基层政府与社区自然资源管理
——基于青藏高原Y村虫草采集案例的研究

贺玎玲 李文军

一、问题的提出

以奥斯特罗姆(Ostrom)为代表的制度经济学派所创建的公共池塘资源(Common Pool Resource以下简称CPR)治理理论[1]180，在基于控制—命令的国家手段和私有化的市场手段之外，提出了第三条路——社区治理，被视为促使集体行动达成、解决“公地悲剧”的途径之一，使得社区自然资源管理的相关理论和政策讨论取得了很大进展[2]13-40。区别于政府手段或者市场手段，社区治理不再是局外人强加给资源使用者的解决方案，从而能够充分调动资源使用者参与管理的积极性，克服集体行动面临的困境。基于对实际资源使用案例的深描，奥斯特罗姆总结出社区实现自我组织自我管理的八项原则(后文简称“八项原则”)，分别是(1)清晰界定边界；(2)规则与当地条件以及供应规则保持一致；(3)集体选择的安排；(4)监督；(5)分级制裁；(6)冲突解决机制；(7)对组织权最低程度的认可；(8)多层次的治理机制。其中，原则(7)和(8)体现了社区外部治理者的角色和作用。关于多层次的治理机制，奥斯特罗姆将其划分为宪法选择、集体选择、操作规则三个层次，其中，“宪法选择”强调的是正式制度与政府对社区治理的认可，而“集体选择”中的外部治理者的作用体现在提供一种积极的外部治理环境，促成以集体决策的形式来制定具体的操作规则，例如监督社区定期举办非正式的资源使用者集会[1]50-55。因此，关于外部治理者与社区的关系，CPR理论强调的是外部治理者对社区治理的认可与支持。

近20年来，在奥斯特罗姆及其追随者的努力下，CPR治理理论得到了不断的发展，主要表现为针对影响社区治理的条件进行修正和补充，包括重新分类并深化其在《公共事务治理之道》中提出的成功治理CPR的八项原则[3-4]；增加新的案例进一步论证其中的某些原则，例如相互监督以及制裁的有效性[5]、外部权威的认可与产权的保障[6]；或总结出新原则，如资源的文化生态属性[7]、成员间的信任与互惠[8-9]等对CPR治理的影响。

但CPR治理理论也一直面临诸多挑战。这些挑战主要来自对现实情境下社区能否达成自主组织和自主治理的质疑，特别是社区自治能力和治理效果受到地方层面、国家、市场以及其他外部因素的影响。对此，奥斯特罗姆指出社区自治自身并不是解决资源治理问题的“万能药”，并构建了社会—生态系统的概念模型，试图用此模型全面概括各影响变量并将其进一步分层细化，以增加CPR理论对于现实问题的解释力[10-11]。在社会—生态系统模型中，外部变量包括经济发展、民主进程、政治稳定、政府体制、市场、媒介组织六个二级变量。作为一个试图包含各影响变量的模型，其应用要求从实际案例出发，再到模型呈现的“变量库”中选择变量进行分析。因此，虽然CPR治理理论在发展中也强调在制度设计方面需要关注更多的外部变量[12]，但该理论的核心是社区治理层面，并没有关注外部变量的具体作用机制。就外部治理者而言，实际中这并不是一个整体，需要区分正式制度的制定者和执行者。具体而言，社区之外的各级政府，尤其是与社区直接互动的基层政府[13-14]，其在CPR治理中的作用和行为逻辑，并没有得到学界的足够关注。

本研究通过青海省玉树藏族自治州Y村的虫草采集治理案例，展示基层政府(本文指乡政府)在CPR治理中的作用和行为逻辑。具体研究内容包括：(1)评价该治理模式的有效性；(2)揭示基层政府在治理过程中的作用，并分析其背后的行为逻辑。本研究将为拓展CPR治理理论，尤其是关于外部政府在社区治理中的作用及机制，提供一个新的视角。

二、案例地和研究方法

(一)玉树州虫草采集治理变迁

历史上，青海省玉树州虫草各产区实行游牧部落制，部落内部的自然资源利用规则以头人为首领实行自主管理，产权制度一般是土地(草场)为部落共有，但农具、牲畜、生产收入以及生产过程中采集到的药材、捡到的鹿角等归私人所有[15]152-153。此时的虫草资源是典型的CPR，社区成员共同享有采集权利。

20世纪末，虫草高昂的价格吸引了大量外部采集者，在一些案例中外部采集者甚至超过产区总人口[16]117-122，使得虫草面临过度采集的风险，进而威胁虫草资源的可持续性[17-19]。同时，采集虫草需要挖开土层，外部采集者不具备采集经验，而青藏高原土壤层薄，一旦被破坏将对生态造成不可逆的影响。另一方面，外部采集者被视为造成虫草采集冲突的根源[5]。由于文化习俗等方面的差异，以及虫草资源的地域性和稀缺性，社区与外部采集者之间的冲突不断增加，甚至引发恶性暴力事件，对社会稳定造成威胁[16,20]。案例地玉树州Y村也同样面临外来人员进入采集的管理问题。面对这一问题，青海省政府及玉树州政府颁布地方规章作为正式制度，以属地化管理和“外禁内限”(1)“外禁内限”指禁止县外虫草采集人员进入、限制本县虫草采集人员流动。为原则，区分了产区内外群众，明确虫草权属，目的是保障产区虫草采集的稳定和安全。而县、乡两级基层政府作为该正式制度的执行者，是管理外部采集者的主力，通过协调分配虫草采集许可证并配套在虫草季设立检查站，来落实“外禁内限”。同时基层乡政府也介入到社区治理过程中，包括坚持集体采集、协调采集纠纷等。因此在玉树州，乡政府不仅参与了对持有许可证的外部采集者的管理，而且介入到社区中，与社区治理者共同发挥作用。

(二)案例地基本情况

玉树市哈秀乡Y村位于玉树市最北边，距离玉树市政府驻地100公里，交通不便，车程约3小时。平均海拔3 800～4 200米，是典型的高寒气候。Y村(行政村)下辖3个自然村，在当地被称为“社”。三个社的虫草分布并不平衡，三社虫草资源丰富，因此外部采集者的目的地主要是三社，本文的家户调查样本也来源于三社。每“社”一般由30～40户牧民顺着沟谷聚居，组成一个“村民小组”，并产生一位小组长，负责传达村领导、社领导的意见。2018年，Y村三社在籍人员约142户，523人，其中约一半搬迁至城镇。搬迁户虽然一年超过一半的时间住在城镇，但是多数依然维持畜牧业(雇人放牧)，并且在虫草季回村采挖虫草，虫草依然是他们的主要收入来源。该社草场总面积196 100亩，户均草场面积1 380亩，是一个纯牧业社，2018年全社存栏量为6 083头牦牛。全村实行草场经营权承包到户，生计方面仍是自给自足式，牧户维持畜群的目的大多是为了家庭食用，很少有售出。牧户的总收入超过10万元/户/年，人均年收入超2万元，远高于玉树州农村地区农牧民人均可支配收入7 808元(2)数据来源于2019年玉树藏族自治州政府工作报告。，其中虫草相关收入占总现金收入的80%左右。

(三)案例地虫草采集情况

从社区的角度看，Y村虫草资源一直实行社区共有。虽然在上世纪末实行草场承包到户的制度，但虫草资源利用未受影响，即使有牧户将承包到户的草场设立围栏，在虫草季同村牧民仍然可以进入围栏内采集虫草。这一方面是由于各级政府要求强调集体采集，另一方面牧民也认可草场和虫草作为两种独立的资源应该分开治理。

案例地Y村的虫草资源很丰富，但地势险峻交通不便，直到九十年代末陆续有村外人员进入，人数也不多。青海省政府在2004年颁布《青海省冬虫夏草采集管理暂行办法》后，在属地化管理的要求下当地形成了“县统筹、乡协调、村管理”的多层管理体系。同时，在州政府“外禁内限”的规定下，Y村每年接收一定数量的持有乡政府发放的虫草采集许可证的同乡G村村民。此外，进入Y村采集虫草的还有缴纳草皮费的本乡以外的人员，以西宁的汉族、回族人为主，被Y村人称为“外地人”。

因此，在Y村，有两类来自社区以外的虫草采集人员：一类是本乡G村的持有乡政府颁发的采集证的同乡“外村人”；另一类是缴纳草皮费的本乡以外的“外地人”。

(四)研究方法

本文采取质性研究方法。2018年8月课题组前往案例地开展实地调研，采取了关键人物访谈、半结构问卷调查的数据收集方式。实地调研中，首先通过与牧民聊天、在牧民家做客的形式获得信任。关键人物访谈对象主要有原畜牧局局长、村长和村支书、社长、组长以及有威望的村民，内容主要包括虫草采集的正式制度及其变迁、虫草资源在当地经济结构中重要性的转变等，并了解村内的虫草采集规则和村内规则的制定过程。考虑到搬迁户和留居户的常住地不同，半结构问卷调查中针对这两个群组进行分层抽样，各获得有效样本20户，合计40户占在籍户数28%。问卷内容围绕村民参与制度供给、监督及制裁等进行设计。

为了评价该案例治理模式的有效性，采用奥斯特罗姆总结的CPR成功治理的八项条件为指标来进行评价(表1)。这八项原则分别是(1)清晰界定资源边界；(2)采集规则符合虫草资源的可持续性；(3)集体选择的安排；(4)监督；(5)分级制裁；(6)冲突解决机制；(7)对组织权最低程度的认可；(8)多层次的治理机制。

结合本案例，具体各指标的测量方法见表1。其中，条件①是对共有资源在使用中对外排他性的定义，在本文中的具体测量方法为，如果采集者的类型、以及采集地点是相对固定的，则认为资源边界是清晰的。条件②是资源得以可持续利用的前提，在本研究中具体体现为三方面，一是采集者总数，因为采集人数多是造成资源存量风险的直接原因；二是采集时间(日期)，这与虫草的生长特性有关，如果将土里的虫草全部挖出而不保留一些虫草进行增殖，孢子不足将显著影响第二年的虫草产量[17]；三是采挖过程是否有相应的生态保护措施，包括使用特定的铲子和回填土地[17]。同时，从牧民感知的角度看宏观上虫草产量是否下降，以及采挖行为是否破坏草场。条件③是集体行动治理制度的供给过程，主要考察制度供给中本地采集者的参与性以及采集者遵守规则的激励。条件④、⑤、⑥是制度得以执行的保障。与前6个条件的主体是社区不同，条件⑦和⑧是针对社区以外的主体，CPR治理理论将治理分为三个层面：宪法、集体和个体(条件⑧)，其中宪法作为外部治理者被视为外部变量，主要作用体现在对社区治理的认可(条件⑦)，以及提供积极的制度供给氛围。在玉树州，相关正式制度对应于“宪法”层面，而在“县统筹、乡协调、村管理”的多层管理体系中，基层政府作为正式制度的执行者，直接介入社区治理，故而从外部变量同时成为社区治理的内部变量，这也正是CPR治理理论所没有涉及的。因此，指标包括两部分，一是正式制度的相关态度和要求；二是基层政府对社区治理的干预。如果正式制度认可产区的组织权(即条件⑦)并且促进社区的治理规则的制定，同时基层政府的干预没有破坏社区的集体行动，则认为达成了多层次的治理体系(条件⑧)。

为了分析基层政府在治理中的作用机制，在研究中采用基层政府的角色和作用过程来指征，结合本案例，主要测量其在哪些情况下会干预社区治理以及具体的工作内容，见表1中的变量⑨。

表1 变量、指标及测量

三、Y村虫草采集治理的有效性评价

依据表1的评价指标，以下对Y村虫草采集治理的有效性进行评价(表2)。

一是清晰界定边界。在Y村，三类人拥有采集权利，首先是拥有本村户籍的村民，其次是持有虫草采集许可证的同乡其他村的外村人，人数由基层政府决定。上述两类人可以在全村范围内采集虫草。最后是缴纳“草皮费”的外地人，这需要经由每年的村民大会决定是否允许外地人进入、草皮费的价格以及拟接纳的外地人数量。进入的外地人需要事先选择并报备去哪条沟采挖，一旦确定，则整个虫草季不能去这条沟以外的地方挖虫草。草皮费的收取与使用是以社为单元进行的。草皮费由组长收取，根据进入沟的虫草丰度不同，单价在4 000～10 000元不等，之后转交给社长。社长将收到的草皮费和由偷挖收到的罚款的七成分给社内成员，剩余部分用于社内修路等基础设施建设。

二是采集规则符合虫草资源的可持续性利用。Y村的虫草采集是以村为单元进行的。方法给G村的许可证数量控制在110张，单价2 000元，而每年实际进入的持证者一般在70～90人，与动辄上万的虫草大军相比显著减少。“外地人”限制在600人，实际进入人数在500人左右，80%选择进入虫草资源最丰富的沟。与2006年以前基本持平。采挖时间的确定依照本土知识一般是5月中下旬开始，六月中下旬至七月初结束，具体日期由村民大会决定。在资源占用的方式上，采挖虫草的过程中必须使用特制的铲子并回填草皮，以减少对草场的破坏。在采挖结束后，要求带走自己的垃圾。

在受访牧户中，有37户提到草场的变化情况，其中8户(22%)认为全村草场生态变化不大，在29户认为草场出现变化的主要原因是野生动物增加造成的草量变少(14户)、降水量的波动引起的草场植被状况起伏(12户)。没有牧户指出采挖虫草对生态有影响，因为“大家挖完虫草都会把土填回去”，并且虫草季后村民自发清理垃圾。乡长也表示虫草采集不会对生态有负面影响，因为“藏族民众自身就有这种宗教信仰，有对山水的敬畏，他们自发的有保护草场的行动”。在虫草产量方面，据多位老人回忆，虫草产量没有明显的变化，村里的老书记说 “(因为有外部采集者进入)每户挖的肯定减少了一点，但全部人加起来应该和以前差不多。”

三是集体选择的安排。玉树州位于虫草产区的各村在每年4月中下旬召开“村民大会”，这也是实现虫草采集村内自治的主要方式。村民大会上，村民可以表达意愿并参与投票，以少数服从多数的原则共同“定日期，定地点，定规矩”。与其它村不同，Y村的村民大会还多一项内容：定(外地人进入的)人数。整个过程中，Y村所在街道或乡政府全程参与。原则上，驻村干部、村领导、社长必须到场，乡派出所也会派出民警进行监督，每户至少1人到场，每户投1票，并由社长向村领导、村长向乡政府签署《虫草采集责任保证书》。实际中，即使存在大量搬迁户，Y村每年仍有至少85%的牧户会回到村中参与村民大会。虽然常在村民大会上发言的牧户只有1/3左右，但在全村每户都有投票权和少数服从多数的原则下，即使不在村民大会上发言，牧户依然可以以投票的形式表达自己的意愿。根据我们的调查样本，除了搬离玉树州的个别牧户，其余占95%的牧户会参与投票。以2017年的虫草季为例，首先由村民投票形成采集规则的方案，由村领导、社长、会计共同签字，表示同意大会的决定，并将签字文本送到乡政府。针对村民大会的结果，乡政府召开会议讨论同意。然后乡政府组织召开第二次村民大会，乡领导、乡派出所、村领导、社长、全体村民参会, 由乡上的干部代表政府宣布今年的虫草采集规则。同时强调一些注意事项，比如交通法、网络上不能发表一些敏感违法的内容、挖完虫草要注意清理垃圾、保护草原等等。

对于本村村民，村集体具有权威，村规民约具备约束力。此外，村民参与村民大会的程度很高，即使是长年住在州上的搬迁户也会参与。在受访的20户搬迁户中，只有一户因为家人生病留在州上照顾没有参加当年的村民大会，但这户村民也表示往年都会参加。村规民约作为村民大会的结果，反映了多数人的意见，大都会按照相应的规则进行。对于持有许可证的同乡外村人，在他们本村的村民大会上村领导和政府驻村干部会强调去外村挖虫草必须遵守目的地的村规民约。如果持证者在虫草采集中没有遵守规则，第二年乡政府将不再把虫草采集许可证发给该村民和他/她的家人。驻村干部表示至今还没有出现过这样的情况。对于本村村民和同乡持证者这两类人来说，文化与宗教信仰的力量也敦促他们遵守规则。每年村集体会请宗教人士到当地讲经，宗教人士也会强调挖虫草时要注意生态，遵守规则。对“外地人”来说，进入Y村采集虫草是一个多次博弈，表现在每年进入Y村、和村民打交道的外地人几乎是同一批人，而一旦他们不遵守相关采挖规则，将被列入黑名单，之后就不能再进入Y村了。这是因为，采挖虫草需要一定的经验，如果是第一次挖虫草，收益很可能低于草皮费，另一方面，村民也偏好熟悉的人，村民大会确定当年允许外地人进入后，村民会打电话联系往年来自家草场扎帐篷的外地人，这些外地人答复是否预定名额，先定先得。二组、四组组长表示，这几年进入的外地人都是认识的，都很遵守规则。

四是监督,五是分级制裁。“外禁内限”的监管由县乡两级政府联合派出所负责，主要是在县界、乡界设检查站检查本地身份证或许可证。在虫草季，乡政府组成虫草工作小组驻守在所负责的村内，应对突发事件。在村界、社界处由村民和社民自行设关卡，对进入的外地人进行核查。在Y村，对于交草皮费的外地人，在乡界处的检查站，直接报给工作人员自己要去的地点，一般会被直接放行。到了村界、社界的关卡，由于每年来采挖虫草的外地人几乎是同一批人，值班人员向对应组长确认后也会放行。在采挖虫草的过程中，全民都是监督者：监管是否有偷挖者，相互监督是否回填草皮、带走垃圾。不少牧民表示，由于虫草生长的区域有限，每个生产点附近都集中了一批采集者，有没有违规现象是很容易被发现的。

监督是严格的，一旦发现偷挖者和违规人员，立刻送去村集体，村领导上报派出所。具体的制裁方案由乡派出所的负责公安和村长、社长共同决定。对于偷挖者，一般是先补交最高额度草皮费再交一定的罚款，之后“偷挖者”可以继续在之前的沟里挖虫草直到虫草季结束。驻村干部表示，村内设的罚款一般是1万元/人，但乡里会调节一下，对哈秀乡户籍的人相对少一点。公安会当场将补交的草皮费和罚款交给社长，也算作当年收到的草皮费。对于违规人员，如果是Y村人将在全村范围内通报批评，如果是G村人员和外地人将被送回原籍或送出哈秀乡。由于虫草生长的位置有限，在采挖过程中不可避免会遇到其他人，并且监督是严格的，所以当地很少出现偷挖者和违规人员。三社社长表示2017当年收到的许可证费用、草皮费、偷挖罚款共计约500万元，而根据许可证、草皮费的单价、进入人数计算，这两项总计超过480万，由此推算当年进入的偷挖者约10人。这与玉树州其他村每年发现上百偷挖者相比，是较少的。而在40户受访中，没有一户表示近十年村里有发现违规人员。村民说：“早年(2005年左右)还是有一些外地人不遵守规则，不仅被派出所送出了哈秀乡，也被拍照留底了。之后来的外地人就守规矩多了。”

六是冲突解决机制。社区内部的冲突主要由社区解决。例如在Y村，早期外地人进入三社二组(聚居在虫草资源最丰富的拉里沟)采集虫草时，除了按规定给社里交钱之外还要私下给组里额外交一点。村委会发现这个现象后，在村民大会上明确指出这是不可以的。此后的虫草采集中，没有再次发生类似现象。

对于内外部采集者之间的冲突，主要由基层政府协调。首先，虫草工作小组整个虫草季驻守在村内的主要目的是及时发现和调解虫草采集过程中的突发状况，并尽力就地解决虫草采集纠纷。驻村干部说：“原则上矛盾不出村。大家有矛盾了会先找村领导，如果涉及到了外面的人，村领导不好调解就会送到驻点，我和民警分别问一下两边的人相关情况。如果确实有违规的行为就送到乡上派出所，如果问题不大就带着他们学习政策，告诉他们要团结。” 此外，村民大会上讨论的事项仅限于“定人数，定日期，定地点，定规矩”，其他事务仍由政府决定，并由乡政府向村集体和村民普及、讲解上级政策。例如，拉里沟的某牧户曾提出过希望虫草采集权能像草场承包经营权一样实行私有化，但这属于乡政府的硬性规定，乡政府马上派人过来谈话，讲解政策。基层政府具有行政上的权威性，是协调冲突的主要途径。

同时，基层政府还负责处理村民和村集体之间的冲突。乡政府针对虫草采集设立了专门的信访点，有专人接待，也设了电话号码。如果村民对村民大会的方案有意见，可以直接向乡政府反映。村民大会上实行投票制，遵循少数服从多数的朴素公平原则，但占多数的投票结果并不意味着一定能代表群体的意见。乡政府作为村民表达意见的另一种途径，不仅可以更直接了解民意，还可以间接对村民大会进行监督警示，一定程度上保障公正民主。

七是对组织权最低程度的认可，八是多层次的治理机制。玉树州正式制度中的属地化原则认可了产区的组织权和产区群众的采集权利，并且要求虫草采集以村民大会的形式实行村内自治，由乡政府监督村民大会的开展。从对上诉条件④的描述中也可以看出，第一次村民大会以社区成员为主体进行规则供给决策，有驻村干部作为基层政府的代表和负责民警进行监督；第二次村民大会则由乡政府组织，体现了多层次治理。村民大会保持高的参与率、发言率和投票率，村规民约对本村采集者有制约作用，本村采集者能达成相互监督，基层政府的介入没有取代甚至破坏社区治理中的集体行动。

具体的虫草采集治理结果见表2。在基层政府的介入下，八项原则仍然能够实现，因此认为Y村在外部采集者进入的情况下仍能达成集体行动，虫草采集治理模式是有效的。

表2 Y村虫草采集治理的有效性评价

四、基层政府的作用及行为逻辑

从上述对Y村虫草采集治理的描述中可以发现，基层政府在虫草治理过程中的作用主要体现在三方面：参与采集规则的制度供给过程，即村民大会；对于虫草采集过程的监督与制裁；除此之外，基层政府提供了冲突解决的主要平台。

第一次村民大会由村民投票形成虫草采集方案，这时要求驻村干部和负责民警必须到场进行监督。基层政府在村里有了方案后再直接介入，表现在方案的正式生效必须经过乡政府的批准，并且在第二次村民大会上由乡领导进行宣布、强调注意事项等。总之，村民大会是制度供给的重要载体，基层政府对村民大会中的介入体现在按照正式制度的要求监督村民大会的召开、维持村民大会的秩序、切实保障村民的投票权利，并赋予村民大会通过的方案的权威性。

社区达成集体行动，成员之间进行相互监督，同时也对外部采集者的采集行为进行监督。而基层政府的监督主要是针对没有采集权的外部人员。在虫草季，90%的乡镇政府公职人员会参与到虫草采集监督中。其中，虫草工作小组驻守在村中，其他公职人员轮班进入检查站。在Y村，由于存在外地人进入的情况，检查站工作人员面对不熟悉的外地人还需要与村干部、社长进行随时的沟通确认。基层政府有效保障了许可证制度的运行，禁止非法进入。在制裁方面，对于违规的外部采集者和“非法采集者”，内部采集者的监督虽然可以发现他们，但是没有办法对他们采取制裁措施。这时，基层政府和派出所具有权威性，将对违规的外部采集者和“非法采集者”进行处罚。因此，基层政府协助社区进行监督与制裁，其目的是保障正式制度“区分产区内外群众、明确虫草权属”的落实。

在冲突解决机制方面，在玉树州“县统筹、乡协调、村管理”的多层管理体系下，协调有关虫草采集的冲突是基层乡政府的重要工作。基层政府作为外部治理者利用其权威处理内外部采集者之间的冲突，同时调解村民对村集体的意见。

基于上述基层政府在治理中的具体作用和过程中，我们试图进一步分析其背后的行为逻辑。我们发现，作为上级政府和社区之间的一个连接纽带，乡政府对于上级政府政策在某些方面坚持原则的同时，也会视具体实际情况对一些具体规则在执行中采取弹性的策略。

首先，基层政府坚守的原则就是对于虫草集体采挖原则的坚持。访谈过程中，多名访谈对象多次强调政府不允许虫草采集权私有化。驻村干部说：“即使超过70%的牧户希望虫草采集权私有化，(私有化)也不可能通过。”乡政府要求必须集体挖，因为分户采集政府没法管理。这里“没法管理”也正是基层政府直接介入虫草采集治理的原因，由于像虫草这类市场价格高的资源，如分开采集，防止和避免引发激烈社会冲突的管理成本过高。而这也是从之前玉树州虫草资源丰富的产区杂多县及囊谦县频繁发生恶性冲突所得到的经验和教训。因此，政府需要将每家每户合在一起，作为一个群体进行管理。乡长说“我们肯定不能按每个社的想法走，而是要统筹各个村、各个社的情况做全盘考虑。乡上是分层管理，乡管村，村管社，社管户。”由此可见，基层政府坚持将“集体采集”视为不能改变的原则，并不是从CPR资源本身的特点或是从产权的有效配置角度出发，而是为了避免虫草采集过程出现社会冲突，维持社会稳定。

然而，在坚持集体采挖不变的原则下，乡政府在具体规则的制定和监督执行过程中，也具有相当的弹性。如前所述，Y村可以通过收取草皮费的方式允许不多于600的外地人进入，显然并没有严格遵守玉树州政府的虫草采挖“外禁”这样的正式制度。而之所以在“外禁”政策上对Y村网开一面，是因为Y村的地理位置特殊，地势险峻且交通不便，外人进入该村仅一条通道，因此便于监督。也正因为此，Y村的虫草资源虽然也很丰富，但直到20世纪90年代末方才陆续有村外人员进入，且人数也不多，没有像杂多、囊谦那样爆发采集冲突。乡长说：“在玉树地区，稳定压倒一切。所以我们执行规定的时候，不能太教条。在达到稳定的前提下，我们都可以睁一只眼闭一只眼。” 由此可见，虽然在行政上基层政府是正式制度的执行者，但维持虫草季的稳定是正式制度制定的初衷和本质要求，同时维稳本身也是当地基层政府最重要的任务之一，因此在保障安全和稳定的前提下，基层政府没有对Y村允许进入的“外地人”的做法进行强制干预。同时，在维持社会稳定的目标下，基层政府积极协助社区管理“外地人”，表现为在检查站对“外地人”身份的严格识别和确认等。

综上，基层政府作为正式制度的执行者，在规则制定、监督与制裁、以及协调冲突方面发挥作用；其背后的行为逻辑是，为了维持社会稳定而坚持“集体采挖”不变的原则，同时对不威胁该原则的村内自治规则弹性地采取默认的态度。在Y村能够有效管理“外地人”的前提下，基层政府将“是否允许外地人进入”的决定权下移至社区，并协助社区进行制裁。

五、结论与讨论

Y村案例展示了基层政府介入社区资源治理的一种CPR治理模式。本文通过八项原则对该治理模式进行有效性评价，认为社区与基层政府相结合的Y村治理模式是有效的。基层政府的作用体现在三方面。一是介入制度供给，表现为基层政府对村民大会的监督和对虫草采集方案的赋权，但不干预社区成员的意见表达意见。二是对违规进入的采集者进行监督与制裁。三是解决内外部采集者、村民与村集体的冲突。其背后的行为逻辑是，为了维持社会稳定而坚持“集体采挖”不变的原则，同时对不威胁该原则的村内自治规则弹性地采取默认的态度。

CPR理论一直以来关注的是社区内部治理的有效性和优势。社区有着良好的社会资本，具有信息优势，并且激励充分，资源使用者对制度变化也有良好的回应。但是基于社区的自我管理往往只能在封闭、稳定的范围内实现，因为内部成员潜在的多次互惠博弈过程是构建社会资本达成信息优势的前提。对于社区之外的治理者，相关研究通常将其视为一个整体，作为外部变量，不考虑其影响力甚至作用机制。而对外部治理者的直接介入，往往被视为瓦解社区治理格局的“洪水猛兽”[21]481-484。但本文展示了一个不同的情景：既有外部治理者的介入，又保持社区对资源的自我治理。在这个案例中，基层政府具有正式制度的执行者的“外部”治理者和直接介入社区治理的“内部”治理者的双重身份，因此其行为逻辑是复杂的。本案例将基层政府从笼统的所谓“外部治理者”群体中剥离出来，对其在社区资源治理中的行动及行为逻辑进行专门研究。研究发现，一方面，基层政府严格执行正式制度的原则，落实正式制度要求；另一方面，对社区自然资源治理的规则，即使有违于正式制度的具体规定，但是在不触碰到正式制度原则和要求的前提下，基层政府选择不强制干预。在Y村，基层政府的弹性干预与社区自治相结合，共同实现了有效地虫草采集治理。因此，针对共有资源治理的研究，有必要在理论构建和实例分析中关注外部治理者的角色和内在行动逻辑，既不能将其忽略，也不能将其脸谱化。

同时，我们还关注到CPR治理理论一直将边界清晰视为必要条件，但随着交通和经济的发展，地域边界逐渐模糊、人员流动性加强，面对这一现实，CPR治理理论是否仍具解释力也受到挑战。尤其是对于具有巨大经济价值和处于重要生态区的自然资源，一旦外部的资源采集者只选择进行单次博弈，将会打破原有的社会资本，社区的自我治理面临危机，对生态也将造成重要打击。如前所述，本案例Y村实际上面临两类外部采集者的冲击，但是不同的应对方式为CPR管理提供了成功经验。对于持采集证的本乡外村人，实际是基层政府在社区层面以上的尺度在管理，包括颁布正式制度文本，制度的执行以及监督等；而对于直接向Y村支付“草皮费”的“外地人”，本案例也证明了在基层政府的协助下，村集体内部可以通过自治的方式建立应对外地人的规则，以集体行动的形式与外地人进行长期的、多次的博弈。这意味着CPR理论一直强调的“资源使用者边界清晰”是社区治理成功的条件，或许不是一个强约束条件。

对于治理机制的探索，奥特特罗姆夫妇同期基于对大城市治理性质的描述提出了多中心理论[22]。与CPR理论多层次分析框架相同，多中心理论构建的制度分析与发展框架(IAD)同样包括宪法选择—集体选择—操作层次三重结构，强调具体的操作行动对宪法选择、集体选择的反馈。正式制度与自然环境以及社群特点相适应的思想是多中心理论中制度分析与发展框架(IAD)的核心[23]10。但作为行政分析框架，多中心理论强调的是政府行政机制对其他治理机制的包容，最终达成包括政府—市场—社区在内的多种中心“协作生产”提供公共物品和服务的机制。具体而言，多中心理论是以政府为“多中心”的“中心”，虽然也强调政府与社区的相互作用，但是通常将社区作为一种协助政府管理的手段。政府需要使得管理制度与社群特点相适应，并不意味着一定会在治理中纳入传统的社区治理机制。而CPR治理理论是以社区治理为核心，即将“社区”作为“多中心”的“中心”。具体而言，在本文讨论的虫草采集治理变迁中，是以社区为主体探究与政府的相互作用机制，考虑的是基层政府如何配合传统的社区治理机制。

从更长的尺度看，案例地的历史、文化等因素，有利于社区集体行动的达成。Y村在部落制时期实行共有制，大集体时期也保持了自然资源的共用，虽然草场资源在20世纪90年代受到外部正式制度干预实行承包到户，但对于虫草资源则一直保持共用。案例地所在的青藏高原地区，在过去30年处于一个相对封闭的状态，因此传统文化和社会习俗还得以较为完整的保留。同时，当地村民受到宗教的影响，而藏传佛教中包含了对生态的敬畏，使得当地村民的生态意识比较强。这些都有利于当地社区自然资源治理中集体行动的达成。本文作为个案研究，所得结构是否适用于其他地区，还需要更多的经验研究验证。