行政诉讼视域下中国特色社会主义法治道路的发展

秦雅静

[摘要]行政诉讼的发展作为中国特色社会法治道路发展的缩影，见证了我国“人治—法制”、“法制—法治”、“法治国家—法治政府”的历史性跨越。行政诉讼是公民表达自己诉求和寻求救济的有效方式，有利于推动法治政府建设，推动国家治理体系和治理能力的现代化。我国的行政诉讼法律制度不断回应人民群众对公权力的新要求，在行政司法实践中要坚持以人民为中心的思想、强化行政诉讼解决纠纷的功能、完善行政机关负责人出庭应诉制度，推动中国特色社会主义法治道路不断发展。

[关键词]行政诉讼  法治政府  以人民为中心  纠纷解决

[中图分类号]D922.1     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）01-0033-04

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.01.007

一、引言

按照《说文解字》的解释，“诉，告也”，“讼，争也”。行政诉讼即“民告官”的司法活动是一方主体基于行政权利义务向法院提起审判的请求，在法庭上辨别是非曲直的程序过程。诉讼源于纠纷，止于纠纷的解决。在行政诉讼法律关系中被告恒定为行政机构或者被授权组织，也就是“官”，原告恒定为行政相对人，也就是“民”。行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。行政诉讼通过“权利”对“权力”的监督有利于建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

中华人民共和国成立后的第一例“民告官”案发生在1985年，包郑照诉苍南县政府强制拆除案。浙江省苍南县农民包郑照对县政府的强拆行为不服，因为县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了河堤范围内，会妨碍抗洪防汛。1987年7月，县政府组织人员将房屋向河道延伸出来的1.5米强行拆除。包家于是提起行政诉讼。当时的国务院总理李鹏做出批示，主要内容为：“我们必须依照法律规定办事情，如果发生行政诉讼的事情，那也是应该的。”最高法院院长任建新也专门就此事做过批示。虽然官司最终以包家败诉结束，但是这一案件却标志着中国公民几千年来第一次以平等的地位和政府站在一起，以一种理性的方式和政府进行博弈，它还直接催生了中国的《行政诉讼法》。我国第一部《行政诉讼法》1989年制定，于1990年10月1日施行，使民告官真正有了法律依据，行政诉讼法律制度的建立在我国民主法治建设的进程中具有里程碑的意义。中华人民共和国的法治建设起步较晚，从“五四宪法”开始至今65年，从1978年改革开放至今的法治建设也只有短短40周年。纵观国外，英国的法律可以追溯到1215年的《自由大憲章》，至今804年;美国的法律可以追溯1789年签字生效的《联邦宪法》，至今已有231年;日本的法律可以追溯1868年明治维新，至今152年。我国用短短几十年经历了发达国家需要上百年时间经历的法治发展进程，在中国特色社会主义法治建设过程中经历了“无法可依”——“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的曲折历程，而今取得了令人瞩目的成绩。

二、行政诉讼在中国法治实践中取得的成就

（一）《行政诉讼法》从1.0时代迈向2.0时代

1990年施行的《行政诉讼法》告别了我国行政诉讼无法可依的时代，从“民”不敢告“官”——“民”敢告 “官”——“民”告“官”能赢，行政诉讼在实践中不断发展。我国的行政诉讼制度在运作的过程中，依然存在“立案难”、“审理难”、“执行难”等严重制约行政诉讼发展的难题。根据统计，全国法院在2011年受理的760万各类一审案件中，行政案件136353件，只占1.8%。[1] 为了破解行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”的困境，2015年5月1日实施新修订的《行政诉讼法》，实行立案登记制、告“官”要见“官”与跨区域行政管辖。行政诉讼从1.0时代迈向2.0时代。以秋菊的困惑为例，苏力在《法律与文学》中指出正式的法律制度无法理解，也没有试图理解什么是秋菊想要的“说法”，主要原因是移植来的法律未能适应中国当时的社会生活实际，当事人提起行政诉讼是因为其合法权益受到了侵犯，而法院审理的内容却是具体的行政行为是否合法。诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得我国行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的“内错裂”形态。[2] 近30年来行政诉讼的法治实践对具有中国特色的法治道路的探索一直没有止步，不断重视“地方性知识”，关注城乡之间、东西部之间还有南北之间在经济发展水平、风俗习惯和法治观念等方面的差异，不断推进具有中国特色社会主义法治理论的发展。

（二）《行政诉讼法》立法宗旨发生根本性变化

中国特色的社会主法治道路从开启（1978-1982年）—初步形成（1983—1999年）—基本形成（2000—2011年）—发展完善（2012年至今），“民告官”案件的数量、类型和上诉率也不断发生变化。行政诉讼的发展变化正是中国特色行政诉讼法治发展的缩影。为了更好地解决社会矛盾、适应经济社会的发展与公民不断增强的维权意识，《行政诉讼法》及时做出调整。我国目前已经是世界第二大经济体，处于社会转型期，社会矛盾高发、多发，机会不均以及成果未能共享等问题倍受关注。《行政诉讼法》立法宗旨的表述由1990年的“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。该变化确立了我国行政诉讼的四重目的，即法院公正、及时裁判、解决行政争议、保护公民权、监督行政权。行政诉讼立法宗旨的修改亮点一是删除“维护”行政机关依法行使行政职权。行政机关作为公权力的行使者，利用公权力对社会进行方方面面的管理，处于相对优势地位，“维护”意味着公权力机关即使滥用权力，公民也要服从，删除“维护”体现了立法思维方式的改变，也是对行政诉讼实践的理性回应。亮点二是增加“解决行政争议”。在我国行政诉讼司法实践中存在“案结事不了，官了民不了”的现象。《行政诉讼》中增加“解决行政争议”，目的是通过行政诉讼起到定纷止争，强化行政诉讼化解社会矛盾的功能，维护和谐稳定的社会秩序。

（三）法治政府建设取得历史性成就

从“法制”到“法治”的巨大转变推动了中国法治建设的进程。党的十七大报告把服务型政府作为改革的目标;党的十八大报告提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府;党的十九大要求增强政府的公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。习近平总书记也多次强调建设人民满意的服务型政府。建设法治政府是建设人民满意的服务型政府的应有之意。从十五大的“依法治国”到2014年的“全面依法治国”，建设法治政府的理论探讨和实践努力一直在进行。我国最早的法治政府建设文件为1999年颁布的《关于全面推进依法行政的决定》;2003年，国务院法制办召开的全国依法行政理论研讨会首次提出了“法治政府”的概念;2004年中华人民共和国国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》;2014年通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“深入推行依法行政，加快建设法治政府”;2015年中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。

行政权力的行使必须要受到法律的监督，因为行政权天生具有膨胀和扩张的属性。古代社会实行专制集权，特点是一个人说了算，没有立法权、行政权和司法权;近代社会推崇“最少限制，最好政府”，政府扮演“守夜人”和看门狗，实行小政府大社会;现代社会盛行“最多给付、最好政府”，行政法的使命从保障私人权利不受侵犯发展为促成公共福祉的增进。行政权不断向上游和下游扩张，上游渗透到了立法领域，形成了行政立法权，下游渗透到司法权，形成了行政司法權，行政权真正实现了“上管天，下管地，中间管空气”，公民“从摇篮到坟墓”的一切活动都需要与行政权发生关系。20世纪70年代，行政权的过度扩张引发了权钱交易、权力寻租和政府效率低下等现象，为了防止行政权力的滥用，必须把行政权关进制度的笼子里。建设法治政府，打造阳光政府是限制权力滥用的防腐剂，也是让“权力在阳光下运行”的有力措施。公民通过行政诉讼监督行政权的意识在实践中不断增强。笔者在南宁市中级人民法院调研到的数据显示，在2015年5月1日到2018年6月21日期间，行政诉讼案件中房屋拆迁案数量最多，约1400件;其次是山林土地确权案件约500件;再次为要求履行法定职责案件约400件。随着行政协议纳入行政诉讼的审查范围，行政诉讼开始出现政府信息公开、职业打假等新型的案件。根据2018年出版的《〈政府信息公开〉评估报告》显示，涉及政府信息公开领域的案件数量逐年增长，其中原告的胜诉率为13%，有82%的原告选择上诉。在政府信息公开类型的案件中，作为行政诉讼被告的前5名分别为政府部门、土地资源房屋管理部门、住房和城乡建设部门、规划部门和公安部门。可见，公民逐渐增强的法律意识在不断倒逼政府加强法治政府建设。

三、完善行政诉讼制度，推进中国特色社会主义法治道路发展

（一）坚持以人民为中心思想

坚持中国共产党的领导，推进中国特色社会主义法治道路发展，践行习近平中国特色社会主义法治思想，要坚持以人民为中心为根本遵循。“司法作为维护公平正义的最后一道防线”，在行政诉讼领域减少非法律因素的干扰对规范政府行为，建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力的现代化具有极其重要的意义。《行政诉讼法》第三条第二款规定：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”行政诉讼管辖由“属地管辖”改为“跨区域行政管辖”就是基于行政诉讼案件容易受到地方政府的干预而进行的改革。国家的权力来源于人民，服务于人民，在行政诉讼实践中坚持以人民为中心的思想体现为维护人民的根本利益，有效解决困扰行政诉讼的痛点、难点和重点问题，及时有效地化解纠纷，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公正”，努力提高人民群众的幸福感和满意度。

（二）强化行政诉讼纠纷解决功能

行政诉讼通过中立的第三方——法院解决“官”与“民”之间矛盾，化解纠纷，实现案结事了，以达到定纷止争的根本目的。法院在诉讼中关注的重点是具体行政行为是否合法，原告关注的重点是具体行政行为是否侵害了其合法权益。行政诉讼争议的焦点是行政行为的合法性还是公民的合法权益受到侵害，这直接决定了案件的证据收集、裁判的结果。我国行政诉讼制度是以行政行为为中心构建的，限制了行政争议的实质性化解。当事人提起行政诉讼是因为其合法权益受到了侵犯，而法院审理的内容却是行政行为是否合法。[3] 行政诉讼针对行政行为合法性进行审查，但是却忽略了公民的真正诉求。我国的司法权对行政权的监督局限在确认其合法或者违法，不能干涉行政管理内部决策，解决纠纷的功能被弱化。

行政管理中公民处于被管理的一方，不具备获取信息、专业技术和收集证据的优势，导致行政诉讼过程中原告一方的败诉率和上诉率较高。行政诉讼的基本目的是解决行政争议，如果行政纠纷不能及时化解矛盾，公民和政府之间失去有效沟通的桥梁，就会出现舆论关注的热点和难点问题，从而导致行政机关的信用受损，增加社会治理的成本。强化行政诉讼的纠纷解决功能可以从以下几点着手。

1.将突出解决纠纷作为行政诉讼立法目的出发点和落脚点。应松年教授认为在行政诉讼的立法目的中最重要的也是解决纠纷，通过纠纷的解决维护公民、法人和其他组织的合法权益、监督行政机关行政行为的合法性。笔者比较赞同此种观点，强调行政诉讼的纠纷解决功能的同时强调维护公民、法人和其他组织的合法权益。

2.注重社会效果和法律效果相统一。经济社会生活的飞速发展使公民对行政权力的要求不断变化，公民的法治意识不断提高，导致新类型的行政案件不断增多，如全国首例公民因为空气污染向政府机关提起损害赔偿请求的环境诉讼——2014年2月20日，石家庄市民李贵欣对该市环保局提起行政诉讼，要求其依法履行治理大气污染职责。行政纠纷的解决要回应中国经济社会发展过程中的现实问题，社会实践往往是复杂的，因此要在法治实践中密切关注中国国情与中国问题，不断总结中国经验，在吸收国外先进法治成果的同时注重差异，实现社会效果和法律效果的有机统一。

3.积极探索行政诉讼多元化纠纷解决机制。纠纷解决包括和解、调解、诉讼、复议、申诉等方式，行政诉讼仅是纠纷解决的方式之一。行政诉讼要在法律规定的前提下对双方的利益进行权衡取舍，既有的裁判规则无法同时满足双方的利益诉求。司法实践中原告胜诉率较低，公民对行政诉讼的信任程度受到影响，可以通过和解、调解等方式弥补行政诉讼的不足。采用非诉讼的方式解决行政纠纷可以让原告的诉求得到有效解决，降低司法诉讼的成本，也有利于节省有限的行政司法资源，缓解法院案多人少的压力。

（三）完善行政机关负责人出庭应诉制度

2015年修订的《行政诉讼法》第三条第二款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则进一步明确了行政机关负责人包括正职、副职、分管领导、工作人员。行政机关负责人出庭应诉制度最重要的目的是通过庭审活动增进行政机关和行政相对人的沟通交流，促使诉讼双方变换角度来思考和解决问题，促进纠纷的及时有效化解。但是实践中有的行政机关领导在观念上认为出庭应诉影响行政机关形象，存在“官本位”思想，有的行政机关负责人去了也是一言不发，应诉不积极。

行政机关负责人出庭应诉制度有利于培养领导干部的法治思维，提高依法办事能力。习总书记指出领导干部要做到守法律、重程序，这是法治的第一要求;牢记职权法定，明白权力来源于哪里、届线划在哪里，做到法定职责必须为法无授权不可为。[4] 通过出庭应诉强化领导干部行使权力要受监督的意识，引导领导干部重程序，正确行使权力，提高领导干部依法行政的能力。

行政诉讼作为中国特色社会主义法治发展中的重要一环，随着社会政治经济的不断发展，行政诉讼的案件类型、纠纷解决的途径和诉讼的宗旨等方方面面正在发生巨大的变化。新时代，公民不断增强的法律意识，要求强化对行政权力的制约和监督，全面推进依法治国，建设法治政府，必须从我国现阶段的国情出发，正如习总书记强调的“既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规”。移植来的法律并不能回答中国社会的现实问题，要在立足中国司法实践，回应中国百姓法律关切的基础上不断完善中国特色社会主义法治体系建设，坚定不移地走中国特色的社会主义法治发展道路。

[参考文献]

[1]2011年全国法院审理各类案件情况、2012年人民法院审理一审案件情况[EB/OL].（2014-02-10）[2019-11-18].http：//www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201206/t20120628_177547.htm.

[2][3]南京铁路运输法院课题组.跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究[J].法律适用，2019（12）：106-117.

[4]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL].（2016-05-10）[2020-01-10].http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0510/c64094-28337020.html.

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