我国档案机构评估主体多元化协同发展研究

马双双/郑州大学信息管理学院

我国档案机构评估实践兴起于20世纪80年代末期的企业档案管理升级研究[1]，经过近40年的发展已经取得了一定的成绩。档案机构评估主体是指在评估活动中基于一定的评估目的，对档案馆或档案室的档案工作开展和实施评估行为的实体。评估主体是评估活动的发起者和组织者，在档案机构评估活动中起到掌控和支配评估活动走向的作用，对其研究具有一定的必要性。然而，现有的档案机构评估研究成果中没有专门针对评估主体的研究，吴加琪和徐祥丰在探讨构建发展性档案工作评价机制问题时提出建立开放多元的档案工作评估主体体系，认为中国档案学会、不同类型的档案机构、第三方评估机构、档案用户等角色均可以加入到评估主体中[2]，但是论文并未对不同评估主体参与档案机构评估的可行性以及协同合作方式做进一步的探讨。因此，本文在分析现有的档案机构评估主体存在问题的基础上，提出档案机构评估主体多元化协同发展的策略。

1 档案机构评估主体现状与问题分析

1.1 档案机构评估主体现状分析

一是档案行政管理机构或行业主管机关组织的评估。档案行政管理机构或行业主管机关组织的评估可分为带有强制性接受评估和自愿性参与评估两种。强制性接受评估模式主要是国家层面或行业在全国范围内开展的档案机构评估活动，自愿性参与评估主要是地方层面的档案机构或行业范围内开展的档案机构评估活动。档案行政管理机构或行业主管机关组织的评估模式的优点是：通过隐形行政权利的行使来组织规模性的评估活动，能够比较和发现不同档案机构或行业档案部门的发展差距，更有效地督促被评估单位规范和整改自身的档案工作，如国家层面开展的副省级以上综合档案馆业务建设评价工作、地方层面开展的机关事业单位档案工作评估等。

二是不同档案机构或行业内部自行组织的评估。不同档案机构或行业部门内部自行组织的评估亦可称为自评估，其特点有：第一，自评估是单位档案管理部门自行组织的评估活动，评估范围和评估对象较为稳定和集中，评估主体更易把控评估活动的走向和监督评估进展，评估组织模式比较灵活自由，评估实施操作更为方便，自评估对规范本机构的档案工作具有重要的现实意义；第二，自评估存在的劣势是没有外部的监督和指导，评估主体对单位内档案工作评估的计划和实施随意性较大，容易致使评估工作流于形式，失去与别的机构进行比较、发现差距、弥补不足的机会。这种评估组织模式如国家电网公司企业内部的评估等。

1.2 档案机构评估主体存在的问题

第一，评估主体过于单一。在我国档案机构评估实践30多年的发展历程中，无论是国家层面还是地方层面，评估主体主要是由国家或地方的档案行政管理机关和行业管理机构构成，实质上均未改变行政权力主导下档案机构评估主体单一的性质。这种单一的档案机构评估主体的优势不言而喻，拥有档案行政管理权力的评估主体能够有效集中人员开展评估活动，但是其弊端也显而易见：一方面，档案机构评估对象类型众多，评估主体的单一性面对评估客体的复杂多样时，会使评估活动不能涵盖评估客体的全貌，以致评估活动流于形式；另一方面，还会致使评估主体要投入大量的人力和财力等资源，不堪多客体评估责任的重负。

第二，承担职责过多，难以发挥评估主体固有的宏观调控作用。档案机构评估主体在评估过程中要承担确定评估范围和评估目的、构建指标体系、颁布评估制度、组织和培训评估专家、接收评估结果和反馈、发布评估结果排名等职责，档案机构评估主体几乎包揽和支配了评估活动从开始到结束的所有任务和进程。对评估活动的细节化投入过多，不仅会增加评估主体的人力和财力负担，还会影响评估主体发挥其应有的宏观调控作用。

第三，尚未建成约束和监督评估主体的机制。档案机构评估主体的行政属性以及在评估过程中所承担的监督职能，一方面能为评估活动的顺利开展提供基础，另一方面也应看到，评估主体有监督评估活动的职能，但是评估主体作为评估活动的主导要素，有评估“实权”，却无相关的人员、组织或相关法规制度给予制约和约束。评估主体的违法违规行为无从知晓和判定，会影响我国档案机构评估活动的公平性和公正性。

1.3 机构改革后档案机构评估主体的变化

机构改革后，我国28个省（自治区、直辖市）都将原来档案局（馆）承担的行政职能划入党委办公厅，档案馆由党委、党委办公厅或者党委系统的档案局管理[3]。这种改革现状对档案机构评估主体职能的发挥和权力的行使也提出了新的思考。

国家层面，国家档案局的行政职能被保留，对地方档案局仍具有行政管理权力，但是大部分省级和市级的档案局行政职能划归党委办公厅，国家档案局行政职能的发挥对象有所转移，国家档案局所拥有的档案机构评估组织者的行政权力将作用于党委办公厅。地方层面，部分省级和市级的档案馆不具有行政权力，档案局的行政职能大部分划入党委办公厅，党委办公厅作为档案机构评估活动新的组织者，也为评估活动的开展带来一些影响。一方面，档案机构改革为档案机构评估提供契机，党委办公厅为档案机构评估行政权力的行使者，那么发布的评估标准和通知对地方档案馆的评估行为具有较强的强制力和约束力。另一方面，党委系统增加档案行政职能，也为其增加了新的行政负担，评估活动的长期化、周期性运行无从保障。机构改革后，档案机构评估主体单一性等问题依然存在，档案机构评估主体多元化发展研究具有一定的必要性。然而无论档案机构评估的组织者如何变化，评估主体在档案机构评估活动中固有的地位和作用将不会发生改变。

2 档案机构评估主体多元化协同发展趋势

单一行政权力主导下的档案机构评估主体已经不能满足档案机构评估实践发展的需要，档案机构多元评估主体的社会整体意愿呼之欲出。中国档案学会、不同类型的档案机构、第三方机构、社会公众等协同参与档案机构评估主体具有一定的可行性。

2.1 档案机构评估主体多元化协同参与的理论支撑和实践借鉴

第一，理论支撑。20世纪80年代以来，古巴和林肯提出的第四代评估提倡构建协同、全面参与、价值多元的评估模式[4][5]，为档案机构评估主体多元化提供了理论支撑。该理论不再强调评估主体单方面的判断和分析，而是更加注重社会多元力量的参与和协同创新。

第二，实践借鉴。单一档案机构评估主体的组织模式在建设服务型政府的背景下，逐渐显露出其不协调、不相适应的态势，无论是国内还是国外，与档案机构具有相似职能的图书馆和博物馆都在向评估主体多元化趋势方向发展。如英国、加拿大和韩国等国的国家图书馆学（协）会在图书馆评估领域承担重要职能[6]，评估结果可供社会成员公开查询；具有国际声誉的英国国家级图书馆和信息服务研究和信息咨询中心定期分析、诠释、发布英国公共图书馆的系列统计数据，为英联邦国家的公共图书馆界评估提供数据来源[7]，然后通过企业形式的咨询公司，制定评估计划、设计调查问卷、实施评估[8]。美国公共图书馆通过问卷调查、家庭用户电话访问、发电子邮件、实地访谈等方式进行读者调查，让读者参与到图书馆评估中[9]。国内的图书馆评估实践也让中国图书馆学会、高校等机构参与到评估活动中来，为图书馆评估主体带来新鲜的血液和活力，承担评估活动的统筹规划和制定评估指标体系等职能[10]。

2.2 档案机构评估的多元参与主体

档案机构评估实践发展的需要是档案机构评估主体多元化发展的重要驱动力，分析档案机构评估活动的相关利益主体，可知与档案机构评估相关的中国档案学会、不同类型的档案机构、第三方评估机构、档案用户等机构和个人等参与档案机构评估主体多元化具有不同的特点和优势。

一是中国档案学会。中国档案学会是一个全国性、学术性、非营利性社会组织，既可以开展档案学术研究、学术交流等档案学术活动，又可以对外承担社会服务活动、普及档案知识、推动档案事业发展等档案实践活动。这种社会组织的双重性质，为国家和地方的档案学会提供了具备参与档案机构评估的条件和优势，即档案学会的工作性质、积累的丰富经验为参与档案机构评估提供学术和实践指导，非营利性的组织性质决定了其参与档案机构评估的可行性，参与法律法规的制定、举办会议和培训、提供咨询服务等职能性质成为其参与档案机构评估的先天优势，非行政性机构的性质也决定了档案学会不会与档案机构评估组织者的行政权力产生冲突。因此，档案学会所具备的天然特点和优势能够使其承担档案机构评估计划、实施、反馈等环节的职能。

二是不同类型的档案机构。不同类型的档案机构是档案事业的重要组成部分，是档案机构评估的主要作用对象，在档案机构评估活动中存在亦此亦彼的状况。一方面，当档案机构的领导和专家在国家、地方、机构评估中扮演档案专家的角色时，可发挥其丰富的档案机构评估检查经验；另一方面，当档案机构作为被评估单位时，拥有档案机构评估自检的经验。由此可见，不同类型的档案机构在档案机构评估活动中承担亦此亦彼的客观角色定位，有助于丰富和完善档案机构评估主体多样化的角色构成。因此，将不同类型的档案机构纳入档案机构评估主体中，可以承担评估计划和评估实施等职能。

三是第三方评估机构。第三方评估机构指因其与政府无隶属和利益关系而开展、组织和实施评估活动的第三方部门和民间机构[11]。国外实践研究表明，独立性是评估活动的首要原则，评估的独立性程度和评估结果的可信度呈正相关关系[12]。第三方评估机构的独立性和专业性是评估结果公正客观的保证和基础[13]，因而备受关注和期待。目前，国内外在科技评估、高等教育评估、政府绩效评估等领域已有第三方评估的先例，如在西方国家存在由独立的审计部门、质量认证机构或学术机构实施的图书馆评估，我国有10多个省市成立了专业性的教育评估中介机构[14]，第三方评估机构的性质有科研机构、资源提供方、商业咨询公司、出版机构等[15]，但是目前我国并无产生规范的第三方档案评估机构。随着社会和档案事业的内外部环境的发展，档案机构评估需要第三方机构评估的出现，其独立性、专业性为档案机构评估过程的科学和评估结果的公正提供保障，第三方评估机构参与到多元化的评估主体中需要在与评估活动的组织者签订保密和安全协议后才授予其收集评估数据的权利，或者允许其全程参与档案机构评估过程。

四是档案用户。档案用户或称社会公民，是档案机构对外服务的主要对象。档案机构的社会服务职能和政策的制定主要是围绕档案用户而言的，是档案机构评估的直接受益对象。因此，针对档案机构发展实际状况的测量准则和要求，档案用户作为档案机构的重要服务对象，也应有参与档案机构评估过程的机会；此外，虽然档案用户的评估能力参差不齐，但是可以选择参与过图书馆评估、博物馆评估、高等教育评估、科技评估等的专家、学者和基础人员，一方面，其不仅能为档案机构评估主体注入多元化的新鲜血液，另一方面，这些人员拥有本机构评估的经验和方法，可供档案馆吸收和借鉴，利于发展档案机构评估实践和学术研究。

可见，档案机构评估主体的多元化参与能够打破档案机构评估“一言堂”式的评估格局；各评估主体可根据自身的优势分担评估任务，为档案机构评估建言献策；各评估主体之间还可以相互监督，规范各自的评估行为。如中国档案学会的性质和职能可以承接评估指标体系的构建职能；不同类型的档案机构“既是运动员，又是守门员”，可以承担评估标准的制定等职能；第三方评估机构和档案用户的中立性地位，可以承担评估数据的收集、监督各方评估的行为等职能。档案机构评估类型和模式多样，多元化的档案机构评估主体参与需要根据不同档案机构评估内容、特点和性质来选择合适的、可行的评估主体。评估性质不同，多元化评估主体的具体参与方、可以承担的评估职能也会有所差异。因此，档案机构评估主体多元化协同发展模式的实质是参与主体的多元化和参与模式的多样化。