公立中医院财政专项资金综合管理研究

王鲁娜

（辽宁省中医药研究院（辽宁中医药大学附属第二医院），辽宁 沈阳 110000）

随着《中华人民共和国中医药法》《关于促进中医药传承创新发展的意见》的颁布，中医药的传承创新发展机遇前所未有。医院除了大型修购、基本建设、医疗设备采购、网络运行维护之外，财政对于公立中医院的中医药发展专项的大量投入，是现阶段公立中医院特殊使命任务承载的全新体现。公立中医院在财政专项的综合管理过程中，要严格监管财务预算决算环节，需要根据专项任务合理安排预算资金执行进度，并完善绩效评价考核标准，最后依据财政专项任务目标进行有效的全过程管理。

一、公立中医院财政专项全过程综合管理的必要性

公立中医院的财政专项资金是依托公立中医院机构的中医药特色功能、政府财政拨款、中医药发展任务目标等因素而专门设立的不得用于其他用途的财政预算项目资金。公立中医院的财政专项资金特点与其他财政项目资金基本相同，必须专款专用，任务期内完成目标。尤其是各级财政实行国库集中账户支付管理后，对各类财政专项资金的管理要求也更为严格。随着国家对中医药事业的高度重视以及公共财政改革管理能力的提高，各级主管部门对中医药专项经费的执行审计力度不断深入加大，如何有效规范和加强公立中医院对财政专项资金的科学高效管理，是目前公立中医院提升核心竞争力所要积极面对和急需解决的重点问题。

二、公立中医院财政专项管理现状

（一）公立中医院的财政专项资金预算编制脱离任务，经费支出进度不合理，经费结余空间较大

目前，公立中医院是通过财政集中支付平台的零余额账户对财政专项经费支出进行收支管理的。辽宁省财政厅对财政专项资金结余的政策是，原则上将年度财政专项结余资金全部收回国库。对于财政来讲，收回年度内项目结余是管理需要。但对于项目执行单位来讲，结余资金未必是财政专项的实际结余。因为，一个财政专项的任务执行期未必会在一个会计年度内全部执行完毕。而项目负责人在财政专项任务的申请阶段，因缺乏项目任务执行进度与经费使用进度的合理规划，尤其对财政专项支出口径的预算编制缺乏经验，进而造成执行预算时，实际支出科目与预算科目在金额和范围上出入较大，甚至是无法执行所批复的任务预算，从而人为因素增加财政专项资金结余风险，最终失去财政专项经费的财政支持，得不偿失。

（二）财政专项经费内控管理不规范

项目负责人除了财政专项之外，所辖其他类型项目较多，项目内部管理混乱问题层出不穷。项目负责人只关注其所辖项目的经费总结余，不区分财政专项经费、自有经费或者其他横向合作经费来源，从而忽略财政专项经费的管理。突出表现为，一方面，每类项目没有配备专门的经费支出管理员，对中医药财政专项经费支出政策缺乏了解，对中医药财政专项经费支出的合理规划缺乏建设管理经验。另一方面，在财政专线任务到期前，集中突击花钱，失去了任务预算的实际管理意义。

（三）财务管理能力不足

公立中医院的财务部门对于财政专项资金的管理，未完全按照收支两条线进行预算的垂直管理。如果，对于财政年度预算批复指标与财政专项预算统一建立财政专项明细账，就不会人为造成多个财政专项目经费混收混支现象出现。另外，由于财政下达的预算指标通常会包含多个财政专项，医院财务在财政项目的明细账务处理上，未建立与财政集中支付的一对一核算，从而导致财务会计的项目支出明细账与零余额账户支出金额不一致，也是公立中医院在财政专项资金管理过程中所出现的常见问题之一。另外，项目负责人与财务部门欠缺内部沟通管理机制，造成公立中医院对财政项目经费的财务管理环境不佳。

（四）财政专项任务目标与资金执行进度严重脱节

存在任务目标与资金均未按进度执行的现象，甚至是专项任务未完成资金已用完的情况也屡见不鲜。相关院内监管部门对财政项目缺少科学管理机制，无考核无评价，或者有绩效管理方案缺流于形式，种种管理疏漏严重拉低中医院对财政专项资金的综合管理能力，其中利害可见一斑。

三、完善公立中医院财政专项综合管理的措施

（一）前置财政专项资金的预算管理，完善事中会计核算管理，落实事后绩效考核评价

1.完善公立中医院财政项目的预算编制制度，实施精细化管理手段。公立中医院财政项目预算编制过程中，要保证预算项目的顺利实施，应该进行归口管理，医院其他职能部门能够参与和指导，防止不合理预算编制。其次，建立专门的中医药发展项目库，相应成立专家组，通过专家组的论证，在项目预算编制阶段通过项目的详细说明，实现数据参数的有效集成，使高质量的中医药项目能够进入到医院的优质项目库中，并依托财政专项资金得以发展。再者，为杜绝中医药项目预算编制不严谨的现象发生，可以在每年上报部门项目管理预算时，重点扶持优质的中医药发展项目。

2.项目执行过程中，财务部门应严格对照财政指标文号和财政专项名称建立项目明细账进行财务会计核算。另外，新政府会计制度的平行记账，更加严格财务会计与预算会计的平行核算管理。因此，应借助财务信息化的平行记账功能，对财务会计下的财政专项零余额资金使用与预算会计下的财政专项的项目明细账管理，实行财务会计与预算会计的双向精细化管理。所有财政项目的核算，可以选择将项目明细账建在预算会计核算体系下。其他非财政专项资金项目则选择建在财务会计核算体系下。这样做的目的，可以有效保证财政项目收支明细一目了然，为后续顺利通过专项验收与财务审计做充分准备。

3.建立业务监管部门对财政专项的综合考核评价机制。专项任务目标完成后，由项目负责人对照任务书对项目任务与经费进行详细文字报告说明。业务主管部门与业务监管部门组成的预算绩效考核小组，对项目完成情况的进行综合考核评价，让所有相关部门和员工共同监管项目的实际执行情况，最终落综合考核评价机制，针对财政专项的考评结果予以奖惩。

（二）建立业财相结合的财政项目标准管理体系

1.加强预算编制于预算执行的监管机制

将预算的编制与项目的执行进度挂钩，可以有效减少项目预算和执行不到位的现象，进而加大项目预算执行力控制力。财务管理部门应设立专人定期与项目负责人或项目经费支出管理员沟通经费使用进度，业务监管部门应建立评价机制协助财务管理部门共同监督、引导项目资金的合理规范使用。财务部门则需定期向业务监管部门反馈相关财政专项资金的财务评估结论，要结合实际的财务管理情况进行预算执行进度及财务管理分析。业务监管部门与财务部门通过完善的协作管理评价机制，避免监管过程中出现业务与财务相脱节现象。

2.完善中医药财政专项的综合绩效管理目标

目前，公立中医院对财政项目的绩效管理指标体系缺失。公立中医院财政项目立项后，自从财政专项资金拨付到位直至项目任务期结束的全过程管理中，项目目标执行管理不充分，缺乏统一的绩效管理目标。首先，针对财政部门对财政项目预算完成率的要求，医院财务部门与业务监管部门应该结合其硬性要求，合理建立财务绩效管理指标，并将其作为重点指标融入综合绩效管理指标体系中去。通过具体的流程评价和可持续发展意见对财政专项做明确考核意见。因此，设定综合性的项目评估执行指标，可以从财政项目管理、财务管理、项目执行进度评估、应用评价等多角度出发，建立实用有效的中医药项目绩效管理目标，使之完全嵌入公立中医院的业务发展。制定财政项目的综合管理目标，对综合绩效考核评价过程可按医院管理需求分阶段进行，这样便于对各阶段所出现的偏差与失误及时进行纠正调整。从而高效保证项目预算精细化管理的监管作用，提高财政专项资金的综合管理水平。

3.加强中医院信息化管理，以建立业财数据共享为契机，提升公立中医院财政专项的综合信息化管理能力

对公立中医院来说，财政专项的管理并非局限于资金的财务管理，从项目预算编制、任务执行监管、项目结束前验收及项目验收后的绩效评价，每个环节都有风险点的机制建设和管理需求。通过梳理业务并结合公立中医院的实际情况，建立信息化管理共享平台，是规避管理盲点和漏点的有效途径。以事前参与、事中监督、事后检查和评价为管理方法，以采购管理控制、验收入库控制、盘点核对控制、预算控制、会计核算控制、审计控制等为手段，设定预警提醒，使业务管理部门可以有效对项目进展情况进行实时监控。强化预算约束[1]建立信息共享系统，将项目信息共享系统与医院OA系统、HIS系统、财务核算系统、预算费控、全成本核算管理系统、物资精细化管理系统、资产管理系统等对接，使公立中医院财政专项的参与部门可以及时、有效对项目进展及经费使用情况进行实时监控，保证项目决算时的正确率。

因此，公立中医院财政专项资金的综合管理，是在医院制度设计上，通过信息化管理途径，揉进业务管理和财务管理，并叠加其他管理目标，从而达到财政转向的综合管理目标。

综上所述，公立中医院财政专项的管理，是一个过程，而不是一个结果。在管理实践中需要不断地反思与逐步完善，并随着管理政策、法规的变化而修正。公立中医院财政项目的资金管理在今后中医药发展进程中，会给中医院带来诸多资本积累及服务提升的机遇。提升中医院财政专项资金的综合管理能力，高效利用所能支配财政资源，是公立中医院下一步提升整体服务能力水平的必经之路。