中国农村金融改革的历史方位与现实选择

文/温涛 何茜

中华人民共和国成立以来，农村金融改革与创新始终坚持以人民为中心，服务农村经济建设和农业发展大局。特别是党的十八大以来，农村金融服务体系积极适应中国经济高质量发展的内在要求，农村金融供给侧结构性改革进一步深化，农村金融业的综合实力不断提高的同时与农村经济发展的协调性进一步增强。而且，农村金融紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”的国家战略，全面落实金融扶贫的可行性，用一个又一个的中国方案和中国经验为全球减贫提供了有益借鉴。所以，梳理中华人民共和国成立七十多年来农村金融改革的历史方位和制度逻辑、总结农村金融改革的现实格局和发展成效、了解农村金融改革面临的现实障碍、明确并深化农村金融改革创新的路径选择具有至关重要的现实意义和研究价值。

中国农村金融改革的历史方位与制度逻辑

（一）农村金融服从国民经济恢复阶段（1949—1955年）。该阶段农村经济制度安排的主要目的是促进农业生产的复苏，保障全国上下农产品供给，最终为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。从这一意义上讲，金融是服从于国家经济发展战略的。为了在短期内更为有效地动员“三农”的经济资源和经济剩余，这种服从于经济发展战略的国家金融必然延伸到农村，强制性地使农村金融服从于经济发展战略，成为国家强制向工业和城市输送农村经济资源的管道，导致金融资本内生性和竞争性不足，金融抑制现象长期、普遍存在。

（二）农村金融服务城市和偏向工业发展阶段（1956—1977年）。为了更快更好地缓解阶段性矛盾，中国开启了以实现工业化为核心的现代化进程，并选择了重工业优先发展战略，由于重工业的资本密集型特征，国家不得不人为压低重工业发展的各项成本，降低重工业资本形成的门槛。毫无疑问，该时期的农村金融体系和制度安排也具有很强的计划经济烙印，农村金融发展处于以农业和农村剩余资金全力支持国家工业化发展的历史阶段，成为吸收农村社会闲散资金和分配农村财政的部门。

（三）农村金融服务农村经济改革阶段（1978—1992年）。改革开放初期，农业生产逐渐恢复，农业要素投入不足是该时期农业和农村领域最为核心的矛盾，特别是短期资金的匮乏。这一阶段的具体改革思路是以农业信贷补贴论为理论指导，以顶层设计为主，依靠政府行政力量来推动，主要集中于设立新的农村金融机构和调整原有金融机构的职能范围等方面。这一改革思路虽然在中国改革开放初期推动“三农”发展发挥了积极作用，明确了农村金融的实施主体和主要任务，对农村金融体系的初步建立有一定贡献。同时也导致了信贷机构活力不足、资源配置失衡，加重了农民对政府的依赖。

（四）农村金融顺应市场经济改革转型阶段（1993—2003年）。这一时期农村金融市场论取代了农业信贷补贴论，市场论极力反对政策性金融这只“看得见的手”对市场形成的扭曲，坚信只有利率的自由化才能实现资金的优化配置。但是在尚未真正具备市场化条件的情况下，这一时期的农村金融体系根本无法摆脱历史改革路径的包袱和制约，改革形势自然更加复杂。

（五）现代农村金融制度构建阶段（2004—2012年）。2004年以来，各地区对于农村金融改革实践的重视程度不断加大，改革总体上取得了显著成效。但是，受世界贸易组织规则、农业市场化和国际化加剧的影响，农村金融在支持社会主义新农村建设目标的同时，要更多地采用绿箱政策，不完全竞争市场理论逐渐成为这一轮农村金融改革的主要理论依据。从制度变迁范式上看，这一轮改革实践在不完全竞争市场论引导的基础上，开始重视市场自发的内生制度与机制创新，辅之以诱致性制度变迁。

（六）农村金融助力脱贫攻坚阶段（2013年至今）。党的十八大以来，党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。从具体实践上看，这一时期中国的农村金融改革遵循农村金融市场论与局部知识论相结合，在深化农村金融改革、强化农村普惠金融发展的同时，为了更好地克服信息不对称和信息不完全问题，通过大量局部知识的利用来拓展市场过程和市场机制，力求更全面地满足现阶段农村脱贫攻坚的金融服务需求。

农村金融改革的现实格局与发展成效

一是经过改革开放四十多年的发展，农村金融服务体系建设取得了突破性进展：农村金融市场机构逐渐多元化；国家信贷担保联盟有限责任公司有效发挥职能；此外，多家保险公司进入农村市场推动农业保险、农产品目标价格保险、农产品收入保险等试点工作快速推进。二是涉农信贷投入和农户融资覆盖面稳步提升。通过各方面努力，农村信贷状况得到了改善，农户融资覆盖面稳步提升。三是适宜农村需求的金融组织创新不断涌现。村级金融服务室、村级扶贫互助协会、产业信用协会互助担保、农民合作社内部信用合作等多种组织创新形式在农村金融市场出现，得到了农民的认可和拥护。

农村金融改革面临的现实障碍

（一）在顶层设计层面，农村金融改革创新的法律基础有待进一步夯实

一是农村产权抵押的法律保障机制和执行配套缺位。二是开展信用合作的法律及监管缺位。当前的《中华人民共和国农民专业合作社法》并未对农民专业合作社实施信用合作提供法律层面的指导意见，导致基层认识不够统一，工作实施的推进存在困难。从监管层面来看，监管职责尚未明晰，实施监管的过程中也没有统一的规定办法作参考，导致缺位、越位现象频发。三是金融扶贫法律制度缺位。扶贫金融缺乏有效的界定、协调及监管，各类金融机构职责不明确，出现功能和服务的错位，协同效率不足。

（二）“政策+暂行规定”的运作模式缺乏对调控对象的全面深入把握

一是农村金融市场供给方出现“使命漂移”现象。农村中小金融机构是金融支农的主力军，但在其发展过程中，很难既满足财务效率、又达到社会服务效率，通常情况下都会为了保证其财务的可持续性而牺牲社会服务效率，进而出现“使命漂移”现象，最终降低了金融的普惠性。二是农村金融市场需求方出现了“精英俘获”现象。当金融资源进入“三农”领域时，需要找到节约交易成本的内部主体并与之相对接，这通常是地方政府和金融机构选择的乡村精英。随着城乡一体化进程的推进，大量的金融资源开始反哺农业和农村，乡村精英群体率先求偿、优先受益的利益要求必然侵蚀大量公共利益空间，分散兼业的小农难以真正受益。

2.1 两组患者一般临床资料比较 冠心病组与非冠心病组在年龄、绝经年龄及冠心病危险因素(如体质指数、体表面积、吸烟、高血压及糖尿病史)方面差异均无统计学意义(均P>0.05)。见表1。

（三）自身可持续发展能力不足，制约了农村金融服务功能的有效发挥

一是被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅资金匮乏、服务方向偏移，而且自身经营状况欠佳、风险较大。中国农村市场上的小额贷款公司数量大幅减少，村镇银行、农村资金互助社数量和功能均未达到中国银行保险监督管理委员会的要求。二是农村商业银行风险不断积累，不良贷款率攀升。三是非银行类金融机构对农村金融市场把握不足，业务开展的可持续性面临挑战。

（四）呈现银行类机构一股独大的格局，直接融资以及其他类型金融发展滞后

一是农村金融市场形成了以间接融资为主的现实格局，其低风险偏好难以支持农业转型升级和现代化发展。在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。但是，农村金融市场长期重信贷轻其他业务种类，导致农村资本市场薄弱、融资功能未能有效发挥。二是新型农村金融机构的异军突起和改革中成型的农村商业银行备受监管部门和地方政府的青睐，而内生于民间带有农民自身特点的互助合作金融却被忽略，处于弱势和边缘化状态。三是保险、担保、期货期权试点工作虽然不断推开，但尚未有效分担农村金融风险和降低金融服务成本，而且信托、租赁虽有成功个案，但总体发展严重滞后。

（五）市场竞争和创新动力不足，导致农村金融机构同质化发展

一是农村银行类金融机构战略定位同质，未能充分发挥各自优势，形成差异化发展战略。二是目标客户同质，未能立足于市场需求，形成分类分层服务体系。三是业务种类同质，未能通过精细分工加强服务创新能力。四是农村银行类金融机构内部以及银行类金融机构与其他类别金融机构之间均缺乏有效协调，各类金融机构在业务上未能形成互补合作机制。五是由于整体经营理念和管理模式落后，金融服务创新动力严重不足，现有的农村金融产品和服务已不能满足乡村振兴的需要，抵御风险能力不强。

深化农村金融改革的路径选择

（一）通过顶层设计与配套制度的有效供给，为农村金融市场有序运行保驾护航

一是加快农村金融法律法规体系建设。农村金融发展的实践经验表明，农村金融市场有序运行且高效发挥其服务功能，需要科学立法予以保障。目前，农村产权抵押、农民合作社内部信用合作、金融扶贫、风险控制的法律及监管缺位需要通过立法予以尽快调整。二是推动农村金融相关配套制度建设。改革创新需要突破农村金融市场上银行类机构一股独大的格局，加快在保险、担保、证券、租赁、期货期权等领域形成全面配套和协同服务机制。三是加强农村金融内部治理与外部监管机制建设。一方面，要引导农村金融机构建立现代风险管理模式，提高风险免疫能力；另一方面，要针对风险监测识别、评估预警和化解处置三个金融风险防控的重要环节，从机构、客户、资金、市场、区域和重点领域六个维度，健全和优化全面监管的工作机制。

（二）加快乡村地区金融基础设施建设，实现城乡金融互联互通，建立健全普惠金融体系

一是加快建设乡村支付体系。完善的支付体系，不仅提高清算效率，而且方便、安全，为农业农村提供优质的现代金融服务。二是加快建设乡村征信体系。良好的征信体系可以有效地减少金融服务过程中借款人与贷款人之间的信息不对称，避免道德风险和逆向选择，从而降低交易成本和信用风险，优化金融资产质量。三是加快建设乡村网络体系。充分发挥国家开发银行作为开发性金融机构的平台功能，推动乡村网络体系以及移动手机终端建设，实现城乡金融的互联互通，并由此建立健全普惠金融体系，为贫困地区农户破除地理障碍、获取高效的数字金融、智慧金融服务提供现实可能。四是加快推进农村金融知识普及和宣传力度，建设好底层金融权益保护体系。普及基本金融知识，尽快实现农村地区的基本金融知识宣传和金融教育全覆盖，增强农村金融消费者的风险意识，提升农民对违法违规金融活动的识别能力，畅通消费者投诉的处理渠道，构建农村地区良好的金融生态环境，保障金融扶贫资源分配的精准性和金融市场成长的普惠性。

（三）根据各类金融功能定位和业务范围，分类为乡村从业主体提供全方位便捷式金融服务

一是根据市场需求调查明确各类金融机构的功能定位。明确政策性、商业性、合作性金融与普惠性金融的功能特色和功能界限，明确业务重点，形成多层次、多维度、多类别的服务体系；将新兴数字金融技术融入传统金融机构，在各层次发挥不同金融机构的独特优势，进一步拓展金融服务范围，提升农村金融服务深度。二是多元合力完善金融分工合作机制。加快农村资本市场建设，支持符合条件的企业上市融资、吸引风险投资、发行企业债券和私募债券；积极探索发展大宗农产品期货市场，鼓励农业经营主体利用期货市场实现套期保值；积极探索建立涉农保险与涉农信贷的联动机制，提升金融服务供给能力；充分利用人工智能、大数据分析、信息化手段创新反担保方式，不断推进担保服 务创新，全面盘活农村长期沉睡资产，帮助农民、农企提升信用等级。三是科学构建风险分摊机制和成本控制模式。金融支持乡村振兴需要进一步加强银行类金融机构与金融同业的合作与风险共担，降低从业主体金融服务获取成本。

（四）以内嵌于农村社会的角色提供适应乡土社会经济、文化和历史的现代金融服务

一是未来农村金融的发展需要审视农村金融生态、环境和伦理，提供适应乡土社会经济、文化和历史的现代金融服务。有效把握熟人社会、村庄共同体及农户的知识信息能力特点，以内嵌于农村社会的角色提供金融服务；激励与引导大型金融机构在业务拓展和风险控制方面实现服务乡村振兴与自身运行并重。二是农村金融未来发展需要重塑乡村伙伴式产融关系，通过精细分工加强金融产品与服务创新能力。通过面向乡土社会的金融创新促进供需双方协同成长，通过金融创新拓展金融产品和服务手段，提高防范、抵御和化解金融风险的能力，促进农村金融的适度有序竞争，从而使农村金融更好地适应乡村振兴的现实需要，最终实现支农与营利的双赢。

（五）以农村金融市场论和局部知识论作为理论指导，引领农村金融改革深化

一是进一步深入细化农村金融发展的理论，建立符合中国国情的农村金融理论体系，针对不同的农村金融发展问题对症下药。四十多年来的农村金融改革要求我们必须把握中国农村经济发展的阶段性特征，立足当下的同时展望未来，处理好农业与非农业发展、宏观目标与微观主体行为、有效市场与有为政府之间的复杂关系，深化对现有农村金融理论的认识，实现农村金融理论与实践的知行合一。二是更注重农村金融市场论和局部知识论，将这两者视为未来推行农村金融改革的主导范式。从农村金融改革的历史逻辑来看，由于中国农村金融市场的特殊性，单一的农村金融理论并不能成为解决中国农村金融问题的灵丹妙药，而金融市场论和局部知识论的联结则是一种有效整合局部知识和分散信息的有效模式，对鼓励金融工具创新、提高金融机构公平竞争、降低市场信息不对称、改善农村金融生态、有效提供农村金融供给等方面具有积极作用，从而为实施乡村振兴战略和确保如期全面打赢脱贫攻坚战提供及时、准确、有力的金融支持。

（六）坚持市场化改革导向与政府有效作为相结合，形成金融支持合力

中国农村金融四十多年的历史发展证明，纯粹的市场逻辑并不能有效解决农村金融难题，要划定好政府与市场在农村金融改革中的作用边界，形成有利于金融支持作用充分发挥的合力。一是要强化各级政府对金融机构的引导和鼓励。创新财政货币政策工具，提高乡村振兴金融支持的供给水平，进一步解决好利率市场化进程中的“融资贵”问题；引导金融机构主动作为，拓展服务局限。二是推进政府协同各金融机构联合创新，破解农村金融服务乡村振兴的制度和技术瓶颈。通过合理设置贷款门槛、优化金融服务程序、完善金融监管制度，特别应发挥现代信息技术优势，设计操作简单、交易便捷的数字金融产品，实现金融产品生产数字化、消费网络化、交易信息化，提高农村金融服务效率，降低交易成本。