社区在公共卫生应急管理中的作用与困境

顾 晋

（中共淄博市委党校 山东 淄博 255020）

公共卫生的应急管理是国家治理体系中的重要一环。当前，我国在面对公共卫生突发事件时的预案、预警和指挥协调机制还不够完善，特别是出现大范围传染性公共卫生事件时，特别需要基层的一线管理；而社区作为城市治理的最基础单元，应建立强大而严密的公共卫生应急管理机制。增强公共卫生应急管理的基层应对能力，必须充分认识到社区这个空间单位的地位、重要性及存在问题。

一、公共卫生应急管理中加强社区治理的必要性

（一）社区作为公共卫生应急管理基础空间单元的合理性

社区是最能贴近群众的社会治理的基本单位。在公共卫生突发事件来临时，社区作为城市管理的最基础单位成为防控第一线。基层社区在公共卫生应急管理中发挥着外防输入、内防扩散的战斗堡垒作用，对构建社区治理体系至关重要，是构建和完善国家治理体系的基本要素。以社区为单位，加强公共卫生应急管理，是城市管理布局的合理细分，也是提高公共卫生应急响应水平的必要举措。同时，社区居委会的党组织也发挥着引领公共卫生应急管理体制建设的作用，有利于以党建引领来强化社区治理，在公共卫生事件突发时成为“主心骨”。

（二）流动性和个体化加重了公共卫生应急管理的风险性

随着经济发展和城镇化水平的提高，人口流动性和个性化增强，在面对公共卫生突发事件时极易“失控”，风险急剧增加。由于当前社会存在风险的不确定性和不可逆性，时空距离的极速转变，不利于公共卫生应急管理的控制。在公共卫生突发事件来临时，仅仅靠行政区划和政府决策来管理，是无法真正捕捉到每一个流动个体的。原本局部的、地方性突发事件的风险，随着人口的时空迅速变动扩散成一种区域性甚至全球性的风险与危机的可能性大大增加；与此同时，人们感知风险的能力和速度却无法跟上风险扩散的速度。当社会结构不再局限于阶层、团体和家庭的时候，人类的个性化愈发增强，在面对突发事件时的认知倾向也不容易被控制，那么就更需要细分到更小范围的群体组织，通过更小距离、更小范围的网格化管理，来增强抵御风险扩散的管理能力。因而，社区的管理范围，在时间和空间上更容易掌控，人口容量的缩小，也更容易区分个体的特殊性，照顾到不同人群的需要。

（三）构建城市治理体系的需要

中国的社区发展大概从20世纪80年代开始，与改革开放和社会转型发展的步伐基本一致，其大体经历了从“社区服务”到“社区管理”再到“社区治理”三个不同阶段。[1]当前，中国发展进入新时代，十九届四中全会提出要建立完善国家治理体系，那么社区治理体系就是整个治理体系的末梢，是城市治理体系中的细分单元。目前的城市治理趋于精细化、服务化，“精细”就是要像绣花一样管理城市，那么加强社区基本单元的治理就十分重要。“治理”不仅包括管理，还包括服务和应急能力。应急管理能力是考验一个城市治理能力最关键的一项。

当前，在完善国家治理体系的大环境下，城市治理体系也在逐步完善，一个城市的应急管理能力，必须落实体现在每个群众身上。因此，以社区为主导加强公共卫生应急管理，符合城市治理的需求。应建立常态化综合处置方案，在应急处置上做到迅速、及时、个性化，并及时响应整个城市的应急需求。同时，以社区为单元，在出现公共卫生突发事件时，能够迅速排查，缩小活动范围，将风险控制在相对较小的范围内，遏制风险扩散。

二、社区在公共卫生应急管理中的作用

（一）事前：弥补政府防控的局限性，加强政府与民众的信息沟通

信息沟通十分重要，关系到应急管理措施的制定和实施。政府会通过下级部门提交的信息来管理和部署工作，因此信息的及时、有效是政府应急管理的关键；而金字塔形的政府组织结构和行政运行程序，使政府在信息沟通上存在很多不完善的地方，极易出现瞒报、缺失和遗漏等现象，不仅容易导致决策失误，也会延误公共卫生防控的时机。以社区为基本单元的公共卫生应急管理能及时传递和收集信息；因为社区处在公共卫生的防控一线，是各类群体组成的生活共同体，能够掌控群众生活最真实可信的一面，把握居民的实时动态健康状况。真实有效的信息是社区公共卫生应急管理的基础和优势。由于信息收集得当，有效性增强，政府与民众之间沟通顺畅，促进政府出台更切实可行的应急管理方案。行政管理范围的缩小，使政府能及时得到准确的信息，增强政府在民众之间的公信力，也便于民众认识到危机的严重性，理解政府的管理措施。

（二）事中：精准、高效、灵活的防控

1.向社区居民健康宣教

社区是群众生活的共同体，在公共卫生突发事件来临时，健康的宣传教育必须深入每个居民心中。社区能够借助各种视频、音频等多样化的媒体设备，向居民全面介绍公共卫生突发事件的起因、传播途径和防控措施等，提高居民认知水平和应对风险的能力。接地气的宣传如广播喇叭、微信、横幅、广告张贴、单页发放等方式，能让社区成员迅速得知公共卫生事件的状况，直观有效。

2.有效阻断传染源

社区是公共卫生应急管理的第一场所和第一单位，首先应“外防输入”。在应急管理时迅速封闭社区，对社区人员相对隔离，阻挡外来侵扰和不必要的接触风险。如对外来车辆的严查严管和出入证的使用，能快速辨别外来人员的身份，减少风险向社区扩散的可能性。其次是“内防扩散”。对于带有传染性的公共卫生突发事件，以社区为单位，能够迅速部署封闭隔离小区，并入户排查，方便第一时间了解社区成员的状况和出行路径，避免遗漏每一个扩散的可能，信息收集准确及时。掌握了第一手资料后，若发现危险患者，也能在尽可能小的范围内转移，不至于有更大范围的扩散。

3.社区动员效率高

社区是居民生活的集散地，与每位居民息息相关，其安全性和应急管控能力也是群众关注的问题之一。在一个熟悉的圈子内，在一个共同的地理环境位置上，人们之间的理解程度、配合程度更能达成共识，也更容易互相说服和接受政府发布的政策命令。在面对公共卫生突发事件时，更容易团结一致，发挥集体的力量和个人的最大优势，获取最大化的资源整合；同时，在调动居民参与应急管理时，社区能迅速聚集可靠的人员，利用多样化的社会组织和关系纽带，发掘专业人才来解决问题。

4.根据社区特色，及时调整个性化应急方案

在建构社区公共卫生应急管理体系过程中，应注意整体性与特殊性的结合，既要坚持全国“一盘棋”，又要根据社区自身的人员、配置情况进行个性化应急管理体系建构。首先，坚持整体性。遵循国家政府公共卫生应急管理工作的整体安排，统一领导、统一指挥，严格落实政府的相关应急管理决策部署，确保落实到位，维护政府的公信力和权威。坚持党的统一领导，在充分把握国家统筹安排的前提下，根据自己社区的特色做好监测监控。其次，注重特殊性。老旧小区和新式小区在人员构成、设施配套、物资储备等方面有很大差异，在公共卫生应急管理的过程中，每个社区的短板和弱项不同，有的缺少应急物资，有的缺少志愿服务人员，这就必须以社区为单位，根据每个辖区的特点，在严格落实应急管理方案的同时，灵活变动执行措施和办法，运用数字或人工方式，激活自身的应急管理能力和主动性。

5.社区基层党组织的先锋模范作用

社区公共卫生应急管理始终在社区基层党组织的引领之下，这是我国社区公共卫生应急管理的显著优势。社区基层党组织在公共卫生应急管理中对人、财、物三方面都能给予有力的支持。首先，在人员调配和人才上支持。社区党组织能够及时发动党员参与社区防控一线的值守、排查、劝导工作，帮助解决工作人员不足的棘手问题。其次，在“财力”上支持。基层党组织可以发动党员进行应急募捐，为社区公共卫生防控贡献力量，帮助社区及时采购、安置、运输应急物资，缓解资金短缺的情况，小范围的捐助更能带动社区居民的认同感和参与感。再次，对“物”的支持，包括自家贡献物资和帮助购买物资。在公共卫生事件突发时，极易出现物资紧缺的状况，此时，就可以发挥基层党员的先锋模范作用，个人捐款捐物，增强群众共渡难关的决心和信心，使防控物资能够及时有效地发挥作用。

（三）事后：持续不断的完善应急管理方案

在公共卫生突发事件来临时，社区通过持续跟进事件发生势态来调整应急措施。社区管理者应及时反思并总结可以长期推广的经验做法，与时俱进地更新应急管理方案。因为社区接触的人群密集，各种问题层出不穷，在应对的过程中，总结了丰富的实践经验，有助于政策方案的革新。在社区基层党组织的正确引领下，社区居委会和业主委员会应统一思想意识，共同解决问题，从管理角度和群众角度，更辩证、系统、全面地制定后续应急管理长效机制。

除了及时更新方案，社区可以利用意见箱、投票箱、微信群等了解群众所思所想所需，从而制定一个全面细致、切实有效的应急管理方案，获得更多民众的支持，这有助于政策顺利实施、发挥最大效能，也有利于群众监督，及时调整不当措施，可以最大限度满足民众的需求，提升民众的获得感和安全感。

三、社区在公共卫生应急管理中的困境

（一）权责不明晰，法制建设薄弱

首先，社区居委会在日常工作中承担着大部分行政职能，但从法律角度说，社区组织并没有被赋予明确的行政权力。居委会的工作千头万绪，百姓在心理上将居委会视为“父母官”，权责不明晰的现状造成居委会工作没有相应的执法保障，给公共卫生应急防控带来不便。居委会的具体职责和规范没有明确的政策文件说明，法制建设薄弱，这造成了部分社区的管控措施执行不力。百姓不认可、不配合，工作人员却无计可施，增加了公共卫生突发事件扩散的风险。

其次，在公共卫生事件突发时，应急管理的相关部门各种监督、调查文件冗杂烦琐，许多内容基本相同，基层干部不仅要忙于日常应急管理工作，还要应付各种形式的检查核查，填报上级部门的各种调查表格，这些表格其实内容差别并不大。管理层级过多，耗时耗力，浪费了许多用于增强管控的时间。因此，建立授权清晰、统一协同的社区公共卫生防控体系，确保社区在紧急状态下能迅速采取有力的防控措施，是有效应对突发重大公共卫生事件的保障。

（二）社区公共卫生应急管理能力明显不足

社区卫生服务中心一直作为社区的基层医疗卫生机构，主要用于满足日常居民的轻症、购药等需求，其防控手段和物资储备能力明显不足，没有足够的应急处置和人员隔离设施，缺乏常态化公共卫生应急管理机制。面对突如其来的重大公共卫生突发事件，其发挥的作用甚微，大部分仅能提供测量体温等简易服务。长期以来，我国医疗卫生配置的分级设置和“倒三角”模式，让基层医疗卫生机构缺乏应有的专业人才，且并无社区特殊性，无法体现社区卫生机构的独特功能，难以满足社区应急管理一线卫生场所的需要，不能配合社区进行有效的隔离、监控等常态化应急管理部署，其环境布局和消杀设备也不能满足社区防控的需要，使社区卫生机构缺乏必要的公共卫生事件应急能力。

（三）社区公共卫生应急管理方式工具化

利用信息化技术等工具尽管有利于高效率收集信息、追踪位置等，方便防控信息和来往人员的数据化管理，但也存在一定的局限性，主要表现在两个方面：第一，大数据、人工智能等信息化工具存在信息泄露和自动化决策失误的弊端，在缺少现实核验手段和复核机制的情况下，有可能扩大公共卫生事件的影响范围[2]，极有可能干扰公共卫生事件的防控真实性，也容易使社区工作人员对数据产生依赖心理，忽视技术带来的防控死角和漏洞。第二，在防控严密性上，有的社区在利用微信、支付宝、政府平台等公众号进行信息动态监测的时候，缺少严格的值守管理，很多社区门口扫码进入的信息填报并不真实，缺少人员监控，容易发生信息篡改和冒用，更给突发事件的应急管理带来风险。因此，信息化工具要与人为监控相结合，才能正确发挥其高效智能的作用。

（四）缺乏专业的人才队伍

专业人才和专职人才资源的匮乏是社区公共卫生应急管理的一大难题。在社会治理体系越来越精细化的时代，社区治理人才队伍至关重要。但当前，社区专职工作人员不足，社区公共卫生专业人才匮乏，给应急管理带来了不便。由于社区所辖的老旧小区和新式小区参差不齐，甚至还存在“城中村”区域，而且并非全部都有对应的物业公司，这就给社区应急设施储备和管理带来了很多棘手问题，如公共卫生基础设施的建设和应急管理的相关措施是否有物业公司协助配合，等等。

当前，人才队伍建设不足带来的问题主要有两个：一是专业医疗卫生人才缺乏。很多社区卫生服务中心的医疗卫生人员数量屈指可数，甚至有的尚未设置医疗卫生机构，这就造成了一旦出现公共卫生事件，病人无处隔离，只能送往大医院；因此加剧了医疗卫生资源的紧张，人员的流动和聚集也增加了交叉感染的风险。二是在公共卫生事件突发时缺少应急管理预案，更没有应急管理经验，很多社区进行入户排查的人手都不够，只能发动志愿者和亲戚朋友等，这就造成参与应急管理的工作人员专业水平参差不齐，不但无法开展科学、专业的应急处置工作，也缺乏明确的职责界定。临时组成的应急管理小组的专业素养和管理能力影响着社区的应急管理效果，社区工作人员如果缺乏必要的应急处置技能，极易使群众的生命健康因防控不当而面临危险。

（五）社区治理体系有待完善

社区公共卫生应急管理体系的建立，有赖于社区综合治理体系的完善。当前社区治理体系在领导组织、实施、人员调配等方面还存在明显不足。第一，社区公共卫生应急管理的领导机构不明确，缺乏统一的领导指挥和高效运转的体制机制，在公共卫生事件突发时，缺少“主心骨”，没有一个强有力的、专业的总指挥，很容易让应急处置失控。第二，社区在综合治理方面，还缺乏具体的职能分配，一方面由于人手不足，工作职能交叉重叠，另一方面也缺乏合理的职责细分和责任界定，特别是缺乏一个科学有效的应急管理任务分工的预案预警，日常也没有相关的应急演练常态化机制。第三，应急志愿者制度亟待建立。国外的应急志愿者管理制度较为完善，中国可以在自身国情社情的基础上，建立符合我国社区发展状况的志愿者管理制度，并建立相应的社区应急动员管理办法，高效发挥社区网格员和志愿者的作用，以解决事件突发时人手不够的问题，也能减少因志愿者未经专业培训所带来的隐患。

四、结语

社区作为城市空间中最能密切接触群众的地方，在公共卫生应急管理中发挥着巨大作用，能够有效弥补政府管控的不足，发挥我国应急管理的制度优势和基层优势，更能调动起群众和志愿者的力量来共同守卫人民的生命健康。但由于目前我国应急管理机制发展还不够完善，特别是基层社区还缺乏有效的应急管理体制机制，在公共卫生应急管理的领导、组织、动员等方面，还有所欠缺。因此，强化基层社区的党建引领力、壮大社区人才队伍、加强公共卫生基础设施建设等都是未来社区应急管理的发展方向。