论证，没有充分考虑中长期业务发展規划、工作任务、工作重点，预测评估不全面，预算编制的依据不够充分，存在马虎应付现象，使编制的预算与实际情况存在偏差。

（三）留给基层行预算编制的时间较短

预算编制工作量大，时间紧、任务重，预算编制缺乏所需的大量基础信息，对年度预算缺乏充分的预测与详细的规划，财务人员只能凭自己的思路来编报，预算编制粗糙，内容简单，导致单位预算编制的质量大打折扣。

（四）预算执行进度不均衡，执行有偏差

基层各行没有对预算执行进行科学计划，而是顺其自然，习惯性操作，上半年执行少，下半年执行多，前三季度执行慢，第四季度突击花钱。没有预算就不能开支的原则难以坚持，如有些特殊费用必须要支付的，但在预算编制时没有考虑到，没有编入预算;有些项目已经编入预算，但在实施时又被取消等情况时有发生，支出管理控制不严，随意性大，执行偏差大，给预算管理工作造成很大被动。预算调整和追加比较频繁，导致整体预算管理工作不够严谨、科学。

（五）基层行人员少

会计财务业务操作一人多岗现象严重，会计财务从业人员大多缺乏财务预算管理方面的专业知识和工作经验，预算管理工作者主要从现有职工中选拔转岗从事财务工作，未经过专业学习训练，专业知识和业务技能差强人意，难以适应预算管理科学化、规范化、标准化的要求。县支行未设立专门的内部审计监督机构和配备监督人员，没有时间和精力开展同级预算执行情况监督检查，容易形成监督空白。

三、基层央行强化预算管理的路径

（一）提高认识，转变观念

一是加大对单位领导及财务人员的培训力度，认真学习《预算法》及相关政策法规，提高预算管理政策水平，转变思想观念和管理方法。单位领导应充分认识到强化预算管理对促进单位各项工作的重要作用，高度重视预算编制的重要性，改变只重费用开支审批，不重预算编制的管理模式，带头宣传预算编制及管理的重要意义，引导和增强全员预算管理参与意识。二是摒弃预算编制只是会计财务部门的事情这种思想，领导要把预算编制、预算管理纳入全行性的一项重要工作对待，号召动员各部门参与到预算编制及管理工作中来，充分调动参与预算管理的积极性。

（二）完善预算管理内部制度

一是制定符合基层行财务预算矩阵式管理的措施办法，把预算编制、分配、执行、调整、控制、绩效评价全过程预算管理纳入内部管理制度范畴，在系统垂直领导基础上成立以本级预算管理委员会、预算管理委员会办公室、预算责任部门为主体的横向管理机制。明确各岗位、各部门工作职责及各环节操作程序，通过制度形式把预算管理工作的关键环节固化下来，从而促进预算管理制度化、规范化和标准化。二是制定符合基层管理单位实际的预算管理考核办法，建立预算执行序时、均衡、安全、有效的激励机制。三是建立有效的支出约束机制，建立完善财务费用、财务人员岗位职责、接待费、会议费、培训费、差旅费等管理制度，从单位内部建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，有规可依，并且严格按制度办事，堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。四是强化开支计划性，统筹安排使用各项经费，首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。五是建立严格的经费开支审批制度，每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。

（三）改革预算编制方法，合理安排预算编制时间

一是在“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序过程中，逐步摈弃“基数法”，推行“零基预算”，必须实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，并综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测业务发展变化，编制具前瞻性的预算。预算编制只有业务部门最有发言权，他们最熟悉自已部门的业务及工作打算，因此，要加强各业务部门的沟通协调，通力配合，以单位的主要任务为目标，上下统一，全员参与，一切从实际出发，应该增加项目及经费的必须增加，应该减少的项目及经费必须减少，没有必要保留的项目及经费直接取消，避免所有预算项目简单地按上年基数逐年递增的方法。二是由于预算编制牵涉部门多、时间跨度长，是一个系统工程，它既要掌握单位方方面面的情况，又要考虑辖区机构及业务发展状况;既要着眼于年度需求，又要考虑历史，预测未来;既要满足业务发展需要，还要考虑财力水平;既要讲求局部效果，又要考虑整体效益，这其中包含着调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等大量工作，短期内是完成不好的。因此，预算编制必须要有足够的时间保证。为了解决这个问题，可以提早启动预算编制，延长预算编制时间，扩大预算编制周期。

（四）充分发挥预算对业务发展的保障、促进、引领作用

一是预算编制要从实际出发，依据来源要充分，建立在业务发展和依法履行基层央行各项职责所必须的财务收支基础之上。由财务部门牵头，分管领导亲自抓，积极调动各部门参与预算编制的积极性，以年度规划、工作任务、工作重点为目标，充分调研论证，采用科学的预算编制方法，参考以前年度预算执行情况、结转结余情况、预算年度的收入增减因素、业务发展需要和财力可能，准确测算，不断提高预算编制的质量水平。二是预算批复、分配、调整要体现实事求是的原则，坚持公平公正，统筹兼顾，照顾基层，切实保障重点，兼顾特殊地区、特殊事项，预算资源适当向基层行倾斜的原则;充分满足业务发展、人员变化，保障履职、机构正常运转需求的原则。三是预算执行要紧紧围绕单位总体目标、中心任务、业务发展、履职尽责进行，在经费、物资、设备等方面予以充分保障。强化预算执行的力度，實行预算编制与执行对比分析，由单位财务人员对预算执行情况进行汇总，并与预算批复进行核对，及时向领导汇报反映预算执行情况，预算管理领导小组及时对预算执行进度进行合理规划和安排，财务部门要坚持没有预算不能支出，有了预算不能超支的原则，坚决维护预算的严肃性。

（五）完善预算监督评价机制

一是完善监督考核机制。成立以单位负责人为组长、分管领导为副组长、各部门负责人为成员的预算管理领导小组，把预算执行情况和绩效评价结果与各部门工作目标考核相挂钩，预算项目执行得好、绩效评价高的部门适当加分，执行差、评价低的适当减分。二是定期开展预算管理监督检查。内审和财务管理部门要认真履行监督检查职责，每年通过同级监督、下查一级等监督方式，开展预算管理审计或财务专项检查，围绕预算编制、批复、分配、调整、执行等环节，及时发现和纠正存在的问题，降低预算执行偏差，促进预算管理工作规范化，提高预算管理工作质量和水平。三是把县支行的预算管理监督纳入中支内审及财务管理监督的工作范围，弥补县支行由于人员少、力不从心而导致的预算管理监督空白。四是建立预算管理绩效评价机制。引入第三方评价机构，对单位各项目资金的使用效益进行严格的客观公正评价，将绩效评价结果作为衡量项目资金使用效益的最终标准，从而实现对预算项目资金使用的事前、事中和事后全过程的计划、监督、评价及跟踪管理，促进预算资金利用绩效最大化。四是把单位预算内部监督和外部监督结合起来，形成良性的社会和群众监督氛围，建立年度预算执行情况在单位内部公示制度，必要时在外部网站上依申请公开，提高预算管理的公开性和透明度，增强预算管理的约束效力。

（六）加强培训，提高财务人员业务水平

预算编制和预算执行都由单位财务人员来具体操作，财务人员业务能力的好坏高低直接影响单位预算管理水平的质量。一是会计财务部门要广泛开展预算法规宣传，在保证财务人员按时参加继续教育的基础上，有针对性地组织专业知识培训，提升财务人员的业务素质，规范业务操作。二是财务人员要增强学习能力、沟通协调能力、业务操作能力、工作责任心和工作主动性，努力提升自身素质和预算管理工作水平。

作者单位：中国人民银行丽江市中心支行