知识—认知共同体与东亚地区公共卫生治理
——中日合作的必要与前景

2020-11-17 05:39张云

社会观察 2020年6期

文/张云

2020年初，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情给东亚地区带来了巨大挑战，日本、韩国与新加坡等东亚国家都成了中国以外确诊病例数量较多的国家。这样的情势也正反映了近年来东亚地区经济社会一体化空前深化的客观事实。回顾历史，东亚地区一体化源于危机，而从过去20多年东亚合作的历程来看，东亚地区长期以来由于殖民主义、冷战对峙造成的相互之间长期不了解、不熟悉以及依存度低的状况，也正是在危机发生后“转危为机”的过程中有了改善。尽管东亚国际关系还存在各种问题，但至少可以说比起30年前已经在质和量两个方面都发生了飞跃。全球化和地区一体化是历史发展的潮流，正如20多年前亚洲金融危机后东亚国家没有关闭一体化的大门而是通过进一步地区一体化来化解风险一样，各国同样不可能因为传染病的传播而关起门来，疫情的地区内传播恰恰反映出，在这个高度依存的时代，需要通过进一步深化地区合作来化解风险，以及抓住机遇努力培育和构建东亚公共卫生治理和命运共同体的地区认知。

基于上述思考，本文将从知识和认知的新视角出发，探讨东亚公共卫生治理机制的理论与政策问题。

知识—认知共同体与国际治理

冷战后，随着全球化空前发展，全球治理已经成为政治精英、国际关系学术界与主流媒体话语体系中不可或缺的关键词。但本文无意为全球治理提供新的定义，只是认为在开展东亚地区公共卫生治理的讨论之前有必要就治理在国际层面和国家层面的不同点进行理论探讨，在此基础上提出地区治理机制建构背后的知识和认知的关键作用。国家治理是在以主权为基础的国家体系下，一个国家在本国领土内可以通过行政权力特别是强制力来维持社会秩序稳定，这可以说是国家治理最为突出的特点。国际社会和国内社会的最大区别在于不存在一个具有强制力的世界政府，所以国际治理需要动员不同主权国家通过合作来维护国际秩序稳定，其与国家治理最大的不同之处可能就在于“与强制力的脱钩”，合法性更多地依赖权威而非权力。因而笔者认为，不同于国家治理主要依靠垂直的权力基础，国际治理主要依靠水平的网络来构建被认可的跨国信任体系，从而树立和维护权威。这就需要引入知识因素。包括东亚地区公共卫生治理在内的功能性领域国际治理能够有效运作并持续性发挥作用需要两个层面的与知识相关的共同体：一个是传统国际关系理论意义上以专业知识为基础的专家网络知识共同体；另一个则是超越上述专业知识、通过跨国合作解决功能性难题的更加一般性的跨国共识认知共同体。基于上述理论思考，本文认为要确保东亚公共卫生治理的有效建立和持续运转，根本在于建构地区层面的知识—认知两个共同体。

为什么需要地区层面公共卫生治理机制

目前对于地区公共卫生领域治理的研究和探讨大都集中在全球和国家层面。要说明为何需要地区公共卫生治理机制，就必须首先说明全球和国家层面的局限性以及地区治理机制不同于前两者的特点及其存在的必要性。

第一，地区公共卫生治理机制能够弥补以世界卫生组织为核心的全球公共卫生治理机制的不足。作为联合国系统下的专门性组织，世界卫生组织毫无疑问在全球公共卫生治理中扮演着重要角色。然而世界卫生组织的关注重点是全球范围内的公共卫生议题，覆盖面很广，很难对如此多样化的各个地区发生的公共卫生问题保持关注和跟踪，这个短板就需要有地区性公共卫生治理机制作为补充。

同时，公共卫生问题由于其广泛的关联性，具有跨领域和跨部门综合议题的属性。世界卫生组织的人员构成和知识基础主要集中在卫生医药领域，其与具体国家对接的时候往往也通过各国权力机构中处于弱势地位的卫生部门，这就意味着在非危机时期，世界卫生组织的建议转化为国家层面政策偏好和执行效率可能会受损。并且，在形成联防联控机制过程中存在全球层面与国家层面对接不匹配的问题，从而影响公共卫生领域国际协调的质量。地区性公共卫生治理机制则可以减少上述不匹配。

第二，地区公共卫生治理机制一方面可以为国家公共卫生治理体系提供外部压力和动力，以促进国内机制的改善和创新，另一方面也可以及时将国内层面的准确信息、有效经验反映到国际层面，对于构建有利于增强国家治理层面的执行信心的国际性认知环境有很大作用。地区公共卫生治理机制不同于全球治理机制的一个重要特征就是能够产生地区国家之间即时性的相互“横向比较”效应。在公共卫生危机发生后，各国国内的行政单位会首先了解自己的邻省、邻市县是怎么做的并同自身相比较，同样这种比较会在地理相连、文化相近的地区国家之间出现，这在此次新型冠状病毒肺炎疫情中体现得尤为明显。这种比较对推动地区层面关于改善公共卫生的新知识和认知共识的形成有着重要意义。

综上，地区公共卫生治理机制的权威性在于努力构建以地区专门知识为基础的专家网络知识共同体以及在此基础上的地区政治和社会认知共同体。地区公共卫生治理机制的发展方向应当是建立一种地区性的协调性权威，以建立和创新地区知识和认知共识为目标。这些共识一旦成为地区性规范就会进一步内化到各国内部治理体系中，深入决策和执行系统，从而有利于各国强化地区认同。到那时，地区性的联防联控、群防群控就会变成自律性的行为。

知识共享、认知共建与东亚公共卫生治理机制

国际公共卫生治理机制主要包括平时的监控预警机制和非常时期的防控机制两部分，东亚公共卫生治理机制也不例外。要让这两个支柱起作用关键在于能否有效和及时地实现知识共享和认知共建。

第一，传染病医学防疫学科领域专家层面的知识共同体的建立是实现知识共享的基础。无论是在监控预警还是防控阶段，疫情疾病的相关信息就是最直接的知识来源。随着互联网与社交媒体的发展，公共卫生领域在信息提供上往往过多，多种渠道的信息实际上并没有解决信息提供的可靠性问题。相反，信息提供者的多样化常会带来不正确信息的扩散，造成高质量的疫情疫病信息提供不足。公共卫生领域信息提供的核心在于可靠信息的共享。

首先，要及时否定和排除错误信息，通过建立地区层面的专家网络构建东亚地区公共卫生信息知识权威。

其次，构建东亚公共卫生知识交流互动的权威专家平台可以缓解过度依赖欧美知识平台所造成的延误知识共享和创新问题。如果存在一个东亚有关公共卫生的权威知识平台，那么本地区的专家就可以及时发表和交流他们的研究成果，这会成为东亚公共卫生知识共同体建构的重要表现。

最后，专家知识共同体可以加速共同研制疫苗和开发新药的速度。尽管西方世界在卫生医药领域长期领先，但也要看到东亚国家已经取得很大的成就和进展，问题在于知识上的西方中心思维使得东亚国家在医药方面横向联系不强。中国在很短时间内确认毒株基因序列，并研制出快速检测试剂盒，说明我们在卫生医药领域的能力建设已经具有相当水平。如果能和其他东亚国家强化横向联系、构建立足本地区的知识共同体，则会具备巨大潜力。

第二，东亚地区政治和社会层面的认知共同体的构建，对于上述知识共同体的可持续性和有效性将提供至关重要的政治引领力和积极的社会舆论环境。公共卫生知识共同体对于疫情疫病的信息而言是重要的知识来源，但更为重要的是对于这些信息的分析及传播，这方面的缺失与不足将会给国家、地区带来巨大损失。公共卫生的跨领域综合性课题属性决定了相关信息的分析结果和传递、传播方式会对社会经济政治等领域造成巨大影响，在这个过程中东亚地区政治和社会舆论层面的认知共同体的构建对于减少过度恐慌、维护地区可持续发展具有重要意义。

东亚地区知识—认知共同体与中日合作

作为世界第二、第三大经济体，中日两国合作的质量和速度对于东亚地区在公共卫生领域建立可持续的知识—认知共同体、凝聚地区知识和认知共识以及推进新一轮的东亚一体化扩展和深化具有风向标作用。

第一，中日两国在卫生领域的发展成就与共同经历能够为双方构建东亚地区公共卫生治理和规范合作的知识和认知共识提供共同的思想基础。现代国际公共卫生体系最初源于殖民国家为保护自身安全防止殖民地所谓的病疫进入的想法，尽管殖民主义已经成为历史，然而国际卫生治理理念很大程度上仍然存在很多西方国家以自己的标准改造非西方的信仰。日本作为唯一成为发达大国的非西方国家，其卫生健康领域的成就证明了非西方经验的有效性。与此同时，作为世界上最大的发展中国家，中国在卫生健康领域获得的成功同样惊人。中国和日本在第二次世界大战后复兴的道路上实现了卫生健康巨大成功的共同经历使得双方在以对方听得懂的共通话语探讨非西方世界在公共卫生领域的经验上有着天然的知识基础，这也为构建东亚地区的知识和认知共识提供了便利条件。

第二，第二次世界大战后日本在东亚地区知识能力和知识网络建设方面发挥了中心作用，走向复兴的中国也将在本地区知识和认知建构中发挥重要作用，双方的合作有助于加快东亚地区知识建设新时代的到来，为更多的“东亚智慧”和“东亚方案”提供智力支持。第二次世界大战后，日本曾经一直是东亚地区推动形成知识共识的首要力量。然而，过去十多年中国的迅速发展不仅从物质力量上带来了东亚地区格局的变化，同时也引发了知识领域的结构性变化，可以设想，未来会有更多带有中国智慧和中国方案的东亚地区性智库不断出现。而中日两国如果在地区合作方面能够携手进行知识再创造，将会有更多以东亚为出发点的新想法和新实践。而作为本地区最具影响力的国家，两国在本国国内的实践对地区其他国家具有极大的说服力和示范效应。

第三，中日在包括公共卫生领域在内的地区治理上的知识和认知共识建构过程中具有很强的互补性。在东亚地区，高收入国家和低收入国家并存，这意味着在进行公共卫生健康教育上的重点和方式要有所区别。日本在高中收入人群关心的问题上可以提供有效的知识经验，中国则可以提供发展中国家关切的知识，中日在知识上的互补性是推进东亚地区公共卫生健康意识提高和知识能力共同建设的巨大潜力所在。日本曾经以自身经验对中国提供过帮助。在20多年后的新型冠状病毒肺炎疫情中，中国在检测能力和规模上已经超过日本，中国为日本提供检测试剂说明相关领域的知识流动已经不再是单向而是双向。与此同时，在疫苗和新药开发上中日合作同样具有很强的互补性。如果中国和日本在新药开发领域能够合作，中国的巨大市场可以极大缩减收回前期开发投资的周期，从而缩短新药产权保护时间，进而让价格低廉的仿制药可以尽快投放市场，惠及更多人口。新药开发本身就是知识开发和普及的过程，如何建立中日之间在疫苗和新药上的知识共同体对于东亚公共卫生治理极为关键。

第四，中日在构建东亚公共卫生治理机制过程中的知识和认知互动有助于日本外交知识基础朝着地区化方向转型，进而有利于促成中日两国外交政策知识基础趋同，为中日关系的长期稳定构筑牢固的知识和认知基础。第二次世界大战后，日本放弃了军事大国的国家认同，重新定义自身为经济大国。冷战结束后，日本泡沫经济崩溃并陷入长期低速增长，进入21世纪后，中国经济总量超过日本，加之其他新兴大国的崛起，从20世纪70年代后形成的世界经济大国的国家认同出现动摇。20世纪末和21世纪初，日本曾经一度试图将“人的安全保障”作为冷战后日本外交的知识基础，而这一努力并没有持续下去。随着朝鲜核危机爆发、恐怖主义事件频发和中日关系紧张化，日本外交开始朝着强化价值观的方向发展。尽管福田康夫在就任首相期间对上述价值观外交的转向进行了调整，同时时任外务省事务次官的谷内正太郎等人也提出了以日美同盟与亚洲外交的共鸣为基调的新的外交知识基础，但随后由于日本国内政治动荡以及中日关系因为领土和历史问题恶化，日本在寻找新的国家认同旅程中强调价值观的倾向增强。近年来，随着中日关系的改善，有关日本外交的知识基础的争论又重新开始。可以说，日本外交的知识基础目前正在朝着努力实现日本与西方国家价值观的共性与非西方发达国家的人的安全保障两大支柱平衡的方向发展。所以，中日在东亚公共卫生领域的合作有助于日本外交知识基础朝着地区化方向转型，同时合作也并不应止步于功能性领域，更要在合作中努力寻找双方在外交政策和对外关系背后的知识基础趋同点。

结语：构建相互关爱和共享的东亚地区共同体

东亚的地区建设一直在危机中发展。此次新型冠状病毒肺炎疫情危机催发了东亚地区公共卫生领域专家网络建设的现实需要，以公共卫生医学专业知识为基础的知识共同体是保证东亚公共卫生治理机制的知识权威性的重要来源。公共卫生是一个综合性问题，包括医学、公共政策、法律与国际关系等各种议题，这就需要建立有利于知识共同体持续起作用的、通过紧密和实质性的东亚地区合作来解决难题的政治和社会舆论认知权威，构建起地区认知共同体。地区性权威的确立最终还需要反映在各国国内的立法和执行上，反过来国内层面的具体情况信息及时反映到地区层面也会对这个地区机制进行及时更新。与此同时，地区层面机制的建立也是对全球公共卫生治理体系的重要补充，全球、地区和国家三个层面的机制不是相互排斥而是相互补充、相互塑造的关系。