非缴费型养老金：“艾伦条件”下农村养老保险制度变迁与改革出路

文/郑秉文

“非缴费型养老金”是指来自财政转移支付的养老金，是相对于缴费型养老金而言的另一种养老金形式。而缴费型养老金是指国家以立法的名义建立的养老保险制度。从资格条件上讲，非缴费型养老金一般可分为家计调查式、普惠式；从待遇计发方式上，可分为定额式和最低养老金补差式；从历史渊源和发展现状看，它最早诞生于1891年的丹麦，只比其邻居德国首创的缴费型养老金晚两年，最近的非缴费型养老金是2013年诞生于中国香港特别行政区的公共福利金，截至2014年，全球已有113个经济体引入建立了非缴费型养老金制度。

从上述定义看，中国目前似乎还不存在非缴费型养老金，讨论这个话题似乎不合时宜，因为在过去5年里，经济下行压力持续加大，社会保险阶段性降费持续至今。其实不然，中国目前有一支非缴费型养老金：城乡居民基本养老保险（下简称“城乡居保”）。

问题的提出：城乡居保投资改革的深远意义

建立于2009年的城乡居保与城镇企业职工基本养老保险（下简称“城镇职保”）一样，采取的也是统账结合模式，其养老金由基础养老金和账户养老金两部分组成。其中，基础养老金每年直接由政府全额支付；账户养老金由个人缴费形成，地方提供一定的财政补贴，实行完全积累制，统筹水平以县市统筹为主，全部存储在地方银行，以金融机构人民币一年期存款利率计息，低于同期CPI水平，处于贬值风险之中；从理论上讲，账户基金存在着随时被用于支付基础养老金的可能性，这就意味着制度正处于“摇摆”之中，DC型（缴费确定型）完全积累制的个人账户有可能像城镇职保的个人账户那样，存在着走向名义账户（NDC）的潜在“风险”。

但是，2018年和2019年人社部和财政部连续联合印发了3个文件，明确规定各省（区、市）城乡居保基金分三批于2018、2019和2020年完成委托签约和启动投资体制。笔者认为，账户养老基金投资改革完成之后，城乡居保成为名义账户的可能性几乎将不复存在，投资改革使基础养老金作为非缴费型养老金制度模式趋于定型，这就将一个“老话题”再次推向前台，即统账结合的城乡居保的制度属性究竟是保险制度还是福利制度。

正是由于这个原因，城乡居保存在的一些问题正逐渐显露：一是在社会舆论和普罗大众那里，城乡居保的养老金水平自然要攀比城镇职保，很容易导致城乡居保参保人的心理落差；二是从财政负担的角度看，未来几十年里城乡居保替代率与城镇职保“拉平”的可能性几乎没有，但其基本诉求将成为城乡居保的焦点之一；三是城乡居保参保人必将经历一个从满意到比较满意，再到不满意的过程，2009年建立新农保时农民欢呼政府打破千百年来“养儿防老”的传统，但当第二、三年他们没有看到像城镇职保那样每年上调待遇水平时就逐渐开始产生不满。对此，多年来，许多学者对城乡居保的属性提出质疑，认为目前制度属性“名不符实”的模糊状态不利于其长期发展，认为城乡居保明显存在着制度定位不准确、过度依赖财政补贴等制度结构问题。一位学者型官员认为，城乡居保的福利化程度已超过90%，福利刚性使得城乡居保与建立社会养老保险制度模式的初衷渐行渐远，过度福利化使财政压力增大，城乡居保攀比城镇职保的趋势将不可避免，在基层调研中常常听到很多基层政府反映说，要求“同城同待遇、同制度同待遇”的呼声越来越多，地方财政压力很大，希望中央政府加大转移支付力度。该学者型官员发出城乡居保“向何处去”之问，呼吁城乡居保完全福利化的情况不符合目前中国国情，也是不可持续的，城乡居保不能丢弃个人和家庭的基本养老责任，为此提出将城乡居保的基础养老金改为“养老津贴”的建议。

笔者认为，既然投资改革之后，城乡居保基础养老金“非缴费型”养老金地位将逐渐定型，并与保险制度渐行渐远，为进一步明确城乡居保的制度属性和功能定位，同时也为进一步强化各级财政的预算约束，防止福利刚性及其进一步泛化，将基础养老金适时改为“养老津贴”不失为一个长治久安的改革趋势。

文献与理论：农村养老保险制度变迁与“艾伦条件”约束

农村养老保险制度经历了起起落落的曲折发展道路：1986年老农保开始试点，1992年正式推出，1999年出现停滞，2009年建立新农保，2011年建立城镇居保，2014年新农保和城镇居保合并为城乡居保，2018年开始实施投资，2020年全国范围完成投资体制改革，至此，城乡居保最终趋于定型。在农村养老保险制度35年的发展历史中，老农保1999年经历了长达10年的停滞期，新农保2009年建立前后又经历了几年的“新”“老”两个养老保险的制度叠加、衔接、更迭的过程。在同一社会政策领域出现如此曲折并最终“新”“老”两个制度版本实现更替的情况，这在中国改革开放史上是不多见的。

（一）DC型完全积累制“老农保”的诞生与停摆

老农保的启动始于1986年，截至1995年已覆盖30个省份1400多个县市，26个省份制订了地方法规，参保人数近5000万人。到1999年，全国参加老农保人数超过8000万人，累计收取保险基金184亿元；1998年向60万人发放养老金2.5亿元，人均42元。但1999年老农保不得不停办。在老农保“停办”10年之后的2009年正式建立新农保，这标志着老农保退出历史舞台，效仿城镇职保的统账结合型新农保开始履行其历史使命，非缴费型的基础养老金正式引入并运行至今。

（二）“艾伦条件”对“新”“老”农保嬗变的三个深层解释

学术界对中国农村养老保险制度变迁的原因进行了分析，有代表性的观点可归纳为以下八种：机构改革论、管理体制论、基金贬值论、金融风险论、资源结构论、政府责任缺失论、发展阶段论、制度供给低效论，等等。但从经济学来看，老农保的淡出也好，新农保的诞生也罢，甚至今天城乡居保投资改革也都算在内，中国农村养老保险制度35年的变迁史可用一个定理予以解释，那就是艾伦条件：在GDP高速增长并带动社会平均工资高速增长的条件下，建立个人账户式的长期储蓄型养老金制度必定是不受欢迎的，因为从经济学理论上讲，根据艾伦条件，作为生物收益率的社会平均工资增长率与人口自然增长率二者之和大于实际利率时，DC型完全积累制的养老金制度就必定是不可取的，这时，DB型现收现付制则是有效率的，可实现资源配置的代际帕累托最优。改革开放40年来，中国GDP年均增长率9.5%，按不变价格计算比1978年增长了34倍；在经济高速增长带动下，全国居民人均可支配收入从1978年的人均171元提高到2019年的30733元，扣除价格因素，增长了23倍，年均增长率超过8.5%；同期中国人口年均自然增长率为0.9%；相比之下，农保基金在银行协议存款的利率扣除通胀因素之后大约在2%～3%左右，大大低于生物收益率，他们之间存在6至7个百分点的差距，作为锁定60岁退休日的长期储蓄，在复利的作用下，距离满足艾伦条件相去甚远，这是“老农保”难以“存活”下去的根本原因。

概而言之，艾伦条件作为一个经济学定理可以从另一个侧面对中国农村养老保险制度35年历史嬗变的三次重要变革做出很有说服力的解释。

第一次是1999年老农保被“叫停”。很显然，这个决策是正确的，对经济和社会的“止损”也是及时的。在当时的历史条件下，艾伦条件是不可能被满足的：从1983年人民公社制取消、农村合作医疗制度即刻崩塌，到2003年新型农村合作医疗制度建立，在长达20年里没有财政能力建立医疗保险，农民连看病都没有医保报销制度，遑论“远水不解近渴”的养老保险。

第二次是2009年建立新农保，将非缴费型养老金引入并作为制度主体。这个制度设计所针对的正是为了避免重蹈老农保违背艾伦条件的覆辙，用财政性的、“现收现付”的办法来避开艾伦条件的约束。于是，新农保成功了。从“新”“老”两个制度衔接的及时性来看，在2009年建立新农保也是适时的。

第三次是此次启动的城乡居保基金投资改革。与10年前的2010年养老金能否“入市”投资的舆论环境和认知水平相比，今天我们毕竟没有了这些观念上的束缚和无休止争论的困扰，实行市场化和专业化的投资体制是为了提高收益率，是为了最大限度地满足艾伦条件。

概而言之，从1986年试点开始，农村养老保险的制度变迁的背后是一只看不见的手在发挥作用，决策者下意识地始终围绕如何满足艾伦条件而曲折前行，这是一个摸着石头过河的“不断试错”过程，其中我们积累了经验，当然也有教训。

（三）非缴费型养老金的引入对艾伦条件的三个印证

如果说1999年停止老农保的深层原因可被解释为在经济高速增长的外部环境下，农村建立DC型完全积累制养老保险不能满足艾伦条件，那么，2009年前后出现的建立新农保的热潮并提前完成全覆盖的目标就可被解释为只有引入非缴费型养老保险才是唯一的正确政策选项；这个事实从反面做出的另一个解释是，虽然在理论上讲，在农村建立缴费型的DB型现收现付制养老保险（没有政府补贴）应该是可行的，能够满足艾伦条件，但在现实中必将也是行不通的，因为农民收入水平低，缴费能力差，组织化程度低，流动性强；退一步讲，即使建立起来，2009年至今10年的缴费收入数据显示，按他们现有的缴费能力和水平，在现有人均养老金待遇水平条件下，只够支付当年养老金支出的四分之一左右，政府依然还需大规模转移支付，这样的DB型现收现付制显然更不可取，与目前由政府全额支付非缴费型养老金的筹资结构相比显然是下策。这个“复盘”告诉我们，在中国农村建立养老保险制度，一方面不能违背艾伦条件，否则要受到惩罚，另一方面在理论上可以满足艾伦条件的保险制度模式在现实中也不可能实现，所以现阶段在中国农村建立养老保障制度只能选择非缴费型制度。

学界普遍认为非缴费型养老金在城乡居保中的引入是成功的，这个事实反过来可以被认为是对艾伦条件从三个不同情景进行了一次印证。

第一个情景是当艾伦条件不能被满足时，DC型完全积累制养老保险制度或是像老农保那样不得不主动退出，或是令其存续下去，但逐渐走向“破产”。这个情景的印证结果已被普遍获得认可。

第二个情景是当艾伦条件不能被满足时，决策者可以决定放弃缴费型养老保险制度，代之以实施非缴费型养老金制度，以期满足艾伦条件。这个情景的印证也被10年后的2009年启动的新农保所确认。

第三个情景是当艾伦条件不能被满足时，统账结合的城乡居保将面临两个选择，即或是像统账结合的城镇职保那样，将其本来的FDC个人账户变形为NDC的名义账户制，或是坚守FDC个人账户的初衷，建立投资体制，实施专业化投资，阻断滑向NDC的通道，令基础养老金定型为非缴费型养老金。

在未来几十年里，定型的“FDC个人账户养老金+非缴费型养老金”面临的不确定性主要有两个挑战：一个是“小挑战”，即账户养老金的投资效率是否足够高，以至于能够满足艾伦条件的要求，否则账户养老金只能忍受一定的贬值风险；另一个是“大挑战”，即基础养老金定型为非缴费型养老金之后所面临的巨大财政压力，这取决于城乡居保的制度属性与功能定位问题的重塑。

基本收入理论：非缴费型养老金改为“养老津贴”的理论基础

既然城乡居保的基础养老金在较长时期内采取非缴费型养老金的形式，就不如将其改为养老津贴更有优势，从近年来再次流行的“基本收入理论”来看，顺势将其改为养老津贴更有利于未来财务可持续性，而不是相反，非缴费型基础养老金转为“养老津贴”不仅是恰当及时的，也是符合逻辑的。“基本收入”理论是指政府保证每个公民获得的最低收入（MI），也称为“全民基本收入”（UBI）、公民收入（CI）、最低保证收入（GMI）。

（一）“全民基本收入”理论再度流行及其思想渊源

基本收入理论近些年来再度受到追捧，主要是有四个原因。一是芬兰政府于2017至2018年实施了为期两年的试验，成为全球首例以政府名义将基本收入理论付诸实施的国家级试验案例，引起世界普遍关注。二是人工智能、自动化和全球化发展十分迅速，传统就业市场受到极大冲击，一些世界级的新技术发明者和所有者纷纷发表支持言论。脸书共同创始人扎尔伯格、微软创始人比尔·盖茨、特斯拉和SpaceX创始人伊隆·马斯克的积极支持与响应。三是此次新型冠状肺炎全球大流行，基本收入理论再次成为一些国家热捧的明星理论。美国、意大利和西班牙等重灾区一些政治和公众人物呼吁或提出请愿书，要求提供基本收入，以拯救生命。四是基本收入理论思想渊源历史悠久，对很多群体具有深刻的影响。该理论可追溯至500年前的托马斯·莫尔的乌托邦等。20世纪80年代以来，欧洲和北美的基本收入理论得到了长足发展。

（二）“全民基本收入”理论的政策含义

基本收入理论被认为是一个激进的政策主张，其基本政策建议是每月向社区所有成员发放现钞补助金，无需任何经济状况调查，不附加任何条件，补助金的水平应足够高，以免除社会成员生活的经济不安全感。该理论的思想体系跨越多个学科，不同意识形态的学者看法存在一定差异，根据斯坦福大学哲学系教授朱莉安娜的一项最新的权威解释，基本收入可归纳为五个主要特征：第一，发放的福利是现金，不是实物；第二，发放的对象是个人，不是家庭；第三，发放的方式是无条件的，不是有条件的；第四，发放的范围是普惠式的，不是家计调查式的；第五，发放的期限是定期的，不是一次性的。

（三）“养老津贴”与“全民基本收入”的区别

基本收入理论认为，现代社会是一个利益相关者社会，每个利益相关者都享有利益相关权。对不同的利益相关者应建立相应的利益相关者基金，对一个国家来讲，应该制定利益相关者计划。因此，全民基本收入这个概念之下存在四个“表亲”：基本津贴、负所得税、工资补贴、保障就业。其中，如把某一类“基本津贴”的发放范围限制在某个年龄段就成为“部分”全民基本收入。欧盟和OECD至今还没有任何成员国实施这样的制度，因为其成本非常高昂。全额的基本收入离现实世界还很遥远，就在身边的是部分基本收入，在中国，非缴费型养老金改为养老津贴就应该成为部分基本收入的一个经典案例或最佳实践。

行为经济学：非缴费型养老金改为“养老津贴”的现实意义

2019年召开的十九届四中全会提出了加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的要求，在城乡居保基础养老金定型为非缴费型养老金之后，将其改为“养老津贴”完全符合四中全会精神。改为养老津贴之后，从法理上看，非缴费型养老金更加名副其实，不但回归其本源，而且更加“坐实”了财政的法律责任；从参保人利益相关者的心理看，城乡居保参保人的心理预期和全社会的预期都将有所改变，在观念上使之与保险制度相对“脱钩”，重塑国民的保险观念和保险文化；从制度功能定位上看，重新界定城乡居保基础养老金的制度属性之后，其攀比对象城镇职保将自然“消失”，可缓解中央和地方的财政压力，在未来地方财政形势日趋严峻的预期下更显得十分必要；从财政和保险的边界来看，福利与保险“划清界限”之后，有利于规避保险制度福利化倾向，意味着“财政”与“保险”相应分开，福利的归福利，保险的归保险，养老保险追求的应是精算平衡原则，养老津贴体现的则是国家父爱主义原则，发挥的是“兜底功能”。

（一）“养老津贴”的行为经济学诠释

美国行为经济学家理查德·泰勒教授的“心理账户”原理非常通俗地解释了城乡居保基础养老金改为养老津贴的必要性。美国是20世纪70年代开始逐渐使用信用卡的，此前人们在家庭理财和制订家庭预算时往往把现金装在不同信封里，一个信封装租金，一个装买食物的钱，一个装水电费等，相当于把钱贴上了不同“标签”。这个故事说明，同样都是钱，但却分属不同“心理账户”。泰勒在康奈尔大学任教时经常跟经济系的同事打牌，赌注很小，他对比了赌场上赌徒打牌赢钱的故事，如果是用“庄家的钱”赌就似乎并不把赢的钱当“钱”看，因为是拿赌场的钱而不是自己的钱在赌博。人们在赌场还会经常看到“双兜”心理账户的情况，就是一个人带了300美元去赌场玩，赢了200美元，这时他会把300美元放在一个兜里，认为这些钱是自己的，而把赢的那200美元放在另一个兜里准备继续下注。为此，泰勒教授还专门做了一个实验，证明了存在“庄家的钱”效应，其结论就是，每当存在两个明显的参照点时，例如，存在起点时的情况与当前所处的情况，“庄家的钱”效应就会发生。泰勒教授讲的故事和实验结果揭示了这样一个道理：“双兜”心理账户也好，“庄家的钱”效应也罢，都是特定心理账户的结果，背后有一只手在掌控，那就是违背了钱的可替代性的原则，从本质上讲，不管钱放在哪个地方、哪个兜里、是不是“庄家的钱”，花起来应该是一样的，只是钱上贴的“标签”变了，心理账户也随即就变了。行为经济学的这些试验结果证明，同样的钱，贴上不同的“标签”，这些钱就会立即分属不同的心理账户了。

虽然城乡居保基础养老金是非缴费型养老金，但贴的标签是“保险”，其分属的心理账户就必然是“保险箱”，属于“庄家的钱”，而在养老津贴概念下，标签变了，其分属的心理账户就变为“父爱主义”，属于给自己的钱。非缴费型养老金改换“标签”在管理体制上并未触动制度结构和运行流程，容易操作，法律程序简单，仅产生少许“菜单成本”，如用行为经济学“助推”原理来解释，那就是举手之劳、顺势而为之事，但产生的效果则可明显改变参保人对这支非缴费型养老金的心理预期，其攀比和财务可持续性问题顿时得以释然。

（二）“养老津贴”的财务可持续性

中国城乡居保的基础养老金是典型的部分全民基本收入，因为其标准大大低于国家贫困线，将其改为养老津贴可被视为是对基本收入理论的一次重要实践，其现实意义在于改变了非缴费型养老金的“参照点”，即从城镇职保转向国际惯例，缓解了其财务可持续性的压力预期。养老津贴有两个指标对其财务可持续性产生较大影响。

第一个指标，养老津贴的替代率水平。城乡居保参保人中绝大多数为农村居民，城镇居民仅为2300万人，占参保人总数的4.4%，鉴于此，本文以农村居民人均可支配收入为基准测算基础养老金替代率更加符合实际。自2009年城乡居保建立以来，其基础养老金替代率基本维持在10%左右。这个替代率水平与发达国家非缴费型的养老津贴的差距不是很大，只低几个百分点而已。

第二个指标，养老津贴支出规模占GDP比重。国际劳工组织将几乎所有提供养老津贴“支出占GDP”数据的国家列出，共计41个经济体，其结果显示，支出规模最低的哥伦比亚、新西兰和肯尼亚三国分别只占GDP的0.02%，最高的国家格鲁吉亚是3.70%，均值是0.66%，中值是0.33%。中国非缴费型养老金的支出水平0.32%处于中值水平，低于均值水平；但在“中组”里，中国非缴费型养老金支出水平仍处于中值水平，与其均值水平也相差无几。

替代率水平和支出占GDP比重这两个指标显示，作为养老津贴的中国非缴费型养老金在对标国际时基本处于合理区间，与中国经济发展水平基本是相适应的，未来的财务可持续性压力预期不是很大。

（三）城镇企业职工基本养老保险“增设”“养老津贴”的公平性

城乡居保基础养老金改为养老津贴之后，相对于城镇职保来讲似乎存在一个公平性问题，即城镇职保制度中退休人员没有养老津贴，统筹养老金是由雇主缴费形成并支付的，是保险制度的一个组成部分。

从公共财政的角度看，上述问题确实涉及两大制度间的平衡和公正问题。事实上这个问题可以圆满解决。从1997年城镇职保统一制度以来，中央和地方每年对该制度进行转移支付，20多年来年均转移支付规模大约相当于当年养老金支出的15%左右，从1998年至2018年累计转移支付4.88万亿元，这就意味着，2018年底全国基金累计结余的5.09万亿中几乎全部来自财政。换言之，如果没有每年各级财政介入，一些基金余额“见底”地区的养老金将难以足额发放，即养老金里面已经“内含”了财政补贴。

问题恰恰在于，20多年来城镇职保养老金制度获得的财政转移支付是“暗补”，退休人员并不知情，就没有形成一个“心理账户”；如果将其改为“明补”就可成为一个数额不菲的“养老津贴”心理账户。例如，以2018年为例，全国范围的财政转移支付“均摊”到1.18亿退休者身上大约月人均500多元，在全国企业月均养老金2628元中占18%，相当于城镇居民可支配收入的15.3%，略高于农村居民11.4%的替代率。所谓“明补”是指将每年的财政转移支付在名义上单独列出一份养老津贴，与城乡居保一样，城镇职保“增设”养老津贴的做法仅增加一些“菜单成本”而已。城镇职保“增设”养老津贴不仅使参保人增加了一个“心理账户”，提高了他们的“获得感”，而且还改善了公共财政为参保人带来的“客户体验”。

结束语：四个逻辑关系

根据上述分析中国非缴费型养老金的构思和脉络，这里再次强调艾伦条件、基本收入、心理账户、养老津贴这四个关键词在本文中的逻辑关系：艾伦条件作为一只看不见的手，是中国农村养老保险制度演变和最终引入非缴费型养老金的根本原因；城乡居保基础养老金作为非缴费型养老金顺势改为养老津贴是破解目前制度属性和财务可持续性预期的重要选项；基本收入理论是“植入”养老津贴制度中的一个理念支撑；心理账户原理是解析城乡居保和城镇职保两个制度“建立”养老津贴概念的最佳诠释。

（一）“艾伦条件”对中国养老金制度模式选择的补充解释

在中国农村养老保险制度35年变迁史中，艾伦条件是一只看不见的手，引入非缴费型养老金是其结果之一。但是，城镇职保面临同样的国情，甚至其名义生物收益率高达14.8%，为什么新农保经历了停摆、重建、引入非缴费型养老金的曲折过程，而城镇职保的统账结合制度的初始状态却保留下来？原因很简单，农村养老保险规定农民自愿参加，而城镇职保在实际运行中，企业参保行为则受到严格约束，企业雇员参保相当于是强制性的。尽管如此，城镇职保的个人账户经过13年的艰苦努力也未能做实，最终不得不放弃实账积累（FDC）的制度设计初衷，转而实行名义账户（NDC），其根本原因之一也是艾伦条件这只看不见的手的原因。

（二）基本收入理论和心理账户原理对养老津贴的理论支持

定型后的城乡居保制度将在较长时期内成为城乡居民尤其是农村居民的兜底性制度。2019年中国常住人口城镇化率为60.6%，到2050年将达到80%；农村人口将从2019年的5.52亿降到2050年的2.7亿，城镇人口将从8.5亿增加到10.9亿。这就意味着，以非缴费型养老金为主体的城乡居保给财政带来的压力将逐渐下降，为提高非缴费型养老金替代率水平腾出了空间，同时随着城镇化率的不断提高，城乡差别逐渐缩小，多数农民转换为城镇的第二产业和第三产业职工，少数在农村就地过渡为农业职工，城乡二元结构的养老津贴水平终将走向统一，这就需要将基于基本收入理念的养老津贴制度尽早“植入”社会保障制度之中，由此对那些早就存在的既定的财政补贴重新贴上养老津贴的“标签”是十分重要的，它将给城乡居保和城镇职保带来正外部性。

（三）“养老津贴”产生两个正外部性有益于稳定预期和稳定社会

城乡居保和城镇职保的演变轨迹均可归结为三个发展阶段。城乡居保的三个阶段是从“实账缴费确定型完全积累制+0”到“实账缴费确定型完全积累制+非缴费型养老金”，再到“实账缴费确定型完全积累制+养老津贴”，即从（FDC FF+0）到（FDC FF+NCP），再到（FDC FF+OAA）；城镇职保是从“实账缴费确定型完全积累制+待遇确定型现收现付制”到“名义缴费确定型完全积累制+待遇确定型现收现付制”，再到“名义缴费确定型完全积累制+待遇确定型现收现付制+养老津贴”，即从（FDC FF+DB PAYGO）到（NDC+DB PAYGO），再到（NDC+DB PAYGO+OAA）。如果说前两个阶段是被动地受到艾伦条件约束的结果，那么第三阶段应是主动“植入”基本收入理论的体现。其中，在第三阶段，城乡居保的基础养老金“改为”养老津贴和城镇职保“增设”养老津贴对这两个制度均可带来正外部性，这是引入心理账户概念后在零成本增加的条件下对两个制度的“增益”，对稳定这两个制度财务可持续性及其参保人预期将产生外溢效应，是促进社会稳定和长治久安的一个改革选项，是完善兜底性民生建设的一个成本低廉的制度改进。