跨界流域生态补偿的“新安江模式”及可持续制度安排

沈满洪 谢慧明

摘要 “绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的核心观点。生态补偿是实现绿水青山价值转化的重要机制。新安江流域上下游因“要保护与不保护”“要补偿与不补偿”“以河为标准与以湖为标准”的争议而引发冲突。在中央有关部门的协调下浙皖两省的谈判协商成功达成了两轮六年（2012—2017）的跨界生态补偿协议并付诸实施，成为全国首例，是“绿水青山就是金山银山”的成功典范。补偿协议的创新性在于：实现上下级补偿与上下游补偿的结合，以上下级补偿带动上下游补偿;实现生态保护补偿与环境损害赔偿的耦合，做到激励与约束的完美结合;实现上下游共同参与的水质监测机制，水质监测结果好就给予生态保护补偿，水质结果差就实施环境损害赔偿;坚持问题导向和目标导向的结合，针对饮用水的水质要求确定以高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标作为监测对象。两轮试点绩效显著，安徽省生态环境保护力度明显加大，新安江出境水质明显改善。新安江跨界流域生态补偿协议之所以能够顺畅达成并持续运行，是由上游生态保护比较优势决定的必要性与下游经济发展比较优势所决定的可能性共同决定的，是由上下游共同的生态补偿制度需求与各级政府生态补偿制度供给的均衡所决定的。新安江流域跨界生态补偿试点是中国特色的生态补偿机制创新。当然，该制度也需要在多方面继续完善：实施多元补偿，调动各种资源支持生态环境保护;提高补偿标准，尽力体现上游生态环境保护的机会成本;给予多元受偿，激发各个生态环境保护主体的积极性;加强区域合作，建立黄山市经济开发区共同开发机制。

关键词 生态补偿;跨界流域;新安江模式;可持续;制度安排

中图分类号 X321 文献标识码 A文章编号 1002-2104（2020）09-0156-08

DOI：10.12062/cpre.20200304

“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的核心观点。生态补偿是实现绿水青山价值转化的重要机制。中央多次强调要建立和完善生态补偿机制，特别强调要建立和完善横向生态补偿机制。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出：“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。”横向生态环境保护补偿是指采取公共政策或市场化手段调节不具有行政隶属的地区与地区之间的生态利益关系[1]。横向生态补偿可以包括横向生态保护补偿和横向环境损害赔偿，两者的耦合表明横向生态补偿中资金流动可以双向。不具有行政隶属关系的补偿主体和客体间往往没有直接的转移支付关系，新安江、九洲江、汀江-韩江等跨界流域生态补偿试点旨在通过创新方式方法以实现流域生态补偿的环境、经济和社会效应，以探索出一条可持续的跨界流域生态补偿之路。在九州江流域，生态补偿分担的一个理论框架为分阶段依水质目标设定上游、下游和国家的分担比例，试行阶段以污染控制和水质改善为目标时需要三方共担，修复阶段以生态资源保护为目标时国家分担比例下降，稳定阶段以互利双赢和绿色发展为目标时国家退出下游承担51.5%[2]。在渭河流域，陕西省内下游各地级市对上游的横向补偿也可以有不同的分担机制和分担比例[3]。在汀江-韩江流域，福建省和广东省以来水水质为考核目标按照“双向补偿”原则推进流域生态专项整治;在九州江流域，横向生态补偿是“单向”的，粤桂两省（区）在2014—2017年各出资3亿元设立粤桂跨省水环境保护合作资金，开展九州江流域跨省（区）水环境合作治理[4]。在赤水河流域，贵州省和湖南省之间的横向转移支付具有显著的减排成效且可持续，公私合作模式可以有效解决流域生态保护的资金供给[5-6]。在新安江流域，生态补偿的丰硕研究成果涉及流域生态环境共建共享、流域生态补偿标准设定、跨省界流域生态补偿机制设计、横向生态补偿的环境绩效等等[7-10]。国外跨界生态补偿机制设计广泛关注生态补偿资金的核算，生态补偿的外部性、条件性和自愿性，基于环境效益和成本效益的补偿效率，跨界流域水污染治理等，我国跨界流域生态补偿具有非常特殊的机制和体制性影响因素，健全生态补偿机制应立足于本国的制度背景推进制度创新[11-13]。综上所述，虽然我国流域生态补偿的实践成果十分丰硕但缺少基于案例研究的理论提炼并归纳总结具有普适意义的跨界流域生态补偿经验。新安江流域跨界生态补偿是全国第一个试点。两轮六年（2012—2017年）的实践探索已取得了显著成效，并已开始第三轮（2018—2020年）试点。从机制创新视角研究跨界流域生态补偿的“新安江模式”和探索该模式的可持续发展之路具有重要的现实和理论意义。

1 新安江流域生态环境保护从冲突到合作的演变

1.1 新安江流域自然地理与人口经济特征

新安江发源于安徽省黄山市休宁县境内海拔1 629m的六股尖，是浙江省最大的入境河流。新安江流域总面积11 452.5km2，其中安徽境内流域面积6 736.8km2，占流域总面积的58.8%;新安江干流总长359km2，其中安徽省境内242.3公里，占67.5%;皖浙省界断面多年平均径流量为65.3亿m3，占千岛湖多年平均入湖总量的68%以上。千岛湖是新安江水电站建成蓄水后形成的全国最大淡水人工湖。千岛湖集水面积10 442km2，正常水位108m时，库容178.4亿m2，水域面积580km2，其中98%在浙江省淳安县境内。《关于印发千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划的通知》（发改地区〔2013〕2679号）明确，新安江流域多年平均天然径流量（地表水资源量）126.7亿m3，其中年均入千岛湖水量115.2亿m3。新安江流域安徽境内覆盖黄山市七个区县和宣城市绩溪县。新安江流域下游为富春江和钱塘江，浙江境内基本上为杭州市下辖各个县市区。据相应地市统计年鉴显示，2017年末杭州市常住人口946.80萬人，户籍人口753.88万人。2017年杭州市地区生产总值（GDP）12 556亿元，杭州全市常住人口人均GDP为134 607元。2017年末黄山市常住人口138.4万人，户籍人口148.46万人。2017年黄山市地区生产总值645.7亿元，黄山全市常住人口人均GDP为46 742元。杭州市的人均GDP始终高于黄山市，2017年杭州市的人均GDP是黄山市的2.88倍。

1.2 新安江流域生态保护的冲突与合作

（1）千岛湖湖区水体富营养化：浙江省要求新安江上游的安徽省加强保护。跨界流域水生态保护往往因“上游保护，下游受益”而动力不足，甚至会出现“上游污染，下游遭殃”的现象。以“绿水青山金腰带”著称的千岛湖，1998年首次遭遇蓝藻袭击，2010年部分湖面出现蓝藻急剧增加及繁殖异常情况。而新安江安徽段年出境水量达60多亿m3，占千岛湖年均入库水量的60%以上。因此，上游的水生态保护状况直接决定了下游的水环境质量。2001—2007年，浙皖交界断面水质以Ⅳ类水为主，2008年为Ⅴ类水，个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类，水体总氮和总磷指标上升趋势明显。与此同时，千岛湖入境水质2001—2008年间呈缓慢恶化趋势，湖内水质营养状况一度为中营养水平，甚至有向富营养水平加剧之势。面对这种状况，浙江省的理性反应是：加强浙江境内水环境保护的同时强烈要求新安江上游安徽省加大生态环境保护力度。国家环保部门、水利部门等也高度关注千岛湖及其新安江水生态环境问题。

（2）加强新安江生态环境保护：安徽省要求新安江下游的浙江省提供补偿。安徽省也认为应该加强新安江生态环境保护，但生态环境保護需要高额的会计成本和机会成本。因此，安徽省要求浙江省提供生态补偿资金。浙江省早在2005年就出台了全国第一个省级生态补偿制度。2006年开始浙江省每年安排2亿元对钱塘江源头地区10个县（市、区）进行生态补偿。2008年，浙江省在完善钱塘江源头地区试点工作的基础上对八大水系源头地区45个市县实施生态环保财力转移支付政策，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。值得指出的是，这些生态补偿均局限于浙江省省内。同样属于新安江下游的淳安县可以获得生态补偿资金，而占千岛湖集雨面积60%以上的黄山市等却得不到生态补偿资金。安徽省认为这不合情理，浙江还一度以上游来水水质过差而不愿意补偿。

（3）新安江流域建立跨界生态补偿机制：浙皖之间出现交界断面水质标准之争。面对浙皖两省的争议，中央相关部门积极作为。2004年11月，全国人大环资委对新安江流域生态保护和污染防治相关工作进行了调研，提出建立流域生态共建共享示范区的理念。2006年，全国人大环资委联合安徽省人大代表团和部分浙江省人大代表，向全国人大十届四次会议提出“关于建立新安江流域生态共建共享示范区的建议”，该议案被第十届全国人大常委会确定为当年12个重要督办的一号议案。2007年，国家发改委、财政部、环保部等初步明确将新安江流域作为跨省流域生态补偿机制建设试点。中央有关部门的意见总体上得到浙皖两省的认可。但是，由于新安江浙皖交界的街口镇河段属于新安江的“江”与千岛湖的“湖”的过渡水域，在选取新安江交界处水质评价指标的标准时双方又出现分歧。安徽省认为河流水质的Ⅲ类水能够作为饮用水源，应该选用河流水质的Ⅲ类水作为评判基准。浙江省认为千岛湖是一个湖泊，应该以湖泊Ⅱ类水水质作为评判基准。一般而言，河流水质标准中不包括湖泊水质标准中的总氮指标，而总氮正是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标，对湖泊生态安全的影响重大。因此，以“河”还是以“湖”为标准成为上下游谈判的焦点。

（4）中央部门协调下的上下游谈判：促成全国首个流域跨界生态补偿机制试点。2011年2月，千岛湖及新安江流域生态保护工作迎来重大机遇，党和国家领导人习近平、李克强等先后做出重要批示，要求浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路，避免重蹈先污染后治理的覆辙。根据中央要求，财政部、环境保护部于2011年3月印发了《关于启动新安江流域水环境补偿试点工作的函》，并于2011年9月印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，从而开启了全国首个跨界流域生态补偿的试点。按照试点方案，第一轮（2012—2014）三年时间内，每年筹集5亿元的生态补偿资金;其中，中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元。如果年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元;如果年度水质考核不达标，安徽拨付给浙江1亿元;不论考核结果如何，中央财政3亿元全部拨付给安徽。第一轮试点顺利完成后，在财政部和环保部的再次协调下，浙皖两省经过协商达成了第二轮（2015—2017年）协议：生态保护标准进一步提高，生态补偿力度也进一步加强。浙皖两省每年各出资2亿元，中央财政按照递减原则从2015—2017年分别出资4亿元、3亿元和2亿元。补偿原理与第一轮相同。

至此，全国首个跨界流域生态补偿协议正式出台，且是一个全新的创造。其创新性主要体现在以下几点：一是实现上下级补偿与上下游补偿的结合，以上下级补偿带动上下游补偿;二是实现生态保护补偿与环境损害赔偿的制度耦合，做到激励与约束的完美结合;三是实现上下游共同参与的水质监测机制，水质监测结果好就给予生态保护补偿，水质结果差就实施环境损害赔偿;四是坚持问题导向和目标导向的结合，针对饮用水的水质要求确定以高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标作为监测对象。两轮六年试点，新安江出境水质考核指标全部达标，各方生态补偿资金全部到位，取得了显著的效益。一是生态效益——新安江出境水质稳定好转。2018年4月12日，由环保部环境规划院编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报告（2012—2017）》通过专家评审。该报告显示，根据浙皖两省联合监测数据，2012—2017年，新安江上游流域总体水质为优，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类，营养状态指数由中营养变为贫营养，与新安江上游水质变化趋势保持一致[14]。二是经济效益——黄山市生态经济化和经济生态化呈现良好态势，经济质量进一步提升，绿色惠民政策初露端倪。三是社会效益——生态文明理念不断深入人心，根据复旦大学民调结果，新安江流域跨界生态补偿的民众知晓率高达96%[15];而且，新安江生态补偿制度被写入中央文件，能为全国其他跨界流域生态补偿制度的建立提供经验参考。

2  跨界流域生态补偿机制可以优化流域生态经济资源配置

新安江流域六年两轮的跨省界流域生态补偿实践表明一项可持续的生态文明制度必须能够优化流域生态经济资源配置，其资源配置方式可以由正式制度或非正式制度以制度组合的方式匹配以实施机制予以确定。正式制度必不可少，生态功能区制度安排为跨界流域生态补偿成功实践提供了必要性和可能性。当正式制度缺位或错位时，非正式制度是有益补充，调整有冲突的制度安排和协调理性的地方政府需要完备的流域生态补偿制度体系。跨界流域生态补偿的“新安江模式”可持续推进的制度优势集中体现在制度必要性和制度可能性的耦合以及制度需求和制度供给的均衡之中。

2.1 流域上下游主体功能定位的差异性奠定了跨界流域生态补偿机制建立的必要性和可能性

跨界流域生态保护补偿机制是与流域上下游主体功能定位紧密相关的制度安排。人的生存权和发展权是平等的，但是流域上下游的主体功能定位是不同的。这就要求，越是限制开发和禁止开发的区域，越要给予生态补偿;越是重点开发和优化开发的区域，越要承担补偿责任，为其他地区提供生态补偿资金，从而实现流域生态经济的协调发展。反之，如果面对上游“越生态保护，越经济贫困”而下游“越经济富裕，越生态需求递增，越要求上游保护”的困境而没有制度创新，出现的结局必然是上下游的“零和博弈”。随着流域主体功能定位的变化，生态环境保护的要求也会随之变化。这就要求建立质与量并举的生态补偿机制。“以质论价”是市场经济的基本规律。生态保护越好，补偿力度越大;生态保护一般，补偿力度一般;出现生态损害，不仅没有生态补偿，反而需要生态赔偿。

第一，流域上下游主体功能定位的差异性决定跨界流域生态补偿的必要性，流域上游是限制开发区和禁止开发区，流域下游是重点开发区和优化开发区，由此形成了流域上下游功能定位的差异和比较优势的差异。

第二，流域上下游主体功能定位的差异性决定了经济发展水平的差异性和生态环境保护的差异性。流域上游生态优势明显，流域下游经济优势明显，但是流域上下游的生存权和发展权是共同的。这样就形成以经济优势换取生态优势的可能，也有可能以生态优势换取经济优势。

第三，限制开发区域和禁止开发区域往往以生态保护的实际成本和放棄开发的机会成本获取生态环境保护绩效，重点开发区域和优化开发区域往往以经济开发的实际成本和一定程度上放弃生态保护的机会成本获取经济发展绩效。因此，生态补偿优先级由强到弱的顺序是：禁止开发区域——限制开发区域——优化开发区域——重点开发区域。

第四，生态环境保护的要求越高，需要投入的生态保护成本越大，所放弃的经济发展机会成本也越大。因此，生态保护补偿要坚持按质论价原则：生态质量越好，补偿力度越大;生态质量越差，补偿力度越小乃至没有补偿或负补偿。

第五，随着生态环境保护要求的变化，生态补偿的诉求也会发生变化。日益严格的生态环境保护要求会加剧生态保护区域生态补偿的诉求。上下游差异化的生态环境保护要求会增强上游地区的生态补偿诉求。

2.2 跨界流域生态补偿制度供给越完备越可能满足上下游生态补偿的制度需求

生态保护补偿机制的建设是与制度供给紧密相关的。生态补偿制度供给越完备，补偿实施越顺利;生态补偿制度供给越欠缺，补偿实施越困难。建立生态保护补偿与环境损害赔偿耦合的机制，可以带来比单一机制绩效加总更佳的效果。而且，制度实施机制也是一个重要的变量。如果正式制度符合布坎南的“一致同意”规则，环境监测等实施机制是能够保证正式制度实施的，这一制度必然是有效的。在我国体制下，除了国家法律法规之外，领导人的讲话和批示、国务院和有关部门的规范性文件都是制度供给的组成部分，这构成中国特色的制度体系。

第一，跨界流域生态补偿需要有制度保障尤其是法律制度保障。生态补偿法律制度越完备，生态补偿的实施越顺利;缺乏必要的法律制度，往往会导致高额的交易成本。

第二，制度与制度之间既存在着替代关系，又存在着互补关系。存在替代关系时，需要根据制度实施条件和制度绩效进行优化选择;存在互补关系时，需要根据制度实施条件和制度绩效进行耦合强化。互补的制度组合所产生的制度绩效优于单一制度。

第三，制度是由正式制度、非正式制度和实施机制三个方面构成的。若正式的法律制度缺乏，规范性文件和领导人讲话也可能成为法律制度的一个补充，有时甚至发挥主导作用。

第四，生态补偿制度的实施需要一系列实施机制的保障，例如水质监测的信息披露、生态保护的公众参与、环境污染的公众举报、机制完善的专家参与、机制实施的媒体宣传等。实施机制与正式制度的匹配可以铲除补偿制度实施的障碍。

3 新安江流域跨界生态补偿机制实施兼具必要性与可能性

3.1 上下游主体功能定位的差异性决定了跨界流域生态补偿的必要性

新安江采取特殊严格的生态环境保护源于新安江水库建设。由于新安江水库的建成和运行，大坝上游地区（黄山市和淳安县）减缓了工业化进程。人工生态系统的独特性使得千岛湖和新安江成为国家级风景旅游区。这要求大坝上游地区实施更加严格的生态环境保护。与此同时，为了保障杭州市等地饮用水源的安全性，杭州市实施千岛湖配水工程并于2019年正式通水。这要求大坝上游地区实施极为严格的生态环境保护。由此有，在主体功能定位中，黄山市的大部分地区成为限制开发区和禁止开发区，只有局部地区是重点开发区和优化开发区。与此对应，杭州市是我国东部最发达省份之一浙江省的省会。市场化改革、工业化发展、城市化建设使得杭州市日益成为国际化大都市并逐渐形成杭州都市圈。但是，杭州市的自来水取水口为转塘地区的珊瑚沙，取水口的上游有杭州市、金华市、衢州市和安徽省的黄山市，水源安全始终是杭州市的心头之患。杭州市多次动议千岛湖引水工程建设并历尽曲折，但最终付诸实施。因此，上游黄山市是水源保护区和限制开发区;下游杭州市是受水区和优化开发区。如果建立跨界流域生态补偿机制，下游水生态安全更有保障，上游水生态保护更有动力;如果没有跨界流域生态补偿机制，下游水生态安全存在风险，上游水生态保护缺乏动力。

3.2 上下游比较优势的差异性决定了跨界流域生态补偿的可能性

流域跨界生態补偿的一个重要前提是上下游生态环境和经济发展存在显著差异。如果上下游生态环境相差无几，就不需要实施跨界流域生态补偿机制;如果上下游经济发展相差无几，就不可能下游补偿上游。上游黄山市是经济欠发达的生态保护区，下游是缺生态水源的经济特别发达的长三角南翼城市，上下游生态经济发展的比较优势十分明显。具体来说，黄山市的生态优势十分明显但经济发展相对落后，杭州市的经济优势十分明显但水源环境质量有待进一步改善。从饮用水源看，杭州市现状取水口的原水为Ⅱ～Ⅲ类，新安江河流基本达到Ⅱ类，经过千岛湖净化后千岛湖中心湖区的水质达到Ⅰ类。千岛湖配水工程的取水口正是拥有Ⅰ类水体的金竹牌。对于经济发达的杭州市（谈判中实际由浙江省支付）适当支付生态补偿资金，获取像“农夫山泉”一样的自来水原水是值得的。但是，假如说杭州市的经济发展水平与黄山市相差无几，那么黄山市要向杭州市寻求生态补偿就几乎不可能。好在浙江省及其杭州市具备支付能力。

3.3 中央政府部门的综合协调成为跨界流域生态补偿协议签署和履约的压舱石

上下游生态补偿协议谈判曾经历了诸多波折，产生了一系列观点交锋。浙江省代表认为，“上游来水乃自然来水，从来都是坐享其成，为何如今就要生态补偿了？”“即使要补偿，浙江省虽然用了这个水，但已经以税负形式上交中央财政了，为何不是中央财政来补？”“如果上下游都要生态补偿，会导致高昂的交易成本，以长江流域为例，上海补江苏、江苏补安徽、安徽补湖北、湖北补重庆、重庆补四川、四川补青海，补到猴年马月？”安徽代表则认为，“人人都有生存权和发展权，轮到安徽省要工业化的时候偏偏就限制工业化了？”“拿人家的手软，宁可不要浙江省的1亿元生态补偿金” 。“与其接受浙江省的生态补偿资金，还不如发展好自己的工业经济。”“水源保护区在黄山市，为何还要安徽省出生态补偿资金？”这些观点从一定角度看均不无道理。如果谈判代表只从各自眼前利益出发进行交流，补偿协议也许难以达成。这时，财政部和环保部发挥了重要的“娘舅”作用。自从确定新安江流域跨界生态补偿试点，他们在补偿方案的制订、补偿价格的谈判、补偿标准的确定、跨界水质的检测、补偿资金的支付等方面均扮演着 “仲裁者”和“协调人”的角色。中央政府部门的综合协调成为新安江流域跨界生态补偿机制试点的重要外部条件。

4  新安江流域跨界生态补偿的制度供给满足了制度需求

4.1 上游黄山市和下游杭州市均具有建立跨界流域生态补偿的制度需求

浙皖两省的谈判代表总是从理性人角度出发想方设法为本省争取更多的利益、支付更少的成本。这是完全可以理解的。但是，从两省的全局角度看，建立跨界流域生态补偿机制实际上是具有内生动力的。对于浙江省而言，千岛湖已经确立为杭州市的水源，投资百亿元的千岛湖配水工程已于2019年正式通水，千岛湖绝不可以是受污染的水。千岛湖入湖水量的60%以上来自安徽，安徽省出境水质的好坏直接决定了千岛湖水质的好坏。因此，以1亿或2亿的生态补偿代价保障原水是成本有效的。不管是杭州市市政府还是杭州市、嘉兴市居民对优质水源的需求都十分强烈，政府和居民均有支付意愿并能保持较高的支付水平。对于安徽省而言，有跨界流域生态补偿机制，要保护新安江生态环境;没有跨界流域生态补偿机制，也得保护新安江生态环境。既然如此，当然“补偿”策略比“不补偿”策略更加有效。同时，通过生态补偿机制可以撬动更多资源用于黄山市的生态环境保护，就有能力把黄山市建设成为“美丽中国的黄山样本”。此外，通过黄山市生态环境保护，可以倒逼经济转型升级，最终走上绿色经济发展道路。由此可见，无论是上游黄山市还是下游杭州市，均有建立跨界流域生态补偿机制的制度需求。

4.2 上下级及上下游政府提供了跨界流域生态补偿的制度供给

（1）跨界流域生态补偿的正式制度供给。关于生态补偿的独立的国家法律（如“生态补偿法”）尚未出台，但生态补偿的国家制度则积累良多。早在20世纪90年代，我国就开始探索生态补偿机制，自下而上的自主探索为国家出台生态补偿制度奠定了实践基础[16]。2005年12月，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。2007年10月15日，党的十七大报告要求：“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2008年修订通过并于2008年6月1日起实施的《中华人民共和国水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制” 。2010年4月开始，国家启动生态补偿立法工作，由国家发改委牵头起草《生态补偿条例》。2011年国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》明确：要加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。总之，在新安江流域跨界生态补偿试点之前，我国独立的完整的生态补偿法律尚未出台，但已被纳入《水污染防治法》等国家法律之中，规范性文件多次强调了生态补偿。国家鼓励跨界流域生态补偿试点，国家支持跨界流域生态补偿探索。跨界流域生态补偿的制度准备既提供了政策导向，又提供了决策依据。

（2）跨界流域生态补偿的非正式制度供给。生态保护补偿机制实质上就是“绿水青山”变成“金山银山”的转化机制。“两山”论断为新安江流域跨界生态补偿机制试点提供了理论指针。而且，习近平对新安江流域生态保护情有独钟。早在浙江工作期间习近平就十分关心千岛湖水资源保护工作，他的蹲点联系村就是千岛湖所在的淳安县枫树岭镇下姜村;到中央工作后，习近平于2011年2月就新安江与千岛湖水资源保护工作做出了重要批示：“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。我认为这份调研报告所提建议值得重视，是否可由发改委牵头研究提出千岛湖水资源保护的综合规划;由环保部牵头对新安江上下游污染防治的协调管理进行研究并提出意见。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”[17]。在谈判处于胶着状态时，习近平的批示打开了浙皖两省谈判代表的思路，迅速达成了一致意见并签约。党的十八大以来，浙江省和安徽省多次组织举行“两山”重要思想理论研讨会。这充分传递了浙江省和安徽省广大干部群众对习近平生态文明思想的实践自觉。可见，领导讲话、学术论坛、舆论引导等非正式制度在改革的特定阶段可以发挥重要作用，有时甚至是引领性的。

（3）跨界流域生态补偿实施机制的供给。实施机制在跨界流域生态补偿中具体表现为上下级政府联动、上下游政府联动和政府与公众联动。首先，上下级政府联动。跨省流域生态补偿往往离不开中央政府的协调，否则容易陷入扯皮和推诿状态。中央政府尤其是财政部和环保部以有为姿态参与工作并发挥了重要的协调作用。浙皖两省省内也建立了省市县三级协调机制。黄山市成立了由市委书记和市长担任组长的新安江流域综合治理领导小组和生态补偿机制试点工作领导小组，专门设立新安江流域生态建设保护局，与财政局合署办公，有力推动了试点工作。其次，上下游政府联动。在新安江流域生态补偿中，建立了上游与下游共同检测、相互验证、相互监督的检测机制，建立了流域上下游的互信合作。2015年，杭黄两市就巩固新安江生态补偿机制成果、建立联席会议制度等签署了深化合作交流协议。2016年，浙皖两省党政主要领导共同签署了新安江流域上下游横向生态补偿协议，建立了“环境责任协议制度”。2017年10月，皖浙两省财政厅厅长专程深入黄山调研，就延续试点、深化合作进一步达成共识;同年12月，皖浙两省財政厅、环保厅就延续试点向财政部和环保部做了专题请示。其三，政府与公众的联动。为了控制农药可能带来的面源污染，政府全面推行了统一采购、统一配送、统一标识、统一零差价销售、统一信息化管理、统一回收与处置、统一财政补贴等“七统一”的农药集中配送制度。安徽省率先实现所有流域乡镇全覆盖，高效低残留农药使用率从2014年的50%提高到80%，农民购买农药成本降低40%，废弃农药包装物回收率95%以上，促进了农业生产方式转变。创新设立“垃圾兑换超市”，发动村民捡拾矿泉水瓶、塑料袋等垃圾，就近兑换食盐、肥皂等生活必备品，平均每个超市收集垃圾效率相当于3名农村保洁员工作量，实现了“村民得实惠转观念、政府花小钱办大事”等双赢，促进了农民生活方式转变。

新安江流域下游因为千岛湖配水工程的实施具有内在制度需求，上游因为新安江流域特殊严格的生态环境保护也具有内在的制度需求。与此同时，我国先期出台的生态补偿相关法律、法规、规章、规划是正式制度安排，“两山”重要思想、中央领导批示等是非正式制度安排。正式制度与非正式制度是完全相融的。此外，上下游水质联合监测等实施机制能够保证生态补偿制度实施。总之，制度体系需要正式制度、非正式制度和实施机制耦合。在新安江流域跨界生态补偿试点中，三个要素是齐全的，可见制度供给基本完备。制度供给与制度需求的均衡使得新安江流域跨界生态补偿试点顺畅运行。

5 进一步完善新安江跨界流域生态补偿机制的对策建议

新安江流域跨界生态补偿试点已经迈出了可喜的第一步、第二步和第三步，但是要健康地走完第三步并迈向第四步仍然需要解决好机制设计存在的问题并做好政策完善工作。

5.1 采取多元补偿，调动各种资源支持生态环境保护

跨界流域水资源、水生态和水环境是公共物品、私人物品、准公共物品属性的混合物，单一投入机制难以保障生态补偿需求，需要建立多元投入的保障机制[18]。在新安江流域生态补偿中至少可以有三种类型的补偿：一是政府补偿。生态保护、生态服务、生态产品往往具有公共物品属性。在产权难以界定的情况下，主要依靠政府补偿。对于新安江流域而言，政府补偿应该体现两个结合：上下级政府补偿相结合——需要继续坚持，上下游政府补偿相结合——需要加强力度。就浙江省而言，政府补偿完全可以延伸到杭州市政府乃至下一级政府。在2015年杭州市人大通过的《杭州市第二水源千岛湖配水供水工程管理条例》中就明确写道：“建立公平公正、权责一致、奖惩与生态保护目标完成情况相挂钩的千岛湖水环境生态保护补偿机制”。二是市场补偿。在水资源的数量、质量和使用者均可明确的前提下，完全可以建立市场补偿机制。例如，在2019年杭州市千岛湖配水工程竣工通水后，用水户及其用水量均是十分明晰的，完全可以按照“谁受益，谁补偿”的原则采取市场补偿的模式。用水户的水价不仅要考虑制水成本、治污成本等，还要考虑生态成本，即包含生态补偿成本。三是社会补偿。新安江是不可多得的“百里画廊”，千岛湖是十分宝贵的“一湖秀水”。通过绿色非政府组织募集资金支持新安江生态保护也是一种可能的选择。总之，从政府补偿转向多元补偿是大势所趋。

5.2 提高补偿标准，尽力体现上游生态环境保护的机会成本

新安江流域生态补偿第一轮平均每年5亿元补偿给黄山市，第二轮平均每年7亿元补偿给黄山市。虽然第二轮比第一轮有所增加，但是实际补偿金额与理论补偿金额相距甚远。而第三轮方案，中央财政迄今没有落实。如果没有中央财政的投入，只有每年4亿元（浙皖各2亿元）。这样的生态补偿金额，一方面与理论测算金额相距甚远，另一方面与黄山市生态保护的实际投入相比只是杯水车薪。因此，提高生态补偿标准依然是新安江流域跨界生态补偿机制建设的目标。提高补偿标准存在资金分摊的问题。就新安江水的公共物品属性而言，中央政府应该给以补偿，不宜退出，但其出资比重可以下降;就新安江水的准公共物品属性而言，安徽省政府也应该给以补偿，虽然其比重可以是最低的;就新安江水的私人物品（杭州市千岛湖配水工程实施后饮用水就是私人物品）属性而言，浙江省政府或居民应该是主要补偿主体。

5.3 落实多元受偿，激发各个生态环境保护主体积极性

新安江流域生态保护是各个主体共同努力的结果。按照“谁保护，谁受偿”的原则，应该对生态保护做出贡献的各个主体均予以补偿。一是补偿作为保护者的政府。由于特殊严格的生态保护，新安江上游地方政府既付出了高额的生态环境保护成本，又付出了很高的放弃经济发展的机会成本，从而地方财政收入增长受到影响，因此应该予以补偿。补偿政府的部分用于生态环境工程建设是名正言顺的。二是补偿作为保护者的居民。由于水源地生态保护的严格要求，使得上游地区居民无法做到“在山靠山，在水靠水”。对这些居民理所当然要给以补偿。三是补偿作为保护者的企业。由于特殊严格的环境保护，原来政府批准可以达标排放的企业，排放标准提高了，治污成本提高了，如精细化工企业的污水治理需要企业治理—园区治理—市政治理等三道工序，因此也需要对他们进行补偿。

5.4 加强区域合作，建立黄山市经济开发区共同开发机制

如果上游地区的生存和发展问题得不到有效解决，新安江生态保护的长效机制就难以建立。实施新安江流域跨界生态补偿机制以来，杭州市和黄山市农村居民人均纯收入之比从2012年的1.86：1扩大为2017年的2.16：1。可见，黄山市得到的补偿远少于失去的机会成本。因此，还需要跳出生态补偿谋划生态保护。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确要求，“结合生态保护补偿推进精准脱贫”。因此，不仅需要输血功能的生态补偿，更需要造血功能的生态补偿。对于跨省的杭州市和黄山市而言，可以进行制度创新。杭州市用地指标十分紧张，而黄山市九大开发区有近50%的土地尚未开发。可以考虑黄山市的开发区中划出一定的土地，由杭州市和黄山市按照生态效益、经济效益和社会效益等综合效益最大化原则进行共同开发、共同招商、共同管理、共同受益。具体形式可以是股份制，按照股份比例确定各自的责权利;也可以是分工制，根据比较优势确定各自责权利;还可以是援助制，纯粹为了上下游的生态保护合作，由杭州市帮助黄山市做好开发区的建设。在合作或帮扶的过程中，确保“一江清水向东流”。

（编辑：于 杰）

参考文献

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