改革叠加背景下 检察机关引导侦查机制的完善路径

北京市人民检察院第二分院课题组

摘 要：检察引导侦查具有明确的法律依据和显著的制度优势。由于检警认识差异、程序规定不够完善、引导侦查能力有待提升等原因，导致该制度踟蹰发展，需要重塑其合理性并加以完善。一是要对适时（提前）引导侦查建章立制;二是要创新完善引导侦查的形式;三是要深化“捕诉一体”改革，建立健全检察引导侦查的配套保障机制。

关键词：检察引导侦查 检警关系 司法改革 侦查监督 引导取证

以审判为中心要求调整完善诉侦关系，对检察引导侦查规范化、成熟化提出更高要求。改革叠加背景下，检察引导侦查面临新的形势、呈现新的特点、产生新的课题。“捕诉一体”改革后，检察机关引导侦查的作用更加突显，但当前检察机关在引导侦查的规范性、实效性和可操作性上尚有继续完善的空间，亟需对其进行系统研判，以切实发挥该制度的最大优势。

一、制度检视：检察引导侦查的法律渊源与运行现状

（一）检察引导侦查的法律渊源

检察引导侦查是随着司法改革的推进而在实践中逐步形成的一项制度，通常认为，检察引导侦查包括引导取证和侦查监督，贯穿于提前介入、审查逮捕及审查起诉等各环节。2019年7月19日，中央政法委政法领域全面深化改革推进会提出“要建立公安机关办理重大、疑难案件听取检察机关意见建议制度” ，[1]实务界普遍认为这是中央再次对检察引导侦查作出的部署。但有学者认为，检察引导侦查“师出无名”，如有观点指出“检察引导侦查无论是从检察机关职能的角度，还是从侦查机关职能的角度看，并没有我国法律的授权。”[2]鉴于此，有必要探究检察引导侦查的法律渊源。

我国宪法第134条明确规定检察机关是国家的法律监督机关，这为检察机关开展包含侦查监督在内的检察引导侦查工作提供了法律支撑。我国刑事诉讼法规定，检察机关可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出说明，对于需要补充侦査的，可以退回公安机关补充侦查。明确赋予检察机关在审查逮捕与审查起诉环节对公安机关侦查活动进行监督与引导的职权。《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定：经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动……对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见，监督侦查活动是否合法。2020年3月，最高人民检察院与公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对检察机关指导补充侦查工作作出详细规定。可见无论从何种维度看，检察引导侦查都有明确依据，并非“师出无名”。

（二）踟蹰发展的现状及原因分析

最高人民检察院2015年至2017年工作报告中分别提出要“推动、研究、探索”建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度，可见在此期间，检察引导侦查仍停留在实践探索阶段。[3]经梳理笔者所在B市近年来的检察办案数据，2018年该市捕后提出继续侦查取证意见5426件，占逮捕总数的36.6%;2019年上半年捕后提出继续侦查取证意见4281件，占逮捕总数比例仍不足一半。从规范与实践层面，检察引导侦查都呈现踟蹰发展的现状，笔者认为有以下三方面原因：

一是认识上存在差异。由于侦查工作与检察工作的差异，从侦查角度来讲，公安机关认为检察引导侦查是外行指导内行，容易产生抵触和消极情绪。[4]同时，公安机关往往认为，案件一旦获得批捕，办案风险就转移到了检察机关。尤其在“捕诉一体”后，公安机关认为检察机关为避免自我否定而“凡捕即诉”，故影响捕后侦查积极性。

二是程序规定不够完善。现有规定比较原则和笼统，缺乏操作层面的统一指引，基本要素与程序规范有待细化，相关配套工作机制尚不健全，导致工作开展和责任分配等存在问题。实践中公安机关不经书面程序，私下与检察机关沟通案件的情况时有发生。

三是引导侦查能力有待提升。部分检察人员提出的繼续侦查或补充侦查意见缺乏针对性、说理性，甚至缺乏必要性、可行性，难以使侦查人员信服。《指导意见》对此进行了详细规定，但在工作中仍需进一步研究落实。另外，当前对于检察引导侦查工作缺乏考核激励，虽然最高人民检察院新近发文将引导侦查纳入业绩考核评价范畴，但仍有继续细化完善的必要和空间。

二、何以正当：检察引导侦查的制度合理性

（一）检察引导侦查符合侦查体制发展之趋势

从英美法系国家与大陆法系国家的侦检关系比较分析来看：英美法系国家的侦检关系属于分散型的侦检分离模式，在这种模式下，检警双方在每一起案件中所被赋予的侦查权的管辖范围不同，检方在案件侦查方向上没有指挥或监督警方的权力，法院开庭审理期间，检方可以要求警方作为控诉方的证人出庭接受控辩双方的交叉询问。而大陆法系国家的侦检关系则属于一种紧密联系型的一体化模式，警方作为侦查主体享有侦查权，检方的角色定位则是监督主体，对警方所实施的具体侦查行为进行指挥或监督。如《法国刑事诉讼法典》第75条规定：“司法警官和司法警察应当根据共和国检察官的指令或依职权进行初步侦查，凡查缉行动应当受到检察长的监督。”[5]可见，在这种模式下，检察机关在整个侦查过程中始终处于主导地位。

上述两种模式各有利弊：在检警分离的侦查模式下，检警双方各自独立，分工不同且职责相对明确，但是由于在衔接上缺乏配合，很难形成作用强大的侦控主体。在检警一体化的侦查模式下，虽然检警双方在协调配合上较为便利，有助于形成工作合力，但同时也容易造成工作相互推诿，从而影响侦查效率。实践证明，从检警关系来看，完全的分离模式与完全的一体化模式都不是最理想的侦查模式，折中化的侦查体制更为可取，即：在明确警方作为侦查主体身份的前提下，同时赋予检方对侦查活动的监督制约权，即检察机关有权对警方的侦查活动进行监督、指导、制约。我国也是如此，而这种模式也正是当今世界侦查体制发展的趋势。

（二）检察引导侦查符合监督与配合相统一之价值理念

从检察引导侦查的价值理念与归属上看，一种观点认为：检察引导侦查的主要功能在于密切警检关系，以增进双方之间的协作合作，从而形成侦、捕、诉合力，更好地发挥控诉功能;另一种观点认为，检察引导侦查不是指挥侦查，亦不是主导甚至代替侦查，而是为了保证在侦查阶段更加及时、全面地收集证据，从而为审查逮捕、审查起诉做好充足的准备条件。笔者赞同第二种观点，理由如下：

一是如果单纯为了提高侦查效率而开展引导侦查，固然有助于形成侦捕诉合力，增加打击犯罪的力度，但仅着眼于此将置诉讼中的人权保障于不顾，难免会使检察机关的法律监督职能受到公众的质疑。

二是检察引导侦查“从过去‘形成合力向‘体现制衡转变，通过检察权这一体现客观性的外在力量的制约，促使侦查权不至于在缺乏实质性的制约力量的情况下滥用，保证侦查权力在充分发挥公共服务效能的同时，尽可能减少其对权利和自由的不当侵害”。[6]由此可见，检察引导侦查应以“参与而不干预、参谋而不代替、指导而不包办”为角色定位。

三是从作为法律监督机关的属性来看，检察机关应从客观中立的角度对侦查活动开展监督，既不能主导也不能迎合。一方面应严格按照逮捕、起诉的证据标准提出补正意见，在依法办案的前提下加强配合，另一方面对违法侦查行为要及时制止和纠正，在配合中加强监督，在监督中体现配合。

三、路向何处：检察引导侦查的完善路径

（一）对检察引导侦查建章立制

在提前介入领域，检察引导侦查应以“通知介入和主动介入相结合、适度引导和专人介入相结合、引导取证和规范监督相结合”为原则，从以下几方面开展工作：

一是明确适用范围。即哪些案件检察机关可以提前介入、引导侦查。为确保案件质效，建议可初步确定为以下几项：一是杀人、抢劫、强奸、绑架等严重暴力案件;二是恐怖、涉黑、集团犯罪案件;三是疑难、复杂、新罪名案件;四是有必要提前介入引导侦查的其他犯罪案件。

二是明确启动方式。一是侦查机关申请启动，即当出现符合要求的提前介入案件时，由侦查机关相关职能部门提出，并与检察机关联系开展引导侦查工作;二是检察机关主动启动，即在建立驻派出所检察室等专门监督和咨询岗位基础上，依靠共同信息数据平台建立信息互通。当检察机关发现有符合条件案件时，与侦查机关职能部门联系沟通，经审核后，双方开展相关工作。

三是明确介入责任主体。随着国家司法体制改革的不断推进，检察机关员额制改革已落地生根，检察官或检察官办案组已成为检察权运行的核心载体。故应明确谁介入谁办理，不更换案件承办人，特殊案件组建专案组，在提高办案效率的同时，也有助于延伸引导跟踪机制，通过加强在审查逮捕、延长侦查羁押期限等流程节点对公安机关的监督，对案件质量全程负责，也促使承办检察官在前期介入时更加注重对案件细节的把控。

四是明确审查意见强制力。公安机关应当尊重检察机关提出的引导取证工作意见和建议，并及时将采纳情况通过联席会议等方式反馈给检察机关。如B市检察机关与市公安局共同制定了《关于检察机关介入刑事案件侦查工作规定（试行）》并下发执行。从运行效果来看，2017年全市公诉部门共介入刑事案件侦查533件1114人，分别占受理案件的2.66%、4.36%。总体来看，介入侦查后的案件一退率有效降低，检察机关对案件事实认定和法律适用的建议均被法院采纳，诉后有罪判决率达100%，实现了案件办理质量与效率双提升。

五是明确具体介入行为。在提前介入环节检察机关应秉持“介入但不越权、建议但不决断、监督但不干扰”的原则开展工作，包括审阅证据材料、查看勘验检查、审讯等同步录音录像，以及参与重大案件讨论等活动，严格请示汇报、固化全程留痕，及时将案情简介、介入行为及方式、引导侦查的内容和理由等情况记录在案，归档备查。

（二）完善引导侦查的形式

刑事诉讼进入提捕环节后，根据相关法律及《指导意见》，检察机关主要通过以下几方面强化引导侦查工作：一是对于审查逮捕案件，即使作出逮捕决定仍应通過“继续侦查取证意见书”引导侦查机关继续取证，对于证据不足不批准逮捕的案件，更要以补充侦查提纲的形式将证据体系存在的问题以及需要继续侦查的内容阐释清楚。二是对于移送审查起诉的案件，通过退回补充侦查的方式进行引导。三是案件自移送审查起诉至判决前，均可以“调取证据材料通知书”的形式要求侦查机关补充审判所需的证据材料。从上述三方面来看，检察引导侦查的内核在于，一方面检警形成合力、整合司法资源，形成“利益共同体”，提升案件办理质效，另一方面亦发挥检察机关对前端侦查活动的制约作用，强化监督职能。具体可开展以下工作：

一是提升文书说理性。张军检察长在2019年8月举行的全国刑检会上提出“有的同志把案件不能优质、高效办理的原因简单归结于侦查质量不高，但有没有先问问自己提出了针对性、指导性很强的补充侦查提纲吗？”其实，“继续侦查取证意见书”等文书是协调检警关系的“推进器”与“润滑剂”，在制作文书时，应逐条列明取证的目的、意义，引导侦查的方向与定性的关系，具体侦查的事项、证据内容及标准，对涉及漏罪漏犯的情况进行说明等。

二是明确引导侦查的方式。检察机关引导侦查，在发送相关文书时，应及时跟进了解侦查工作开展情况，并就补查空间与侦查人员形成统一认识，尽力落实补证要求。必要时可跟进查阅补证材料，及时对补充侦查期间的方向、重点、取证方式等发表建议;同时要对侦查活动是否合法进行监督，特别是在讯问询问环节、强制措施适用等方面加强监督。

三是明确监督制约机制。对于继续侦查和要求调取证据的情形，侦查机关应及时调取所需证据材料;对于补充侦查终结再次移送审查起诉的案件，公安机关应当规范制作“补充侦查报告书”，对补查事项逐一答复，对未能查证的事项作出具体说明。对于无正当理由拒不开展补查工作的情况，检察机关应进行口头督促，也可通知侦查机关开展督促指导工作，必要时可以向侦查机关发出检察建议。侦查机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理、存在非法取证等情形的，应依法启动调查核实程序，根据情节向侦查机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查。

（三）建立健全检察引导侦查的配套保障機制

一是健全有效沟通机制。检察机关应加强与侦查机关的沟通，可通过联席会、情况通报会等形式分析研究一段时期内检察引导侦查工作情况，研讨存在的问题，提出意见建议。明确当检察官介入侦查工作方法不当、侦查人员怠于履职等情况发生而影响侦查工作正常开展时，双方可以通过口头或书面形式及时通报并研究处理。必要时可邀请侦查人员旁听法庭审理，促进侦查人员增强正当程序和证据意识。

二是完善考核机制。对检察引导侦查工作科学设置鼓励性与限制性评价指标，从而调动检察官积极性，合理发挥考核机制指挥棒的作用。2020年4月，最高人民检察院下发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，明确将“引导侦查取证方向明、有效果”作为考核指标，并细化了具体考核要求和统计方法，相信该举措必将成为激发检察官主动作为的内生动力。现阶段未见将侦查人员落实引导侦查意见情况作为公安机关考评内容，这与各地区侦查机关职能设置有关，可考虑结合各地区特点在先期试点基础上统一设置考评内容。

三是推进信息化建设。着力加强信息化建设是做好新时期检察引导侦查工作的必然要求。一方面以需求为中心，以问题为导向，将大数据引入统一证据标准方面的应用中，使办案人员能够通过大数据指引了解证据体系问题及标准，切实推进现代科技与引导侦查的深度融合。另一方面将业务数据通报情况与绩效考核相挂钩，切实运用到对办案人员的现实评价当中，通过强化检察引导侦查、引导传导压力，构建新型检警关系，共同提升办案质量。

注释：

[1]《政法领域全面深化改革要出亮点见实效》，中央政法长安剑 http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1639486113408935833&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年5月1日。

[2]董邦俊等：《检察引导侦查之应然方向》，《法学》2010年第4期。

[3]如2013年北京市公安局法制总队与北京市人民检察院第一分院审查逮捕部共同签署《同步介入监督命案侦查实施办法》，2015 年10月江苏省检察院和省公安厅联合发布《重大疑难案件公安机关听取检察机关意见的实施办法》，2018年7月辽宁省检察院与省公安厅联合印发《关于重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议的规定（试行）》。

[4]参见魏然：《“检察引导侦查”之质疑》，《湖北警官学院学报》2012年第11期。

[5]金明焕：《比较检察制度概论》，中国检察出版社1991年版，第92页。

[6]秦炯天、蔡永彤：《“检察引导侦查”机制的反思与展望》，《中南大学学报》2009年第3期。