地方政府购买公共文化服务监管问题研究

常晓薇

（陕西学前师范学院 陕西 西安 710100）

政府的职能转变是近年来我国政府贯彻执政为民宗旨的重要课题，而政府购买公共服务是能够推动其这一职能转变并提供一种创新的服务模式，从而更好地满足大众需求的重要途径。[1]这其中，公共文化服务更是举足轻重的一部分，其服务结果的优劣可反映出广大群众的精神需求是否得到满足；因此，政府购买公共文化服务的监督管理问题至关重要，其成效将深刻影响政府提供公共文化服务的质量。[2]本文是以地方政府购买公共文化服务的监督管理问题为研究对象，将两个不同维度相结合而构建的监管框架作为切入点，进行初步调查探索，挖掘其中存在的问题，为监督管理的优化与完善奠定基础。

通过对几个地方政府购买公共文化服务监督管理的历史和现状以及政府购买公共文化服务相关机构的调研，可以从两个方面来阐述存在的问题：一是参与购买服务监督管理的主客体；二是监督管理本身的内容。[3]

一、监管主客体在政府购买公共文化服务中存在的问题

（一）监管主体单一化

从监管主体来看，存在着主体较单一化，职能偶尔出现缺位或错位及监管能力有限等问题。

近几年来，政府在从以往的掌控执政向服务型执政转变的过程中，为达到服务公众的执政目的，改变了传统的“主宰”地位，将权力交付给下属或其他机构，并接受服务对象的监督与评价。[4]但从调研结果来看，目前所运行的监督管理机制中，相关条例并没有对引入专业性较强的独立第三方机构、组织或者其他社会力量作为执行监督管理任务的主体而做出明确、严格的规定，包括这些监督主体具体应该有怎样的结构及监督管理方式等内容。[5]现实情况是，政府确实也在坚持放权，在很多项目上已经让更多非政府所属专业机构参与了监督与评价工作。然而由于政府拥有的权力可在很多方面影响这些非其所属的机构，致使其在购买公共文化服务活动监管的过程中仍旧只能按照政府的思路执行监管权力，以另一种形式继续担任着相对单一且最主要的监管主体，其他参与机构或社会力量并未拥有真正行使监管职责的权力，造成政府本身就是公共文化服务的购买者，又作为监管者；这样的双重身份使监督管理从本质上失去了意义，反映在实际过程中，则会出现监督管理的专业性较弱、监管失位或错位的现象。具体来讲，大多数负责监督管理任务的政府所属监督部门均有繁杂的工作内容，并不能专注于监督管理某一项目，且其业务能力并不能涉及所有专业，而政府购买的公共服务内容并不固定，涉及广泛，这会造成监管过程中因专业知识缺乏而无法预判或产生误判，造成监管失位，从而影响监管成效。更严重的是，监督主体在某种情况下可以运用其权力与监督客体达成互惠关系，规避监管，或越过其他监管机构对监管结果造成影响，致使监管失位、错位，形成违法违规，影响监督的公平、公开、公正性，无法达到预期监管效果。同时，这种监管缺失是对政府购买公共文化服务的服务质量的严重打击，从而影响政府购买公共文化服务这一行为的健康发展。由此可见，监督主体的多元结构是保证最终监管效果的合理模式，政府必须从制度上建立多元化的监管主体，在内容中明确其地位、构成及职权范围等，解决监督管理的根源问题，以保证良好的监管效果。[6]

（二）监管客体内部无相应机制

从监管客体来看，主要问题在于配合监督管理的积极性，以及未来还需要建立更完善的内部监管机制来提升自身服务能力。这里提道的监督客体，实际上主要是指承接主体及其所提供公共文化服务的内容。比如博物馆、图书馆、话剧院、文化传媒公司等。这些机构是目前政府购买公共文化服务的主要承接主体。

地方政府购买公共文化服务在西安目前的监督管理主要集中在前期资质审核及最终验收方面。在监督管理的过程中，由于监督主体的专业限制及目前并不完善的监督管理机制，很难对监督客体进行全面的监管，而能够执行的监管内容也都需要监管客体的主动配合，提供真实有效的资料、保证提供服务的资质及能力，并全程做好监管记录，以供监管主体更便捷、高效的进行监督管理，及时调整不合理或修改不符合要求的部分，保证服务质量。当然，实际情况是由于主体监管机制尚不完善，使得监督客体可在不同程度上投机取巧，并未主动配合监管，甚至影响监督主体的监管。另外，因为监督客体从其自身思想意识到行为准则中没有对服务的过程先一步进行自我约束的内容，因此也无法实现对最终的服务结果进行自评以及进一步的优化，这样的结果对地方政府购买公共文化服务的最终成效有重大的影响。而这种现实情况，使政府不得不付出更多的精力来改变这种结果，从而达到为群众提供更优质服务的初衷。如此一来，向社会力量购买公共文化服务失去了其原始的意义。目前，政府监督管理机制中，没有要求监督客体自身要设置公共文化服务项目质量保障机构、建立相应的监管制度与条例的相关要求，所以在完善、优化监管的过程中应加入这一内容。要实现这个目标，首先要使各个参与主体具备一定的自我监管意识。其实，在监管客体内部建立起自我监管机制是需要其本身思想、价值观上具有一定的先进性且有相对超前的意识的。只有意识到自我监督对其自身能力提高及未来竞争、发展的益处，才能引导其建立起严谨的自我监督机制，以配合外部监管主体的监督管理，更好地完成公共文化服务的同时亦能提升自身品牌价值。

二、政府购买公共文化服务监督管理的内容方面存在的问题

政府购买公共文化服务这一活动其实涉及许多流程及不同的环节。因此，需要一个系统的设计相对完善，且环环相扣并覆盖每个监管程序的监管策略，这样才能保障地方政府购买公共文化服务的良好监管。

（一）前期决策监管内容缺失

最初的决策监管存在决策监管部分缺失问题。

这里的决策监管主要是针对地方政府决定选择哪方面的公共文化服务来购买和决定选择哪个机构、组织或社会团体作为服务提供方的决策环节建立相应的监管规则来实现监督管理。目前的监管内容在这两个方面都有一定的缺失。首先，对如何选择合适的服务提供方这部分的监管是政府在购买前的主要监管内容，也就是说在审定购买资格方面的监管还是很有效的。为了确保选择最优的公共文化承接主体，一般会对投标及中标者的背景、资格进行审核，现在运行的监督管理内容中也都包含招标流程的监督及结果的公示，以此来保证招标结果的公正性和有效性；但对政府购买哪个领域的公共文化服务项目这个决策的监管问题，目前还没有明确、具体的规定。

选定某个项目完全由政府这个购买方来决定，当然政府是根据相关部门的调研及自身发展而做决策，但毕竟这样的决策相对主观，会大概率出现所选内容不是公众需求最高或对文化发展最有利、最科学、最可行的服务项目。毕竟对这方面的监管就现实而言大多都体现在成果评价方面，购买前相关专业机构以及群众能够参与监管的途径很少，影响力也有限，以至于监管缺失，这就可能导致资源浪费、政府购买公共文化服务最终成效不佳的现象。

（二）服务过程中的监管缺失

对于政府购买公共文化服务的服务过程监管也存在部分缺失的问题。购买中，也就是对服务过程中的监督管理能够对承接主体施加一定的外部压力，促使其积极、主动、按时、保质且高效地完成应提供的相关公共文化服务。然而调研发现，现行监管对服务过程的监管，包括内容、方式等并没有具体规定，没有形成常态化监管机制；且大多数监督主体没有能够监管这些内容的一套详细指标体系来让其进行参照，从而实现定期对主体所购买的公共文化服务项目的进度、服务的内容、态度，以及资金使用情况等进行监督与管理[7]。这样的结果使监管主体在工作时容易忽略许多需要监管的内容，或是会无法做出专业性判断，使得监督管理出现空缺或监管结果出现偏差，最后影响监管成效，导致服务承接主体拥有更多的自主性，无法保障提供给广大群众的公共文化服务质量，购买预期与实际情况产生较大差距。

最后就是服务后期对承接主体公共文化服务提供的绩效监管不足。

（三）服务后期监管效率不足

政府在购买项目后期，也就是公共文化服务提供之后的监督管理应旨在形成一种闭合性的反馈系统，通过反馈机制获取所购买公共文化服务实施绩效的准确信息，对服务结果进行综合监管，约束服务提供方的服务过程，为服务质量提供保障[8]。同时，严谨合理的反馈机制能够为监管主体提供可靠数据及经验，有利于优化公共文化服务提供方的筛选及服务水准的提高，进而给予广大群众更高层次、更丰富的公共文化服务。遗憾的是，现有的监督管理中，这种对服务结束后具体成效进行评估及对结果进行问责的监管内容并不具体翔实。资金项目资金使用的合理与否、完成质量是否达标等问题多有一个笼统的结果，一般是由购买方进行简单的验收；但这样的结果很可能就有极大的片面性，还是需要更科学、实际、系统的评估方式。因此，构建监督管理的具体绩效指标体系势在必行。其所涵盖内容应包括服务结果是否达到预期目标、服务项目的效率、效益、效果如何等，使监管主体可以按照具体的标准对服务情况进行监管；群众满意度调查也应纳入其中，这样可以了解群众对购买公共文化服务项目的心理感知，毕竟他们才是服务的受益方。另外，通过专业的第三方监督评估机构来处理相对专业的监管部分，可更好地对项目进行全方位的评估，这也是监管指标体系实施的关键点。[9]科学的评价反馈体系便于服务后更好地总结、分析问题，倒追责任方等，最终目的都是提高监管成效，为下次公共文化服务的购买与实施提供参考。

三、结语

虽然还存在不少的问题，但许多地方政府都已对购买公共文化服务的监管有所重视，并不断研究、探索，引入更先进、更实用的监管模式，力求构建一套相对完善且适行的监管体系。相信未来，定能通过更优质的服务为公共文化服务的优化奠定基础，为不断满足广大群众精神文明需求的提高铺平道路。而本文所提及的地方政府的监管问题及未来的监管模式与改变方向，也可为其他地方政府提供参考，因为这些问题大多具有普遍性，当然，在解决措施方面还需要立足于当地的实际情况。