政策工具视角下我国省级健康产业政策文本量化分析

郭克强，李宇阳，郁希阳，孟佳瑜，颜聪聪

(杭州师范大学，浙江 杭州 310018)

健康产业是所有与人体健康相关的行业总称。2016年10月，中共中央、国务院印发并开始实施《“健康中国2030”规划纲要》，文件中要求健康产业到2030年前实现规模显著扩大，健康产业成为国民经济支柱性产业。2018年4月，国家卫生健康委员会副主任曾益新在博鳌亚洲论坛上提出健康产业作为“一带一路”重要合作领域，是健康中国建设的重点任务之一。由此可见，我国政府对发展健康产业的高度重视[1]。

由于健康产业是一个糅合了与“健康”诸多相关行业的集合概念，因此以往对健康产业的概念及内涵也并未形成统一的认识，难以厘清健康产业的界限。直到2019年3月，国家统计局发布《健康产业统计分类(2019)》，对健康产业做出了明确定义。本研究依据此定义对我国省级政府层面发布的健康产业的政策文件进行内容分析，探究现有的健康产业政策中的政策工具结构，各地区现有的政策工具分布情况，为政府在下一步推动健康产业发展及调整政策工具提供参考。

1 样本选取

1.1 资料来源

本研究选取的健康产业政策文本均来自全国各省、直辖市政府网站及其直属机构网站公开的政策文件以及北大法宝网站。依据2019年国家统计局发布的《健康产业统计分类(2019)》[2]，从13个大类中各类关键词来检索获得健康产业相关政策文件。

1.2 政策的准入规则

为保证所纳入政策文本有效性，本文依据以下3个原则对初步搜集的健康产业相关政策文件进行进一步整理和筛选：①发文单位为省、直辖市政府及其直属机构(不包括国家、直辖市以外的市以及区县层面的政策)；②政策类型主要包括法律、法规、规划、通知、办法、意见等相关文件，批复、复函、工作报告、有关讲话、表彰公示等不计入本文研究范围；③政策文本内容符合《健康产业统计分类(2019)》中对各类健康产业的说明。按照上述原则，最终筛选出3736 份政策文本。

2 政策文本分析框架构建

2.1 X维度：政策工具

政策由理念变为现实必须依靠各种政策工具，政策是政府通过对各种政策工具的设计、组织搭配及运用而形成的[3]，这些工具就是实现创新政策目标的手段，因此对政策工具进行分析是政策评估的基本维度。学界中学者对政策工具的划分有许多：如澳大利亚学者欧文·E·休斯(Owen·E·Hughes)从政府职能的角度，将政策工具划分为政府供应、生产、补贴和管制4种类型[4]；霍莱特和拉姆什[5]根据政策工具的强制性程度将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具3类；施耐德与英格拉姆[6]从政府如何引导目标群体行为方式的角度，将政策工具归为：权威式政策工具、诱因式政策工具、建立能力之政策工具、劝说性政策工具和学习性政策工具等等。其中，较为经典且应用较广的当属RothWell和Zegveld的分类，他们[7]把政策工具划分为供给型、环境型和需求型3类。

参考以往产业政策文本研究，并结合小组讨论与专家咨询，本研究将健康产业基本政策工具分为供给面、环境面和需求面3种类型，并结合健康产业政策实际不同的作用意图和方式，将其划分为12种政策工具，见表1。

表1 政策工具分类及定义举例

2.2 Y维度：健康产业分类维度

健康产业涵盖一、二、三产业[2]，包括以中药材种植养殖为主体的健康农业、林业、渔业和牧业；以医疗器械和医药等生产制造为主体的健康相关产品制造业；以医疗卫生、健康人才教育、健康保障及健康促进服务为主体的健康服务业。第一产业包括中药材种植、养殖和采集大类中的动植物中药材种植、养殖和采集。第二产业包括医疗仪器设备及器械制造，医药制造，健康用品、器材与智能设备制造，医疗卫生机构设施建设4个大类。第三产业包括医疗卫生服务，健康事务、健康环境管理与科研技术服务，健康促进服务，健康人才教育与健康知识普及，健康保障与金融服务，药品及其他健康产品流通服务，智慧健康技术服务，其他与健康相关服务8个大类。

2.3 政策编码

由于政策文本数量大、涉及工具内容较多，将筛选出的3736份健康产业政策文本按照政策工具内容进行编码。编码原则为“省、直辖市简称+政策编号+行业类别+工具内容编号”，由此形成政策工具编码表(见表2)。每条政策文本都由至少两名小组成员进行编码，编码完成后进行对照，并对编码不一致处进行讨论，最终确定政策工具编码5735条。

表2 政策工具编码表举例

3 数据分析与讨论

3.1 X维度频次分析

3.1.1 3类政策工具分析

从3类政策工具分析结果来看，环境型政策工具与供给型政策使用最多，分别占42.9%和38.7%，需求型政策工具使用最少，仅占18.4%(见表3)。魏巍[8]在政策文本量化统计的基础上，对京津冀健康产业政策分析也发现了供给型和环境型最多，占到总量95%左右。钟宗炬[9]在应急产业政策的政策工具偏好分析中也发现供给型政策工具使用频次最高，环境型政策工具的使用频次紧随其后，而需求型政策工具使用频率最少。另外，谢青[10]在新能源汽车产业政策，吴琨[11]在高新技术产业科技政策中也发现需求型政策较少的同样结果。在上述的不同产业中，政府都较多通过供给型政策工具给予产业外部拉力，并辅以环境型政策工具推动产业发展，而较少使用需求型政策工具从产业的内部拉力方面驱动产业发展。笔者认为这可能是由于上述产业都属于新兴产业，仍处于产业发展的初期，更需要政府相关政策的引导和规制，而当产业的生产、技术和市场供求都趋于稳定，有了较为完善的行业标准和规范后，政府才会逐步提高需求型政策工具的使用比例，从而使产业具有更长远的生命力。

为了解健康产业政策工具运用在地区间的差异，以地区为自变量，政策工具数量为因变量对各地区健康产业政策工具类型的构成作卡方检验(见表3)，结果提示东部、东北、中部和西部四大地区在使用健康产业政策工具的构成比上没有区别，这与魏巍[8]发现的京津冀三省市健康产业在政策工具维度的三大类上总体政策结构相近的结果一致。这可能与各省市的健康产业政策与中央层面的文件都没有太大的区别有关。政策的上行下效确实有利于政策的通达与实施，但各地区经济发展水平、健康产业发展程度都存在一定的差异性，需要各地政府根据地方发展作出一些调整。如，加强中西部地区的供给工具使用，而在较发达的东部地区，应组合运用需求和环境工具，通过市场来带动健康产业发展。

表3 不同地区三类政策工具运用 n(%)

3.1.2 各政策工具运用比例

在全部政策工具中，运用最多的是“公共服务和基础设施建设”与“政策性策略”这两项，分别占总数的17.3%和26.7%。“政策性策略”的大量使用是我国政策的一项特点，而“公共服务和基础设施建设”被较频繁的使用可能是因为健康产业中存在较多的公共卫生服务和体育公共服务政策。运用最少的分别是“准入门槛”“政府采购”与“规范条例”。由于健康产业中的新兴产业还没有发布统一的行业标准及规范，而传统医药相关行业事关人民群众健康，以公立机构为主，为确保医疗质量的安全难以降低准入门槛，导致这些政策工具运用数量较少。

供给型政策工具中除运用最多的“公共服务和基础设施建设”外，“人才、教育培训”“资金投入”和“信息或技术支持”政策工具分别占整个供给型政策工具20.2%、19.8%和15.4%。与其他如应急产业相比[8]，“人才培养”政策工具运用比例仍较低。这说明政府对健康产业相关人才的培养仍然不够重视，要想健康产业逐步走向“全人、全程、全方位的”的专业化管理，今后的政策中应更加注重人才培养和健康相关素养的提升。需求型政策工具中，政府较多使用“建立示范工程”和“外包服务”工具，两项分别占整个需求型政策工具的38.2%和36.8%。“建立示范工程”工具的较多使用与其他产业有较大不同，这可能是由于该工具多用于健康产业的生产种植阶段，如充分发挥中药材GAP基地示范带动作用、开展中药材种植标准化示范区建设等等，而其他产业[9-12]与健康产业不同，主要集中于制造业和服务业，较少涉及第一产业。环境型政策工具中，主要是通过“政策性策略”工具间接地对健康产业发展产生影响(62.2%)，这与，应急产业、新能源汽车产业等产业[9，10]的政策工具使用情况较为相似。其次由于健康产业中有许多新兴产业的法律规章正在不断的完善建全，所以“法规监管”工具也被较多的使用(21.4%)。详见表4。

表4 各政策工具运用比例

3.2 Y维度频次分析

健康产业政策中大部分政策都集中在第三产业——健康服务业(占85.70%)，其次是第一产业——健康农业、林业、牧业和渔业(占10.04%)，最少是第二产业——健康相关产品制造业(占4.26%)，与魏巍[8]的京津冀三地健康产业政策多集中在服务行业，而生产制造业相对较少的研究结果一致。这一方面可能是由于为适应社会经济变迁我国卫生政策不断地进行动态调整、持续变革，所以医疗卫生服务的政策变动较为频繁，而生产、制造业往往取决于地理环境和地方工业发展水平，因此较为稳定，并没有发生频繁的政策调整。另一方面，我国经济进入新常态，产业发展条件和环境发生了深刻变化，特别是2013年后，第三产业成为各产业增速的领跑者。因此，健康服务业政策的大量推出也与这一时期产业结构调整政策思路息息相关。

3.3 健康产业政策的X、Y维度相互关系分析

政策工具与健康产业类别的互动关系呈现出以下特征：①供给、需求、环境3类政策工具主要都作用于第三产业，分别占到92.6%，86.8%，84.3%(图1)。第三产业中供给、环境型政策工具相加超过80%(图2)，说明第三产业主要受供给和环境型政策工具合力推动。②环境型政策工具对第一、第二产业有较强的推动作用。由图可知，第一、二产业在环境型工具仅占12.2%和3.9%，说明环境型政策工具并未主要作用于第一、二产业。但是，在健康产业第一、二产业政策中环境型政策占比分别高达52.4%和67.3%(图2)，可以判断环境型政策工具对于第一、二产业发展仍有较强的推动作用。③需求型政策工具主要作用于第三产业，但推动力相对较弱。需求型政策中第三产业政策占比高达86.8%(图1)，表明需求型政策工具主要作用于健康产业中的第三产业。但由于需求型政策工具的缺位，第三产业政策中需求型政策占比仅为18.1%(图2)，导致其对第三产业推动作用与其他类型政策工具相比较弱。

图1 政策工具对三类健康产业的推动

图2 三类健康产业被政策工具推动

4 政策建议

4.1 健全完善健康产业政策工具体系

加大需求型政策工具的使用，改变特别是由于需求型政策工具的缺位导致其对健康服务业推动作用较弱的现有情况。如可以将医疗服务外包，促进社会资本进入医疗服务行业，鼓励民营医院的发展等等[13]。另外在供给型政策工具中，除基础设施的建造和提供公共服务外，还应加大资金和人才投入力度，并根据各地的实际情况合理分配，并实现全省各地、各领域的信息共享和业务协同。“政策性策略”不仅是环境型政策工具中，也是所有政策工具中使用频次最多的一项，且不仅限于健康产业，在其他产业中亦是如此[14]。“政策性策略”的大量使用能为产业发展起到一定的宣传鼓励引导作用，但往往较为宏观抽象、难以落实，应增加更多细化的实施步骤、具体措施和具体要求等操作性内容。

4.2 调整健康产业结构政策，促进健康制造、服务业融合发展

在现有的健康产业政策结构中，健康服务业政策以85.7%占据主导地位，而健康制造业政策仅仅占据不到5%，说明现有政策主要促进健康服务业的发展而对健康制造业的支持较少，这与我国第三产业高速发展的趋势一致。但健康服务业的高速发展离不开健康制造业的供给与支持，特别是需要中高端健康制造业的创新、发展和信息化融合。而在现有的健康制造业政策中，对于环境保护的监管类政策较多，而对中高端制造业改革创新类政策较少。因此，在今后的健康产业政策中，应以供给侧结构性改革为主线，从提高供给质量出发，将健康制造业作为供给侧结构性改革的发力点，特别是以大力发展中高端制造业、绿色制造和智能制造等政策为主导方向。同时，应加快健康制造业与健康服务业的协同发展，融合健康制造与健康服务特征，促进生产型制造向服务型制造的转变，形成创新驱动、服务引领、制造升级的产业结构。

4.3 加强各个地区的三类产业政策区域化合作

通过研究发现，相邻的省份或直辖市发文在健康产业政策发展侧重点上具有一定的相似处。因此可以在国家中央层面政策的指导下，加强相邻的省份或直辖市之间的协调合作，通过联合制定区域一体化政策，打破政策壁垒，实现区域优势互补[15]，提高健康产业集聚效应和辐射能力。如在健康服务业中，对健康旅游、健康养老、健身休闲、中医药等服务集聚建立分类指导机制，打造一批发展导向鲜明、服务紧密融合、资源高度集聚、政策衔接配套的专业健康服务集群。