体系与能力：国家治理现代化的二重维度

文/刘建军

新时代国家治理现代化包含体系和能力两重维度。首先，从体系的角度看，当代中国国家治理体系是在三种因素影响下构建起来的：一是传统因素，包括大一统的政治体系、中央集权体系等；二是苏联因素，包括民主集中制、政党组织形态、列宁主义、民族自决权等；三是西方因素，包括代议民主的思想与制度等。当代中国国家治理体系是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。来源上的“合成政治”形态和结构上的“有机政治”形态，是揭示当代中国国家治理体系总体特征的两个重要方面。其次，从能力的角度看，国家治理能力是依靠科学的战略规划、积极的介入行动、清晰的权责配置、有效的政策工具、先进的治理技术等要素支撑起来的。治理体系和治理能力相互支撑、互为表里。新时代国家治理现代化的推进，应致力于克服体系与能力的分离，突破体系与能力的失衡，在体系与能力相互促进、相互贯通的整合格局中，缔造新时代的“中国之治”。从理论上来说，国家治理体系强调的是国家治理的结构，它涉及领导制度的完善、权力结构的优化等；国家治理能力则更多强调的是国家治理的能量、工具及其成效。

国家治理体系现代化

国家治理体系现代化主要体现在制度体系的完善上，即必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。新时代承担着与以往时代一样的使命，既要破，又要立。改革开放要破掉阻碍社会生产力发展的东西，最大限度地解放社会生产力，同时要把保障社会生产力发展和社会主义政治制度的原则确立下来。在新时代国家治理的实践中，“反四风”就是破，从严治党、依法治国就是立。只有构建完备的结构、主体和机制，国家治理才能成为体系。准确理解新时代国家治理体系现代化，必须准确把握我党所担负的历史使命以及推进国家治理体系现代化所处的时代特征。新时代国家治理担负的历史使命就是使国家治理的各项制度趋向于定型化和常态化。

（一）依靠党的领导推动国家治理体系现代化

国家治理体系现代化的轴心是坚持和发展中国特色社会主义。这是我们理解新时代国家治理最为重要的出发点。国家治理体系现代化是对“五位一体”战略布局的全面提升和深化。2012年，党的十八大确立了国家治理的五大领域，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。国家治理体系现代化则必须将这五大建设领域的制度目标提炼出来，在各个领域形成更加定型和更加成熟的制度。国家治理体系是诸多治理领域组合而成的一个系统化的体系，包括政党治理、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理、军队治理、公共安全治理、生态治理、城乡统筹治理、城市治理（特别是大城市治理和都市治理）、全球治理、腐败治理、司法治理以及互联网时代的治理等。

推进国家治理现代化，关键在党，关键在人。从政治学的角度来说，当代中国国家治理体系对古代中国国家治理体系和西方国家治理体系的根本性超越就在于拥有一个超越地方利益、群体利益、家族利益和个人利益之上的组织化力量——中国共产党。政党替代君主是现代政治与传统政治的分水岭。对于中国来说，政党替代君主，使中国的国家治理、国家统一和国家主权的捍卫拥有了坚强的组织化领导力量。与此同时，中国共产党作为一种独具一格的使命型政党，与西方国家的交易型政党、一些发展中国家的家族型政党以及某些神权国家的宗教型政党有着本质性的区别。

（二）依靠社会主义民主推动国家治理体系现代化

中国的制度自信不是西方式的“制度自大”和“制度扩张”。新时代的国家治理现代化是在时间和空间组合而成的坐标中得以生成和扩展的。在国家治理战略中，我们既可以看到历史的传承，也可以看到现代的突破。在国家治理体系优化上，中国共产党显现出秉承和开放的品格。简而言之，治理体系优化主要包括两个方面：一是制度的巩固与完善；二是制度的创新与发展。其核心就是将国家治理的民主属性落到实处，这正是国家治理体系优化的方向。

制度模式一经选择，制度体系一经奠定，要想做大的调整是比较困难的，而且也是有代价的。中国的制度模式经过历史和实践的检验之后，已经形成了独特的不可替代的优势。因此，对于中国的国家治理体系来说，制度巩固和完善就是一个正确而务实的选择。在未来的发展进程中，中国制度模式发挥其优势的空间依然是很大的。这也是中国政治发展道路与苏联东欧等国家“休克疗法”转型道路的根本区别。基于此，我们完全可以推定，从中央到地方、基层中的协商民主的实现程度就是国家治理现代化的实现程度。中国国家治理过程中的全方位民主、全过程民主、全包容民主，就是中国开创出来的民主之路。

国家治理能力现代化

国家治理能力从最初的国家军事能力逐渐扩展到国家的资源汲取能力、再分配能力、公共产品的提供能力等。我们认为，国家治理能力包括两个层面：一是国际层面的治理能力；二是国内层面的治理能力。特别是对于具有重要国际影响力的国家而言，国际层面的治理能力尤为重要。国家介入和影响国际社会的能力是由硬实力和软实力两部分组合而成的，其中，硬实力是决定性的，软实力是辅助性的。国内层面的治理能力则主要与资源汲取能力、公共产品提供能力、资源再分配能力以及强制能力、调控能力等联系在一起。总之，国家治理能力是由国家外交制度、公共外交制度、公共预算体制、财政体制以及税收体制等诸多制度性要素组合而成的。从严格的政治学角度来看，所谓国家治理能力是指国家权力的实践状态。具体而言，影响经济社会发展的国家治理能力包括汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力以及协商能力等。

（一）重视国家治理能力的提升

国家治理能力的提升取决于它所要解决的重大问题。如果说汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力、协商能力是对国家治理能力一般意义上的理论界定，那么，我们还要搞清楚新时代亟待提升的国家治理能力应该包括哪些内容？这直接决定了新时代国家治理能力现代化的走向与目标。与新时代中国发展态势与目标相适应，笔者认为推进国家治理能力建设关键在于提升七种能力，即战略规划能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力、统筹能力以及参与全球治理能力等。

战略规划能力是体现我党治理国家之优势的焦点。新时代战略规划能力体现在“四个全面”的战略布局、“一带一路”倡议的提出以及中央全面深化改革委员会、国家安全委员会等新型领导体制的建立等。执行能力是政策执行者贯彻实施公共政策的意图、愿望以及强度。在超大型国家治理的过程中，克服“中梗阻”，突破“最后一公里”，就是国家治理过程中执行能力的重要体现。关于发展能力、分配能力、保障能力和统筹能力，有学者在研究中做了很详细的阐释，笔者非常认同，在此不再赘述。

参与全球治理能力，对中国和其他正在崛起的国家来说，越来越重要，也是检验国家治理水平高低的一个重要指标。当代中国的国家治理是在全球化与信息化的空间中展开的，这也增加了国家治理的难度和复杂性。中国提升参与全球治理能力也是以软实力和硬实力为基础的。但是，中国的软实力不是美国崇尚的工具性“普世价值”，而是和平共处、求同存异、互利互通、以文化人、互不干涉内政等终极性普世价值。与此同时，支撑中国参与全球治理的硬实力是以经济强国和军事强国为基础的，尤其是依靠二者对抗由美国主导的压迫性的、不平等的国际体系。“亚洲基础设施投资银行”的建立就是一个具有战略意义的非凡举措。中国参与全球治理并致力于构建人类命运共同体，得益于中国文化的养育。

（二）关注国家治理能力的纵向维度

中国不仅是一个大国，还是一个超大型国家。人口规模影响着国情的形成和演化，进而影响国家治理模式的选择。基于人口规模形成的国情去理解各国对其治理模式的选择，就可以发现超越价值判断和规范判断的理性进路。从人口政治学的角度来讲，世界上唯一能与中国有比较价值的国家就是印度。印度依靠宗教制度、种姓制度、族群制度把13亿人锁定在一个相互隔绝的刚性结构之中，而中国是在高度流动的社会中保持一种秩序，孰难孰易，一目了然。正是因为地域规模和人口规模的双重变量，中国这一超大型国家的治理不仅要关注中央政府的治理能力，还应该关注地方、基层和城市的治理能力。尤其是作为一个治理单位的城市，在面对庞大的人口规模、创历史新高的人口密度，如何具有高超的治理能力，决定着新时代国家治理的成败。由此可见，新时代从中央到地方的纵向能力设定就极为关键。

学术界对于国家能力的研究存在两个倾向：一是将国家仅仅理解为中央政府；二是对国家能力定义过于宽泛，遗漏了很多现象。换言之，国家能力强，就意味着中央政府能力强，反之亦然。但是，在2020年抗击新冠肺炎疫情过程中，我们发现了一种例外情况，国家能力强大（即中央政府强大）而地方政府能力弱小。因此，如何在超大型国家内部实现纵向上的治理能力的科学设定，对于新时代的国家治理现代化尤为重要。对于承担着重大公共管理职能的城市来说，这一问题更为关键和迫切。

（三）探索基层治理的有效途径

基层治理能力对于大一统的超大型国家来说极为重要。基层治理体系是以社区为治理单元和治理细胞的，基层治理能力就是在社区中实现源头治理以抵御各种风险的能力。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我们每一个人都真切感受到社区在危机管理和应急管理中的重要性。所有的社会治理和基层治理都是围绕社区展开的，社区是国家最为重要的治理细胞。社会治理、基层治理和社区治理也就成为国家治理的重要组成部分。新时代创新社会治理，就是巩固国家治理基石的“细胞工程”。因为“社区”是在中国特定的时代、特定的空间以及特定的结构中出现的，并不是一种简单的语义修辞。它在中国政治体系、社会体系以及生活体系中拥有复合型的内涵与功能。

1.生活共同体

把居住空间视为“生活共同体”的传统在中国由来已久。在传统的乡土社会中，村落作为典型的生活共同体而与每一个人都密切关联。新中国成立后，随着第一个五年计划的结束，中国城市社会进入了单位制时代。在单位制时代，尽管居住空间就是国家空间，居住场所就是单位场所，但并没有阻碍生活共同体的形成。无论是作为单位内部空间的“宿舍体制”，还是作为单位附属空间的“家属院体制”，都释放出浓郁的生活共同体的气息。从某种程度上来说，单位就是现代版本的乡土社会中的“生活共同体”。

市场化进程中的住房货币化改革以及商品房制度的兴起，斩断了以单位为纽带的生活共同体传统。与之并行的则是以居住空间为载体的社区的复兴。显然，以居住空间为载体的社区的复兴是与商品房制度的推行联系在一起的。社区建设中的服务供给、“15分钟生活圈”的营造以及社区内部各种关系资源、互助资源、公益资源的开发，均服从了生活共同体的逻辑要求。中国城市中社区公共产品的供给程度在社会转型中没有陷入短缺、贫乏的状态，就是因为中国城市制定了与“单位人”向“社会人”转型相匹配的公共政策。

2.治理共同体

诚然，生活共同体仅仅是对社区公共产品配置状态、人际交往状态的直观写照。生活共同体只是揭示了社区中的交往密度、情感密度与关系密度，还没有触及支撑社区公共生活的治理机制。社区并不是单纯的生活空间，也是包含利益冲突、群体冲突以及权利冲突的微政治空间，更是国家治理体系的基本单元。仅仅作为生活共同体的社区是无法承担起化解内部冲突和支撑执政体系的双重重任的。因此，在生活共同体的基础上，探索构建治理共同体的路径，就成为单位制松解之后中国城市创新社会治理体系的重要使命。

治理共同体是在两个层面展开的。一是内部治理机制的重塑。“社区政治”作为崭新的政治领域，是与利益冲突、权利冲突联系在一起的。从冲突和矛盾的角度来说，如果说生活共同体关注的是邻里冲突，那么治理共同体关注的则是涉及较多部门、更大群体、更广地域空间范围内的利益冲突、权利冲突等。居委会、业委会和物业公司的关系，就是涉及治理结构重塑的重要问题。从这个角度来说，没有治理主体的参与、治理议题的产生、治理议题的协商、治理过程的展开和治理效能的提升，生活共同体也无法存续，社区就会失去可持续发展的长效动力。

二是社区在国家治理体系中的定位。在基层社会治理领域，只有党组织拥有穿透组织边界、超越群体利益在更大范围内整合资源的政治优势和组织优势。所以，依靠以区域化党建为载体的基层社会治理就成为社区治理共同体的政治生命线。正是依靠党的领导地位，中国社区治理共同体就架起了与整个国家治理体系相贯通的桥梁和纽带。

3.命运共同体

一般来说，以生活共同体和治理共同体为支撑的社区，就达到了服务和治理的极限，但是2020年的新冠肺炎疫情，为社区注入了新的注解，拓展了社区的责任内涵与任务内涵，催发了作为“命运共同体”内在层次的社区形态的出现。命运共同体既不同于生活共同体中的互助互帮与互惠，也不同于治理共同体中权利导向的公众参与，而是在消解和模糊权利界限、利益界限的基础上的“集体生命”再生。这是超越利益关联、权利关联、人格关联之上的“血肉关联”与“生命关联”。我们知道，无论是在传统的乡土社会，还是现代的城市社会，都存在“各扫门前雪”“老死不相往来”的弊端，尤其是在商品房制度推行之后，传统的熟人共同体遭到毁灭性的打击，私人产权住房缔造的权利边界，成为阻滞人们交往的铜墙铁壁，成为难以跨越的万里长城。社区内部的关系资源、信任资源、网络资源和交往资源，处于不断丢失和被蚕食的状态，然而，一场突如其来的“普害性”灾难，让人们不得不进入“权利让渡”的轨道上来，跨越权利边界、共同维护社区健康、集体利益与公共安全曙光开始普照社区。一种新型的社区观念开始形成，社区被视为“命运共同体”。“重新理解社区”，是新冠肺炎疫情期间带给每个个体、每个国家乃至整个世界最为重要的启迪。

新时代国家治理面临的一个重要任务就是如何维持有效、有序且富有活力的基层社会治理格局。改革开放四十多年来，一方面社会作为一种积极的力量介入基层治理和生活政治场景的重新塑造之中；另一方面，社会的剧烈变动使中国的国家治理承受了前所未有的压力和挑战。复杂社会、房权社会、流动社会、网络社会、风险社会的出现，对中国国家治理体系和治理能力都是巨大的考验。对此，我们有如下判断：健康而定型的国家治理体系取决于政党领导下的政府、社会与市场的相互协作；健康而定型的社会治理和基层治理取决于政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动。一言以蔽之，中国基层社会治理体系和治理能力不是处于独立于党和国家之外的独立领域、私人领域或“第三域”之中，而是在与党和国家良性互动、相互关联的过程中不断优化升级的。