国有企业境外机构档案交回工作机制构建研究

刘伟谦/南瑞集团有限公司

国有企业境外机构是指国有企业为开展国际业务在国（境）外设立的办事机构，包括全资（控股）企业、办事处、联络处及项目部等。改革开放以来，我国国有企业“走出去”步伐不断加快，国有企业境外机构档案的内容日趋复杂，数量也形成一定规模。如何规范做好国有企业境外机构档案向国内母体公司的移交工作（简称“档案交回”），是新时代国有企业境外机构档案管理研究的一项重要实践性课题。

1 国有企业境外机构档案交回的依据

1.1 制度依据

我国高度重视境外档案的安全管理。2005年9月，国家档案局印发《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》，以规范性文件的形式对档案交回提出要求，“遵守驻在国家（或地区）的有关法律和行业监管部门的有关规定。在不违反相关法律及规定的前提下，境外企业应按年度将归档文件目录送国内母体公司，有条件的可报送电子版目录；重要档案要及时将原件送回国内母体公司；如境外企业确需留存原件的，应将备份件报国内母体公司”；“撤销单位……，有长期和永久保存价值的档案，必须送回国内”。2014年6月，《中央企业档案工作规定》第二十一条规定，中央企业“应当加强境外企业（机构）档案管理。在遵守所在国家或地区法律法规的前提下，每年要定期将归档文件目录报送国内母体公司，同时将重要归档文件原件或备份件送回国内母体公司”。2018年8月，国家档案局发布《企业境外档案管理办法》，首次以行政规章的形式对企业境外档案管理进行顶层设计。其中第二十三条规定，不具备档案安全保管条件和场所的，要“将重要档案运回国内，交由投资主体或母公司保管”；第二十九条明确了档案交回的要求，“运输、传输境外档案及其复制件应当加强安全和保密工作，确保档案完整、安全；传输电子档案和档案数字化扫描件采用加密方式进行”。

上述规范性文件和部门规章，均明确要求重要档案向国内进行移交。档案交回不仅是国家层面关于企业境外档案管理制度设计的一项重要内容，更是对维护国家利益和企业合法权益，满足境外资产监管需要的重要制度考量。

1.2 理论依据

首先，维护国有企业档案全宗的不可分散性。国有企业以资产关系为纽带，对境外机构档案工作实行统一领导、统一管理。境外机构因所处国别的特殊性，无论是具备独立法人资格的子公司，还是不具备法人资格的项目部、办事处等，其形成的档案均应从属于境内投资企业档案全宗，属于国家所有。维护档案的完整、准确、系统与安全是国有企业的应有之责。其次，保障国有企业资产安全。境外机构档案是国有企业档案资源的重要组成部分，更是国有企业资产的重要组成部分。国际标准《信息与文献—文件管理系统—基础和术语》提出，“文件作为一种信息资源，是组织智力资本的一部分，因此也属于组织的资产”。行业标准《企业档案工作规范》指出，“企业档案是企业知识资产和信息资源的重要组成部分”。境外机构档案是国有企业在国际市场各项业务活动的真实记录，维护境外资产安全和权益，“将更加倚重档案资料的凭证依据作用。……留存境外机构工作活动、经营发展史料，对档案资料的齐全完整性提出更高需求”[1]。

1.3 现实依据

国有企业境外机构的生存和发展面临驻在国诸多的国别风险，规避风险、保障发展是境外机构最为迫切的现实要求。首先是政治风险，即驻在国国内政治事件以及驻在国与第三国政治关系变化给跨国投资企业经济利益带来不利影响的可能性[2]。如2012年4月发生的黄岩岛事件，使国家电网投资菲律宾电网公司的百亿资产安全面临较大不确定性。其次是驻在国心理风险，即驻在国可能将国内企业规模萎缩、环境污染、专利权丧失等归咎于境外投资企业，进而发展成为潜在的政治风险。如2018年开始的中美贸易摩擦就给我国企业带来很大经营风险。第三是自然灾害与国际恐怖活动风险。因此，国有企业境外机构向国内交回档案，可以最大限度地规避境外各种风险，有利于国有资产保值。

2 国有企业境外机构档案交回的难点

2.1 境外机构档案管理制度欠缺

《企业档案工作规范》对档案工作组织作出了规定，但因所处地域、管理上的特殊性，国有企业境外机构很少能够按要求对档案进行有效管控。尤其是为承建项目在一定时间内临时设立的境外机构，虽然有项目建设管理制度，但缺少档案管理要求。国有企业境外机构档案管理未形成有效的制度约束，甚至未开展档案工作，这都给档案交回带来极大困难。

2.2 境外档案管理较为分散

国有企业境外机构档案工作基础弱，档案形成地域分散、保管分散，基本上是谁办理谁保管，甚至散存在个人手中。境外机构和境内投资企业还没有意识到档案交回的重要性，一方面境内投资企业没有明确境外机构档案交回要求，档案由境外机构自行管理；另一方面境外机构基本没有重要档案交回的意识，档案管理处于失范状态。

2.3 档案交回机制尚未建立

有的国有企业虽对境外机构档案交回提出了要求，但没有形成明确的规定、没有建立有效的机制，如没有明确档案交回的范围、方式和具体要求等。档案交回缺少安全、可靠、具体可行的操作规范或运行机制，档案交回多处于各自为政的探索状态。

2.4 国别法律风险复杂多样

境外机构面临着与国内完全不同的法律环境，更多的要遵从驻在国法律，由此便会产生档案管辖权冲突。有学者提出，“确定档案管辖权归属是境外档案管理时需要解决的首要问题”[3]。国有企业如果建立了档案交回制度，可能会被境外机构驻在国以遵守本国或地区的法律为由拒绝档案出境。如俄罗斯法律规定，凡是包含有关矿产资源方面的信息属于国家所有，不允许将地质档案材料带出国境[4]。

3 国有企业境外机构档案交回机制构建的路径

3.1 明确档案交回应遵循的基本原则

档案交回应在遵从法规、便于管理、分类有序、确保安全的基本原则下进行。一是遵从法规。境外机构档案工作面临着国内外管理机构的双重管辖。本文认同有学者提出的“双重遵从”原则，即“在境外档案管理中既遵从当地的法律同时又遵从我国的法律”[5]。国有企业境外机构向国内交回档案必须在国内外相关法律法规允许的范围内进行。二是便于管理。境内投资企业应根据境外机构的性质、业务特点和工作需要，合理确定档案交回的范围和要求，既便于对境外机构档案的合规、安全管理，又便于境外机构日常运转，充分发挥档案服务境外机构业务发展的作用。三是分类有序。档案交回应区分门类、突出重点、合理有序。如与国内上级单位或业务关联紧密、具有重要法律证据特征、属于责任追溯体系要件、核心知识产权或对外交往重要见证等方面的档案应交尽交，一般类档案可暂缓交回或仅交回数字副本。四是确保安全。安全是档案工作的生命线。国有企业境外档案“一旦发生安全事故，往往会造成国有资产流失、国家和企业秘密泄露等不良后果”[6]。因此，档案交回应严格落实安全责任，完备交回过程中的各项措施，切实保障档案的实体和信息安全。

3.2 多角度完善管理体系

《企业境外档案管理办法》关于境外档案交回的要求是宏观性和原则性的，企业必须根据自身实际情况制定配套的管理制度，将有关内容细化为本企业的规章制度[7]。从宏观上讲，应在国家经贸、涉外制度中增加档案交回的要求，与档案制度形成合力约束。从保障国有企业利益和财产安全角度出发，只要是合法经营中产生的不涉及驻地国秘密的档案均应通过我国立法进行保障。从微观上讲，国有企业应从制度层面明确境外档案的重要性和档案管理责任等内容；在境外机构章程、制度、合同中明确档案的控制权、所有权等；在境外从业人员管理制度中明确文件材料归档、保管责任；在境外机构档案管理制度中明确“档案交回”条款。

3.3 建立协同工作机制

档案交回不仅是境外机构的责任，还涉及境内投资企业总部档案归口管理部门、国际业务部门、法务部门等多个主体。首先，协同研究制定境外机构档案管理制度，理顺职责分工、管理原则、流程设置等，相关部门深度参与解决档案交回中的问题。其次，协同研究境外机构驻在国法律，收集、梳理驻在国有关公司档案的规定，建立境外档案管理法务手册，因地制宜做好境外机构档案交回。第三，境外机构与境内投资企业内外协同，即境外机构规范做好档案管理，境内投资企业做好指导和服务。

3.4 完善档案交回业务机制

首先，确定档案交回范围。《企业境外档案管理办法》明确了重要档案的划分原则和范围，即“涉及企业资产与产权、商业秘密、债权债务等内容的档案应当列为重要档案”，同时列举出了七种重要档案类型。这是国有企业确定境外机构档案交回范围的重要依据。其次，确定档案交回方式。主要有年度档案目录交回、档案原件或复制件交回和数字化档案交回三种方式，其中原件交回是最理想的方式。同时，利用信息化手段对境外机构档案进行远程管控也是目前趋势，数字化的档案可通过网络进行实时交回。如国家电网公司“在公司电子公文加密传输系统的基础上，研发档案数据安全传输系统，确保境外企业和公司档案馆进行档案数据移交时的安全传输”[8]。第三，确定档案交回时间。档案交回一般应按年度进行，如重要文书、声像、实物类档案应于次年5月底前完成交回；重要科研项目档案应在项目验收后1年内完成交回，周期长的可分阶段、分单项交回；重要产权产籍、债权债务、核心技术等重要档案应随时交回。第四，确定交接工作流程。实体档案交回需采取适当的安全防护措施，由境外机构指定专人妥善带回后，1个月内完成向境内投资企业档案管理部门移交。向国内移交档案应编制档案移交清册，交接双方核对签字确认并分别归档。

3.5 健全档案交回突发事件应急机制

境外机构面临双重监管，因此需要设立档案交回的突发事件应急机制。国家层面，允许境外中资机构将重要档案临时转移至当地使领馆。因为使领馆相当于中国领土，是境外档案最安全的存放地点。对于一些重要的、涉密的档案，在紧急情况下还可借助外交部门的外交信函渠道及时传递回国。边防、海关部门也应对境外中资机构的档案入境给予便利。国家档案局、国资委、外交部、海关总署等部门应加强沟通与协调，共同指导国有企业制定境外档案突发事件应急处置预案[9]。企业层面，建立专门的档案交回突发事件应急机制。境外机构人员平时应加强调查研究，通过咨询使（领）馆、关注政府和媒体信息、前方定期报告、现场调研等方式了解收集本单位业务范围、本单位涉外人员和机构以及本地区可能发生的涉外突发事件的各种信息，确保第一时间响应，及时处置重要档案，切实保障国有资产安全。