明初官员管理制度浅析

陈 颢

（苏州卫生职业技术学院 江苏 苏州 215009）

明初立国，明太祖朱元璋以元朝灭亡为鉴，对吏治进行整治，裁撤合并机构，推行各项新的管理制度，建立健全新的官员监察体系，使得明初社会矛盾得以缓解，官员队伍比较清廉，经济社会的发展得以顺利进行。

一、明初官员组织体系

明太祖朱元璋对中央和地方的行政机构进行了众多改革，加强中央集权，首先的改革是从整治地方管理开始。明朝初年，主要制度承接于元制，管理各地方的机构是行中书省，行中书省是由中书省分设到每个省，统管该省的行政、军事和司法，权力很大。洪武九年（1376），朱元璋便宣布废除行中书省，在各地分设了承宣布政使司（负责财政、民政）、都指挥使司（负责军事）、提刑按察使司（负责司法、监察）。这三司彼此独立地位平等，但又互相牵制，直接听从于中央。

洪武十三年（1380），明太祖朱元璋以丞相胡惟庸谋反为由，处死了胡惟庸，并且宣布废除了中书省和丞相职务，实际上就是废除了自秦汉以来，便已实行了一千多年的“宰相”制度。没有了中书省，便由吏部、兵部、户部、刑部、礼部、工部这六部为主干负责具体事务。每个省的布政使司受命于吏部、户部，按察司受命于刑部、都察院，都指挥使司受命于兵部、五军都督府。中央的六个部设正职为尚书，副职为侍郎。这六部尚书官居二品，直接对皇帝负责。这样，地方权力归于中央，中央各部权力归于皇帝，皇帝的权力得到了极大强化。为了使这一制度长久化，据《明史.职官志》中记载，朱元璋还对敢于再提出设立丞相的人，“论以极刑”。在洪武二十八年，还明令“以后嗣君并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时核奏，处以重刑。”（《明太祖实录》）

二、明初官员选拔与考核制度

官员的选拔主要来自于科举考试，科举考试制度自隋唐开始，到了明代有了较大的变动。科举考试每三年举行一次，考试也分童子试、乡试、会试、殿试这三级四种考试。通过院试、乡试的分别被称为秀才、举人，但一般还不能任官职，只有会试的通过者，才算进入了官吏体系。参加殿试的前三名，就是熟知的状元、榜眼、探花，被称为一甲进士及第，被皇帝当场授予官职。状元一般授予翰林院修撰，榜眼和探花一般被授予翰林院编修。二甲和三甲被分别赐予“进士出身”或“同进士出身”，结合殿试成绩授予官职。科举制这一官员的选拔制度，虽然具有极大的时代局限性，尤其八股文的考试内化僵化，禁锢了思想进步，但对当时的政治人才的挖掘使用还是有着很大的促进作用的。

而进入官吏体系后，文官的任命由吏部决定，武官的任命由兵部决定。而官员的日常晋升考核，则是通过“考课”这一制度实施的。所谓“考课”，就是考查文武官员的日常工作成绩，分别由吏部和兵部负责。以文官的考核为例，主要有“考满”和“考察”两种。在《明会典》中记载“考满”为“满三年为一考，六年再考，九年通考”，也就是官员在任的三年、六年、九年这三个阶段进行考核，九年任满时，还得要进行自我评定。四品以上官员由皇帝亲自考核，五品以下官员则由各部、各省考核，经过监察部门复核后，再送往吏部定等。考核等级分为称职、平常、不称职，并且将考核结果进行运用，称职官员给予晋升、增加收入，平常官员不变化，不称职官员予以惩处。考察，一般是六年一次，对中央官员考察叫“京察”，对外地官员的考察叫“外察”。考核的内容主要看是否存在下列的行为：贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢软、不谨。考察时，将四品以上和五品以下官员进行分类考察，四品以上官员自陈后由监察部门审核评定，五品以下官员部门由吏部会监察部门审核评定。如果有上述八条的情况，都将进行惩戒和处理，比如老、病者退休致仕，贪酷者从重处理，其他情况调离、罢官。

明代皇帝对考课也是很重视的，朱元璋就告诫吏部官员考课必须“循名责实”，对于考课的结果不满意的也会及时纠正。当他召开宫廷宴会时，考核上等的官员可以坐着参加，考核一般的官员，只能站着参加，而考核不行的官员是不能参加宴会。在四品以上官员的自陈中，也会有官员因为各种原因，认为自己不合格。比如到了明中期，张居正就曾经自陈不称职请求罢官，万历皇帝就没有同意，认为他“公忠端慎、勋望素隆、中外具瞻”。

这样的考核制度在起初设计和运用时，对于吏治是有积极意义的，但到了明朝中后期，允许官员“捐纳”来免考核，甚至是考核不合格者还可以通过“捐纳”复职，甚至可以升迁；有钱人可以通过“捐纳”买官，买生员或国子监资格。这就对于官员队伍的风气，官员的日常考核管理就带来了极大的负面作用。

三、明初官员的监督制度

朱元璋目睹了元朝的腐败行为带来了元政权的崩溃，他承袭唐宋监督制度，又进行改革创新，逐步建立了与高度中央集权制度相适应的监察机构。他认为“国家立三大府：中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要”。早在1364 年，朱元璋就设立了御史台，洪武十五年（1382），又进一步扩充监察机构，建立了“都察院”，负责对官员的监督纠察。

都察院的地位崇高，主要负责人为左、右都御史，均是正二品官阶，与六部尚书同职级。都察院里还配有监察御史，官阶不高，正七品，但有其独立性，名义上是属于都察院，但实际上是直接对皇帝负责，主要监督中央的中下级官员和地方官员，监察范围甚至包括“都察院”，同时参与考察、考核各级官员，参与廷议，纠察礼仪这些重要事务。

在明朝还有另一套监察组织，是前朝所没有的，被称为“六科给事中”。洪武十五年（1382），朱元璋在六部里均设立一科，分别对应为吏、兵、户、礼、刑、工科。每科最高职位为给事中一人，官阶也才正七品，但职责重大。《明史·职官志》中记载：“凡大事廷议，大臣廷推，大狱裁决，六科皆预焉。”虽然给事中官职不高，但也是直接对皇帝负责，可以独立发表意见，负责监督六部，并且具有“封驳权”。所谓“封驳权”，在明代也只有内阁有这个权力，六部尚书都没有此权力，但六科给事中有，也就是皇帝的圣旨到了六部执行时，给事中可以认为不合理从而不执行，将原旨意退还给皇帝。在日常，包括六部尚书如要实施重要政策，得不到给事中的同意，这些政策就只能搁议。由此可见，给事中官职不高，但权力重大。在中央，都察院和六科给事中这两套监察系统是分工明确，相互配合，同时御史与给事中也是互相监督，相互制衡的。

而在地方，也是靠两套监察系统相关配合、制衡。一是常驻各省的监察系统，也就是提刑按察使司，主官为正三品的按察使，主要职责就是“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”（《明史·职官志》）。因为一省的区域比较大，所以每省又下设分司，全国一共有13 个按察使司和41 道分司，负责全国各地的监察工作。二是在中央都察院里的监察御史，也被分为13 道，按区域进行监察。监察御史受皇帝委派，还可以巡按地方，“巡按则代天子巡狩，所按藩部大臣、府、州、县官诸考察……大事奏裁，小事立断……凡政事得失，军民病弊，皆得直言无避”（《明史·职官志》）。此外，皇帝一般还会委派巡抚、总督加都御史职衔，加强地方监察工作。

四、明初官员管理制度的特点

（一）强化考核，选能黜劣

明朝初年的考核制度比较明晰，内容也很丰富，考课制度也有特色，规模也比较大，考核的官员也是全方位的。在考核中以政绩考核为导向，几乎所有官员都必须参加考核，就算是主持考核的官员也要被考核。而考核不单是吏部主持，而是分层次的由各部门、各省负责人也一同参与定等。最为关键的是，在考核中充分发挥监察官员（御史、给事中）的作用，他们不仅是参与考核，并且具有相当的发言权。正因为明初对监察官员的地位有明确的定位，明朝后世的皇帝都遵循了这一点。比如在明中期弘治十二年，当时的吏科给事中就对以吏部牵头考课结果“尚有罢黜未尽者”为由，向皇帝上书，指名道姓地说出还有若干官员考核有问题，请求“通行罢黜”，最后的结果也是按照这位给事中的意见处理的。

（二）从严治吏，乱世重典

明朝治吏政策比较严格，从明太祖朱元璋开始，就强调吏治清明，他认为官员队伍贪腐将极大损害政权稳定。朱元璋制定立法，加强查处的力度。在洪武七年颁布了《大明律》，此后在洪武二十二年、三十年还两次进行大规模修订。这部大明律充分地体现着朱元璋“刑用重典”的立法思想，各项处罚较之唐、宋、元三朝更为严苛。朱元璋同时规定了后代子孙“定律不可轻改”，所以自此之后，《大明律》始终作为明王朝的最高立法在使用。在颁布使用《大明律》的同时，朱元璋还制定颁布了《大诰》，这部大诰放在明律之后，从条文中可以看出他重典治吏的思想。在《大诰》中有一半以上的条文涉及到惩治贪腐行为，同时在量刑方面，对于官员的贪腐行为从严从重，甚至有部分可以免刑轻判的行为，在《大诰》中直接处以极刑。明初这一系列治吏政策，也对稳定明初经济社会的秩序起到了比较大的作用，并对明朝随后的官员管理政策产生一定影响。

（三）强化监察，独立体系

明初对监察工作非常重视，一方面提升了监察机构的地位，监察机构和六部同级，都察院左右御史与六部尚书并称为“七卿”。另一方面也不断提升了监察官员的权威，虽然监察官员大多数品级不高，但可以参与到朝廷重大事项的决策。对于监察官员队伍的充实，朱元璋也是很重视的，他要求御史既要有资历，又要有能力和工作的精力。据《明通鉴》记载，他曾说过“资格者，为常流而设耳，若有贤才，岂拘常例”，他提拔了很多监察官员，不少人数年之间就从七品低品级的官员升至二三品的大员。

与前朝相比，明初设立了从中央到地方更为严密的监察体系，特别是颁布实施了一系列单独的监察法规：《宪纲总例》《纠劾官邪规定》，针对地方监察官员的《责任条例》，针对出巡监察御史的《出巡事宜》《巡抚六察》等等。明成祖朱棣曾经明确表示：“御史当用清谨介直之士，清则无私，谨则无忽，介直则敢言”。明初对监察工作的法制化和规范化，为明清两朝监察制度的发展起到了积极作用。

明朝的官员管理制度独具特色，也是中国古代治理国家的缩影之一。钱穆先生说过，明朝是中国近代史的开端，同时也是世界近代史的开端。明初的官员管理制度传承于宋、元，有其鲜明的时代特征，也有其时代局限性，但对于我们今天的干部管理工作，还是具有一定的借鉴意义。比如对干部的日常考核中，要全方位多层次的，同时要充分听取纪检监察部门的意见，并且要将考核结果合理运用，能者上，劣者汰，充分落实建立好干部能上能下、鼓励激励、及时纠错的机制。再比如在监督体系的独立运作、监督官员队伍建设、整治吏治的强大决心、严格执法的必要性等方面，对于当今干部队伍的从严管理还是有很多借鉴和启发的。