服务型人事档案公共治理体系研究

李小霞/中山大学档案馆

钟春兰/中山大学学生工作管理处

市场经济体制的建立，尤其是机构改革和人事制度改革的推进，使得人才流动日益频繁，人才日益成为一种可配置的市场资源。人事档案是经组织审查或认可的，记录人员个人经历、政治面貌、品德作风、工作表现等内容的档案，发挥着凭证、依据和参考的作用，是现代社会公共管理事务中一种重要的信息载体。在市场经济环境中，人事档案本应发挥更大的价值，但是却出现了功能弱化甚至“弃档”“死档”等问题。为此，国家需要进行人事档案制度改革并建立相应的人事档案公共治理体系。正如陈潭所述，我国的人事档案制度一直以来都具有强化身份管理和单位管理的现实意义，这种制度对于国家的人事管理和保障国家安全作出了巨大贡献[1]。然而，人事档案制度突出的应该是公共服务和社会管理功能，而不是身份限制和单位控制功能。人事档案制度从身份走向契约、从管制走向服务是必然趋势，而这样的人事档案制度就必然呼唤服务型的公共治理体系，确保人事档案在市场经济、社会管理中发挥应有价值。

1 服务型人事档案公共治理体系的组成与机制

1.1 公共治理体系的细胞：区域性人事档案馆

黄夏基提出了区域性人事档案馆建设，即专门的人事档案馆。区域性主要以行政区域为主，辅以地理区域，既可以指一个县、一个市、一个省的范围，也可以指一个国家的范围[2]。从整体层面看，区域性的人事档案馆是一个人事档案的管理系统，由众多子系统组成，而这些子系统就是国家、各省、市、县的专门人事档案馆。区域性人事档案馆能运用先进的现代化手段对人事档案进行系统、科学的管理和开发利用，使其更好地为现代化建设服务。因此，区域性人事档案馆的建设是必要的、可行的，具有重大意义[3]。苏州档案馆网集群的建设就是证明建立辐射全国的专门人事档案馆在实践上可行的绝佳案例[4]。

1.2 人事档案公共治理体系的机制

国家各级区域性人事档案馆、各人事档案产生单位、各人事档案利用单位分工合作，可协同构建一种国家人事档案公共治理体系，凸显人事档案的公共服务和社会管理功能。

在这种治理体系中，作为个人人事档案标识的是身份证号。人事档案的产生单位，如用人单位或教育机构等不再接收人事档案，但需要将员工或者学生在本单位产生的那部分人事档案定期移交到同级国家人事档案馆。国家人事档案馆对新进馆的档案，要及时将其中非电子形态（例如纸质档案）的部分数字化，形成一整份电子档案传送到国家级人事档案馆的人事档案资源总库，同时将非电子形态的档案存留在本地。这就意味着个人完整的电子档案保存在国家级人事档案馆，而原件则被分散保存在各级人事档案馆。如此可以保障国家对人事档案的控制以及人事档案实体、信息安全。

为保障信息安全，国家可建立专门的与公共网络隔离的人事档案工作网络。当人事档案资源总库部署在这个网络上之后，任何一级国家人事档案馆都可以访问到这个资源总库，需要利用者可就近利用。随着信息技术的提升，在信息安全得以保障的前提下，人事档案工作网可以考虑接入因特网等公共网。届时，利用者不必亲临人事档案馆，经过授权后即可满足其利用需求。

1.3 人事档案公共治理体系运行示例

以A为例，探讨在本文提出的公共治理体系之下，A的人事档案流转过程。在A人事档案生命周期中，A的身份证号始终是唯一标识。A曾就职的单位负责收集整理A在该单位形成的人事档案，并定期向同级国家人事档案馆移交。国家人事档案馆及时生产数字副本，传递到国家级人事档案馆控制的国家人事档案资源总库。A的个人档案原件分散保存在国家各级人事档案馆中，不再因单位的变化而在不同单位间辗转。

2 人事档案公共治理体系的基本特征

与传统的人事档案治理体系相比，基于区域性专门人事档案馆的公共治理体系应具有下述基本特征。

首先，在新体系中，国家对于人事档案的治理是“开放式”而并不是“内闭式”的。所谓“开放式”具有两方面含义：一是治理主体的开放是以国家各级区域性专门档案馆为核心、多元主体共同参与。其中，多元主体包括了各类人事信息的形成单位以及人事档案的相对人本身。二是在满足必要限制的前提下，人事档案信息内容可部分或全部向用人单位和其本人开放。

其次，在新体系中，人事档案的显著特征是“虚拟化”“网络化”“多元化”。所谓“虚拟化”，是指全国人事档案资源总库中保存的人事档案以电子形式存在，而其纸质实体或分散到各区域性人事档案馆，或因电子文件是原生性的且原生性文件可仅归档电子形式而不存在相应的纸质实体。所谓“网络化”，是指人事档案是存在于网络上的，并且其收集和利用是通过网络进行的。公民在任何一个学校、机构学习或工作之后，形成的个人记录都会通过网络保存到这份网络档案中，类似于美国和加拿大的个人网络化档案。所谓“多元化”，是指人事档案的内容，除去当前现有的内容之外，还要根据市场经济和社会管理的需要拓展。例如可拓展反映个人发展和流动情况的信息，包括个人基本信息、个人就业情况、社会公共记录等内容[5]。

再次，新体系的核心是实现并不断丰富人事档案的公共服务功能。在这种体系中，居于中心地位的是全国人事档案资源总库。在最高人事档案馆的管辖之下，需保障国家对人事档案的控制权。原生性的或者数字化后形成的描述个人信息的档案数据以及电子文件汇集到资源总库，然后由各级区域性人事档案馆提供权威性的信息利用服务。除去传统的查阅式利用之外，国家各级人事档案馆还可以根据市场经济和社会管理的需求，不断拓展服务内容。例如为流动人员在工资调整、出国（境）政审、支撑资格考评、合同鉴证、社会保险等方面提供档案利用服务[6]，再如使人事档案成为个人信用信息的可靠来源，从而使它成为社会信用体系建设的重要环节[7]。

最后，在新体系中，管理活动的显著特征是“网络化”“标准化”“现代化”。如果人事档案文件不是原生的电子形态，就需要通过数字化手段以获取电子化文件和个人描述性数据，再将电子化的文件或数据通过网络提交到资源总库。人事档案的利用主要是在网络上进行的，并且利用之后可自动形成利用记录。例如，用人单位可在就近的人事档案馆的利用大厅自助网上申请并查阅所需人才的信息；个人可以在就近的人事档案馆利用大厅网上申请并查阅可对本人开放的档案信息及其利用记录，如果发现信息缺失、有误，可及时请求纠错，保障个人权益。在这套体系中，人事档案的数字化、个人描述性数据的提取、实体档案的管理、档案信息的利用等管理活动，都是集中在国家各级区域性人事档案馆。因此，可在国家层面上制定标准并采用相关的技术手段，使得全国人事档案的管理活动进一步标准化、现代化。

3 结语

本文提出的国家人事档案公共治理体系有助于在国家层面上形成“治档”“用档”的良性循环。用人单位在选人时可以参考其人事档案，而在其就职过程中又可积累其人事档案中的内容。一旦用人单位重视人事档案，就会促使档案的相对人也相应地更为重视人事档案，从而拥有了知情权[8]的相对人对本人人事档案的积累、利用、保存就会有更大的监督动力。用人单位所具有的大量查阅、记录人事档案的需求、相对人有效的监督权力将会使国家层面进一步了解到关于人事档案利用的必要性，进而将更多的资源投入到各级人事档案馆中，助力人事档案管理与服务水平的不断提升。一旦这个良性循环成功建立，人事档案数据将会更加迅速地累积起来。届时，国家可将大数据分析等技术与人事档案信息结合起来，并将分析结果辅助用于社会治理。例如可通过分析我国人才的现状、市场人才需求、人才发展趋向，在国家治理方面做出更科学的宏观调控。因此，本文所提出的服务型人事档案治理体系能使人事档案信息成为市场经济时代的一种活跃并且重要的信息资源，在经济和社会管理中发挥重要作用。