国外政务社交媒体文件归档中的档案部门角色及启示

凌桂萍 耿志杰/上海大学图书情报档案系

作为信息时代重要的交流沟通平台，各国政府逐渐通过社交媒体平台开展公共信息服务，由此形成了数量庞大、内容多样的政务社交媒体文件。但是由于这些文件更新速度异常快，而且具有易逝的特征，引起了国内外的广泛关注。美国、英国、澳大利亚等国家纷纷出台相关政策指导这些文件的归档工作实践，积累了很多可借鉴的相关经验。相比于国外而言，我国这类实践开展情况较少。2018年10月11日，国家档案局公布《机关档案管理规定》，正式将机关产生的社交媒体文件纳入机关档案的范围。由此可知，政务社交媒体文件归档迫在眉睫。笔者认为研究档案部门在各国政务社交媒体文件归档中所承担的责任，有助于提高国内档案部门对该领域的认识，加快和完善我国政务社交媒体文件归档实践开展。

1 制定政务社交媒体文件归档政策

美国从联邦到各州政府早在2010年就开始颁布一系列用于指导实践的政策指南。其中美国国家档案与文件署（NARA）于2010年发布的《联邦Web 2.0使用和文档价值报告》研究描述了联邦机构如何使用Web 2.0技术进行与其职能任务相关的活动，认为在此过程中所产生的记录的价值应根据业务、证据、信息和上下文进行判断，且提出应重新确定联邦记录的定义以试用于Web 2.0内容[1]。2010年NARA出台《Web 2.0/社交媒体平台文件管理指南》，“为国家档案馆及联邦的相关机构利用Web 2.0或社交媒体平台等提供了工作指南”[2]，明确定义社交媒体的内容并对其进行分类，提出鉴定社交媒体平台产生的文件是否是“联邦档案”的参考标准及分析制定社交媒体的保管期限表和保管措施。2013年5月发布《社交媒体捕获最佳实践白皮书》，说明了联邦政府使用社交媒体的现状，从提供者、有偿服务、产品描述和用例、捕获平台、捕获方法等方面提供了59种最佳实践和非详尽的社交媒体捕获工具[3]。2013年10月颁布《社交媒体文件管理指南》（NARA 2014-02公告），取代了《Web 2.0 /社交媒体平台文件管理指南》，提出社交媒体文档的保存要求，明确定义了什么是社交媒体和社交媒体文档，归纳出社交媒体文档管理的挑战和应对方法，其保管期限表如何确定，机构如何实施社交媒体捕获，以及机构的管理职责等[4]。

英国国家档案馆较早于2003年进行网络存档，以保存中央政府的网站和一些社交媒体账户。为了便于网络存档的进行，2007年颁布《获取与处置政策》，之后被2012年11月发布的《文件收集政策》取代。《文件收集政策》规定了英国国家档案馆在何时何地收集什么样的文件，明确了收集文件的范围，包括政府的结构和决策过程文件，国家和公民生活的互动文件，国家物理环境的文件等。“这些文件可能以纸张、数字、音频、电影等形式存在，也可能存在于任何媒体中，包括社交媒体平台等，但不妨碍将其永久保存”[5]。2014年4月发布《操作选择政策OSP27：英国中央政府网站》，介绍了英国政府网站档案馆项目，提出“政府现以多种形式在网上发布各类资讯”的现象，认为社交媒体、数据集和更传统的Web内容（如网站和博客）都可以在Web归档技术的范围内捕获和访问，扩大了该项目收集文件的范围，且规定了什么文件可被永久保存和提供访问，也介绍了一些无法提供访问的文档[6]。此外国家档案馆还发布了《英国政府网络档案：数字文件管理团队指南》，旨在让政府数字团队和文件管理人员更好地管理和维修网站，以确保网络中的政府文件可成功存档，提供了网络归档的流程、技术、服务和时间等相关的信息，以及介绍通过这种保存方法捕获和提供访问文件的局限性[7]。

澳大利亚政务社交媒体文件归档过程中，国家档案馆也通过制定相关政策和指南指导文件有序归档。2010年，澳大利亚国家档案馆发布报告《社交媒体：另一种类型的联邦文件》，“对于需要捕获的社交媒体交互信息的种类和范围作了详细说明，并指出社交媒体文件的保存与否应取决于其对于机构业务活动的价值”[8]。2015年10月发布的《数字连续性2020政策》在支持澳大利亚政府的数字化转型举措和推动电子政务方面发挥着关键作用，促进了澳大利亚政府和各个机构内部的信息治理。《政策》中提到“澳大利亚政府信息是联邦的关键战略资产和经济资源”“各机构需拥有适当的政策、流程、标准和指标等，以确保满足信息管理的要求”[9]，为澳大利亚政务社交媒体文件归档提供了方向。此外，档案馆还发布了管理社交媒体的指南，内容包括社交媒体的类型、保存社交媒体互动文件的范围、社交媒体平台的责任、捕获社交媒体文件的方法等，帮助联邦政府管理在社交媒体上创建的联邦记录。这些由档案部门制定出台的政策为政府保存社交媒体文件提供了一定的指向性，各机构可依据这些政策结合本单位实际情况作出调整，从而保证社交媒体文件归档实践的可行性。

2 捕获政务社交媒体归档文件

由NARA公告2014-02可知，美国联邦机构负责对政务社交媒体文件实施归档捕获。与此类似，澳大利亚政府认为政务社交媒体文件也属于政府文件的一部分，其捕获归档被纳入政府业务流程中。但是在英国政务社交媒体文件归档过程中，由国家档案馆承担捕获归档的责任。《操作选择政策》中指出“国家档案馆的目标是在资源和网络存档技术的范围内捕获英国中央政府所有的网络资源”“国家档案馆的网络存档方法包括使用爬虫程序远程自动获取网站，因为这是最适合大规模存档的方法”。

实际上，在网络存档计划初期，“英国国家档案馆就利用国家数字档案数据集系统（National Digital Archive of Datasets，简称NDAD）对政府机构的数据集有选择地收集和保存”[10]。但是当时只能捕捉选定网站的外观、基本功能和导航，而远程获取站点的方式意味着归档软件通常只收集站点的顶级页面，没有图像。随着网络存档技术的改进，国家档案馆开发相关的自动捕获软件以有效获取社交媒体内容，现在已经能全面获取政府网络资源。2010年国家档案馆推出英国政府网站档案馆（UK Government Web Archive，简称UKGWA）捕获政府机构在社交媒体平台上形成的数据，包括元数据[11]。虽然档案馆选取了多种社交媒体为公众提供利用，但选择归档的平台却只有Twitter和Youtube两种社交媒体软件，而且并不是所有符合文件收集范围且具有永久保存价值的政务社交媒体文件都能成功归档，网站还必须满足诸多技术要求才能被捕获。《英国政府网络档案：数字文件管理团队指南》对此作出了详细规定。

3 保管具有永久价值的归档文件

NARA除了通过发布相关政策指导政府部门捕获文件的方式进行归档之外，还负责接收各个机构转移过来的具有永久保存价值的政务社交媒体文件。一旦社交媒体内容被识别为联邦文档，而且通过鉴定具有永久保存价值，联邦机构就必须重视捕获这些文档，将其从社交媒体平台导出到机构记录保存系统并对其进行管理，包括但不限于安全存储、可检索性，还应该以NARA可接受的格式和方式移交这些文档，对此NARA还将发布转移具有永久价值的社交媒体文件指南[12]。此外，美国联邦政府责任办公室发布的《GAO 11-605》也提到，NARA应负责为联邦机构产生的社交媒体文档提供存储设施[13]。

英国国家档案馆捕获政务社交媒体文件后，也将其收集保存在UKGWA中[14]。UKGWA由英国国家档案馆于2003年9月建立，保存并提供在网络上发布的具有重要价值的英国中央政府信息，包括视频、推文和网站，其中视频档案来自英国政府YouTube账户，推文档案来自英国政府Twitter账户，从而承担“维护对国家具有重大意义的网络信息资产”[15]的职责。最早存档的政务社交媒体文件可追溯至2006年，其内容涵盖了英国历史上的一些重大事件，包括2012年伦敦奥运会。

与英美两国有所不同，澳大利亚国家档案馆不承担保存政府文件的角色，因此政府机构捕获归档社交媒体文件后需要移交给澳大利亚图书馆进行保管。

4 对我国政务社交媒体文件归档的启示

与国外趋于成熟的政务社交媒体文件归档实践相比，我国还处于初步阶段且面临着许多困难。虽然目前政务社交媒体文件已经被纳入机关档案归档范围，但是实践中仍然存在一系列问题，如归档主体责任不明、归档标准不一、归档技术落后等，而且与国家图书馆相比，档案部门已经落后一步。2019年4月国家图书馆互联网信息战略保存项目启动，国图与新浪签署合作协议，将政务微博的信息纳入保存范围。但是所依据的保存规范及数据遴选机制是否科学还有待验证，而且政务微信还不在该项目的保存范围内。对此笔者认为，档案部门应该抓住机遇，积极参与到政务社交媒体文件归档的工作中。结合国外实践经验及我国政府机构电子文件归档流程，在政务社交媒体文件归档过程中应该由政府机构负责捕获文件，档案部门负责完善政务社交媒体文件归档的法律法规、制定相关政策标准和提供捕获方法或工具等工作。

4.1 完善政务社交媒体文件归档的法律法规

政务社交媒体文件的归档涉及多方利益主体：政府机构、社交媒体平台、发表言论的网民等，这决定了归档的复杂性。政务社交媒体文件也属于智力成果，应受著作权法保护，如果贸然对其进行归档可能会构成侵权的风险。因此，首先要解决的是这些文件的权属问题。政务社交媒体文件到底属于何方主体需要以法律的形式确定下来，才能更好地有助于归档工作的开展。其次归档过程还会涉及隐私权问题，政务社交媒体文件不仅仅包含了政府机构发布的信息，也包含了网民们的各种评论及相关用户信息，而这些用户信息往往具有一定的私密性。我国虽然没有一部专门的隐私权保护法，但是关于个人信息保护条例散见于相关法律中，如网络安全法等。档案部门应该要完善协调档案法、著作权法及网络安全法等相关法律法规之间的关系，积极参与制定《个人信息保护法》，构建政务社交媒体文件归档的法律体系，为归档过程中可能涉及的隐私权和文件权属等问题提供可靠的法律保障，明确归档参与主体权责，规范主体行为。

4.2 制定政务社交媒体文件归档的政策标准

考察美国、英国、澳大利亚等国家的归档实践可知，政务社交媒体文件的归档工作需要相关政策标准提供导向作用才能有序开展。纵观国内，到目前为止还未有相关政策标准出台。档案部门应该加快行动力，必要时参考国外政策标准制定的实践经验，以现有的相关法律法规为依据同时结合我国的实际情况制定政务社交媒体文件归档的相关政策标准。制定过程中首先需要明确政务社交媒体文件的归档主体、归档范围、价值鉴定等问题，界定好由谁归档、归档哪些文件及由谁鉴定、如何鉴定，只有解决了这些问题才能保证归档工作的顺利实施。其次需要统一归档的相关标准，包括文件采集标准、著录标准、元数据标准、存储格式标准等，标准是否统一会直接影响到政务社交媒体文件的长期保存问题。档案部门有必要对归档过程中的信息采集、存储、检索、访问等阶段所涉及的标准规范予以研究完善，而且在标准的制定过程中，应优先采用国际标准和通用标准。

4.3 提供捕获方法或工具

作为政务社交媒体档案管理的责任主体，档案部门在归档捕获方法和工具的选择上有着天然优势，可以考虑与第三方技术公司合作开发归档捕获工具，从而帮助政府机构实现捕获社交媒体文件的功能。目前国外主要有四种主流捕获工具，分别是：Archive-it、Archive Social、MirrorWeb和WebPreserver.com。Archive-it利用网络爬虫工具Heritrix捕获社交媒体文件，可以捕获文本、图片、表格、动态内容以及流媒体信息；Archive Social直接与第三方社交媒体平台沟通协作，基于云计算和云存储技术归档管理社交媒体文件；MirrorWeb与亚马逊公司合作，通过社交媒体平台API可以实现近实时存档，每个捕获的社交媒体文件都有符合ANSI X995标准的可信时间戳管理，提供可扩展、可验证的本地云归档解决方案；WebPreserver.com采用网络快照形式捕获特定URL地址中的社交媒体信息[16]。档案部门可以参考这些归档捕获技术并结合国内政务社交媒体文件归档的实际需求，开发出适应我国国情的归档捕获工具，实现政务社交媒体文件归档的规范化。