自然保护地改革背景下的山东省森林公园发展探讨

邵 飞 ，汪晓红，高 晴

（山东省国有林场管理站，山东 济南 250014）

建设森林公园、发展森林旅游是推动产业兴旺、促进农民增收致富的有效途径，是深化供给侧结构性改革、满足社会对优质森林产品需求的重要举措。近年来山东省积极践行绿水青山就是金山银山发展理念，大力发展森林生态旅游，取得长足进步。随着自然保护地体系改革持续深入,森林公园将面临新的发展机遇，为适应改革形势，加快推进森林公园高质量发展,笔者对未来森林公园发展进行探讨。

1 研究背景

我国自然保护地类型多样、数量众多，主要有自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、水利风景区等，目前仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制的重点改革任务，党的十九大进一步确立了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）开启了自然保护地体系改革的新篇章，具有重要意义。《意见》的出台为森林公园创新发展提供了重要理论和政策依据，也带来了前所未有的发展机遇。森林公园在长期发展过程中积累的一些问题值得关注与思考，亟需对发展中存在的矛盾问题及发展策略进行深入探索研究。

2 山东森林公园发展现状

森林公园是我国自然保护地重要类型之一，是生态文明建设的重要载体，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量、推动乡村振兴和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。

2.1 建设森林公园已成为森林资源保护的重要手段

1992年，原国家林业部批建了青岛崂山等18处国家森林公园，也是我省首批国家级森林公园，经过近30年的不断发展，我省森林公园由无到有，由小到大，发展规模不断扩大。目前全省共建各类森林公园248处,其中国家级森林公园49处，省级森林公园66处，森林公园总面积已达43万hm2，2018年森林公园完成植树造林6056.46 hm2，改造林相7851.95 hm2，为我省营造了稳定、健康、优质、高效的森林生态。通过建设森林公园，强化了资源的行业监管，减少了森林资源的破坏，尤其是最大限度地提升了集体林地资源的保护利用水平，全省有60多处省级以上森林公园内含有集体林地。

2.2 森林公园经营管理水平和社会影响力明显提升

经过多年发展，全省涌现出了泰山、崂山、蒙山、日照海滨等资源品位较高、基础设施完善、经营管理先进、服务水平优良的优秀森林公园。全省有37处森林公园旅游年收入超过了千万元，其中有7处森林公园超过亿元，森林公园的社会认知度和品牌影响力也不断提升。威海、诸城、山亭、邹城等地被评为全国森林旅游示范市（县），泰山、昆嵛山、徂徕山、蒙山等森林公园荣获全国森林氧吧称号，沂山、赤山、五莲山等森林公园被评为全国森林体验和森林养生基地。

2.3 森林公园科普教育功能不断完善

森林公园通过不断挖掘和丰富生态旅游的文化内涵，推出以生态教育、科普教育和爱国主义教育为主题的红色旅游，举办了“森林旅游节”、“桃花节”、“采摘节”、“登山节”等系列活动，建设了森林养生、森林体验、中小学研学基地和森林课堂，广泛开展科普宣传教育，森林公园的科普教育功能不断完善。

2.4 森林旅游快速发展有力推动了乡村振兴

2018年全省森林公园全年接待国内外游客5174.90万人次,总收入达33.74亿元,其中森林旅游直接收入达33.05亿元。随着森林旅游业的快速发展，不少贫困山区的农民实现了脱贫致富。全省森林旅游已辐射带动420多个乡镇，3300多个村庄，森林公园直接吸纳农业人口16多万人就业，带动相关行业，间接转移农村劳动力40多万人，实现年社会旅游综合收入180多亿元，森林旅游社会经济效益显著，兴林富民、促农增收功能日益增强。

3 森林公园发展影响因素分析

3.1 自然保护地重叠交叉

全省共有52处省级以上森林公园，其中34处国家森林公园、18处省级森林公园与自然保护区、风景名胜区、地质公园等各类自然保护地存在交叉重叠，交叉重叠率为45.2%。例如，泰山涉及了国家重点风景名胜区、世界文化与自然双遗产、国家森林公园、世界地质公园、省级自然保护区等5个类型的自然保护地，同时泰山国家森林公园地跨济南、泰安两个行政区域。腊山涉及了国家森林公园、省级风景名胜区、市级自然保护区等3个类型自然保护地。各类自然保护地空间交叉、区域重叠，遵循各自的管理政策、标准规定,制约了森林公园的建设管理，不利于森林资源的统一保护利用。

3.2 管理保障体系

我省森林公园在管理机构、政策法规、人才培养、融投资等保障体系建设方面还比较薄弱。一是管理机构不健全。多数森林公园设立以来，管理机构一直不完善，编办没有明确专门的管理机构、编制、人员和职能，部分森林公园成立的森林公园管理委员会或森林公园管理处，也是“有名无实”，与当地林业局合署办公，管理权责不明；二是旅游管理人才匮乏。我省森林公园大多远离城市，地处偏远，普遍存在招不进、留不住人才的尴尬局面，40岁以上职工约占80%，专科以上人员约占20%，队伍结构老化，管理人才匮乏，产品研发能力和游营销能力不足，制约了森林旅游发展质量；三是法规体系不完善。我省到目前为止尚未出台森林公园条例或办法，只有青岛市出台了《森林公园管理条例》,森林公园法规建设非常滞后，不利于森林资源的监管与执法，严重影响了森林公园主体功能的发挥。

3.3 森林公园总体规划

森林公园总体规划是森林公园建设的总遵循。但是，许多地方政府设立森林公园的初衷大多是为了提升管理机构的规格，把争取森林公园金字招牌，作为一项政绩，依规建设森林公园的意识不强。森林公园设立后，普遍存在管理不到位、长期不编制森林公园总体规划、修编不及时等问题，目前有12处国家级森林公园、42处省级森林公园尚未完成森林公园总体规划编制或修编工作，影响了森林公园的主体功能发挥。

3.4 建设发展资金

森林公园建设具有投资大、见效慢、周期长的特点，各级地方政府和主管部门建设管理资金投入严重不足。2018年全省投入森林公园建设资金约20.35亿元，其中国家投入2.43亿元，自筹14.24亿元，引资3.68亿元，国家投入占11.9%，自筹占70%，引资占18.1%，可以看出森林公园资金主要来源于自筹，国家财政投入过低，融资能力严重不足。我省森林公园建立20多年来，森林公园的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入财政预算，严重制约了森林公园高质量发展。

3.5 基础设施建设

多数森林公园基础设施建设处于较低水平，旅游道路、接待服务设施等建设滞后，2018年全省森林公园游步道5988km，床位数37050个，餐位数87480个，服务能力满足不了当前日益增长的旅游需求。同时森林公园内的污水处理系统、游客容量监测系统、防火系统等基础设施建设也严重不足，森林资源不能得到有效保护和培育，资源优势不能尽快转化为经济优势。

3.6 森林景观资源

我省森林公园的森林景观资源同质化严重，树种林相单一，色相单调，制约了森林旅游的发展。大多森林公园是山岳型，最初建立森林公园只是把发展森林旅游作为国有林场的多种经营项目来对待，基本是以森林景观招揽游客，粗放经营、同质开发，旅游收入超亿元的森林公园仅有7处，占森林公园总数的2.9%，森林旅游规模化、产业化、市场化程度较低。

3.7 历史遗留问题

山东省森林公园历史遗留问题比较突出：一是大部分森林公园内存在村庄、耕地、基本农田、矿产开发，不符合当前环保形势及自然保护地管控要求，亟需进行调整；二是四至边界不清，存在权属纠纷。部分国有林场与周边村民存在林地纠纷，森林公园建立之初，由于技术测量手段的落后，没有对森林公园的四至边界用矢量坐标进行标注，且没有标界立桩，导致公园存在边界不清、林地纠纷等问题；三是由于各类自然保护地在设立之初，四至范围、功能区范围划定不科学、不合理，造成森林公园功能区与其它类型自然保护地功能区相冲突。

4 对策建议

《意见》明确提出将森林公园归类为自然保护地中的自然公园，按照一般控制区管理，明确了功能地位，为森林公园创新发展提供了重要遵循。

4.1 推动森林公园管理由“粗放型”向“精细型”转变

（1）完善资源监测体系。运用信息化手段，加强森林资源监测，建立资源保护档案，全面掌握森林公园生态系统构成及动态变化；

（2）优化森林公园范围，做好勘界立桩工作，建立边界矢量数据库。与生态保护红线衔接，依法开展森林公园范围变更工作，确保产权清晰、四界明确，有序合理解决历史遗留问题；

（3）优化森林公园布局。为避免同质化竞争，应当根据森林公园的资源禀赋、行政区划、生态区位、功能定位等特点，优化空间布局，解决区域发展不均衡的问题；

（4）扩大森林生态产品的有效供给和精准供给。发挥政府主导作用，吸引社会资本参与，合理利用城边空闲地建设城郊森林公园。

（5）大力发展森林旅游新业态，建设一批森林养生基地和森林体验基地；

（6）完善科普教育功能。鼓励建立森林博物馆、森林体验馆、森林课堂、康养基地、中小学研学基地等科普教育基础设施建设，培养一批自然教育解说员、引导员，发挥森林公园的科普宣传教育功能，让更多的人走进自然、了解自然、关爱自然。

4.2 推动森林旅游与自然保护地管理良性互动

（1）建立统一规范高效的管理体制。改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制。根据生态评估，合理确定自然保护地类型，确保一个保护地、一套机构、一块牌子；

（2）在自然保护地制度设计上，为森林公园和森林旅游发展预留空间。

（3）在自然保护地和生态红线划定中，合理划分功能区，界定好森林旅游发展的“边界”。

（4）优化森林旅游用地的政策措施，为森林旅游开发提供支持。

4.3 推动森林公园支持保障体系建设

（1）加强机构能力建设，建立健全各级森林公园和森林旅游行业管理机构，加大森林旅游发展的组织领导和引导推动力度。由当地机构编制部门明确管理机构、编制、人员和管理职责；

（2）加强顶层设计，推动森林公园立法工作，争取纳入自然保护地相关法规、政策、标准等体系，加大对森林公园的支持和规范力度；

（3）加强人才队伍建设，为森林旅游发展提供支撑和保障。编制全省森林旅游人才中长期发展规划，优化人才发展的体制机制。加强与高等院校、企业合作，建立一批省级旅游人才教育培训基地。

4.4 推动建立可持续的融投资体系

（1）各级政府层面，要加大对森林公园的直接投入，特别是支持好森林旅游道路、电力、通讯、安全设施等基础建设；

（2）主管部门层面，要加强森林旅游投融资的引导和服务，搭建森林旅游投融资平台，引导社会资本有序进入森林旅游领域；

（3）改善投资结构，拓宽资金来源，采取财政支出、旅游收入提成、接受社会募捐等形式，建立森林公园保护发展基金；

（4）要积极探索自然资源所有权、管理权、经营权“三权分置”，通过股份合作、租赁和承包经营等方式，为社会资本流入创造有利条件。