关于规范开展农村土地流转不断加强土地监管的对策建议

刘军德

甘肃省兰州市农村经济指导站，甘肃 兰州 730030

一、兰州市农户承包地流转现状

近年来，随着兰州市农村改革的持续深化，特别是农村土地“三权分置”办法的积极推动落实和农业新型经营主体的快速发展，参与农村土地经营生产的愿望和需求不断增加，土地流转的面积逐年增加，流转形式不断丰富。截至2020年6月底，全市农村土地流转面积已达94.78万亩，流转面积占家庭承包经营耕地总面积的28.45%。

二、推进农村土地流转、加强土地监管的主要做法

（一）积极出台政策，提供流转遵循

为鼓励和促进全市农村土地流转，大力推动发展适度规模经营，兰州市人民政府于2010年制定下发了《关于加快推进农村土地承包经营权流转工作的意见》和《关于推进农村产权制度改革的意见》，对全市农村土地流转做出了全面部署，提出了明确的要求。同时，在认真调研分析的基础上，再次下发了《兰州市农村土地承包经营权流转管理实施细则》。各县（区）也结合实际，制订了加快推进农村土地流转工作措施，细化了对农村土地流转的管理办法。2015年以来，认真贯彻落实省上《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（甘办发〔2015〕16号）文件精神，推动农村土地经营权稳步流转，有力促进了农业产业的快速发展。

（二）强化业务指导，规范流转行为

1.建立健全农村产权交易体系。2017年成立了兰州农村产权交易中心，建成了全市统一的信息系统和管理平台，在4个县（区）设立了分支机构，在4个区设了办事处。至此，全市农村产权交易市场体系建设已实现了市、区（县）两级全覆盖、乡（镇）逐步扩展的良好态势。

2.规范流转行为及合同管理。兰州市针对全市范围内农村土地流转合同文本不统一、合同签订不规范、流转行为不符合法定程序等问题，参照省上的合同样本，在全市范围内统一制定并累计免费印发了制式合同20余万份，组织培训200余人（次），有效规范了土地流转工作。同时，进一步完善和加强了对土地流转登记、台账、备案及归档制度管理。

3.强化信息服务。定期做好农村土地承包经营及管理情况统计，适时掌握全市土地流转规模经营情况，依托产权交易管理平台、兰州农业信息网、12316“三农”服务热线、农信通手机短信服务等平台，为广大群众提供及时、全面、便捷的土地流转信息服务。

（三）认真确权颁证，夯实流转基础

农村土地确权登记颁证工作是推动农村土地积极、有序、健康流转的前提和基础。自2015年确权工作在全市范围内推开以来，兰州市多措并举，确保了确权各阶段任务的顺利完成。

1.广泛宣传动员。充分利用各类媒体，宣传政策法规、工作程序，依靠乡村基层力量及村民喜闻乐见的形式，营造确权舆论氛围，赢得了群众的广泛参与和支持。

2.注重培训指导。高度重视确权业务的学习培训，组织各级人员参加各类培训，邀请专家实时指导，打造业务精良的工作队伍，确保确权工作质量精、准、好。

3.狠抓细节把控。该市各级政府将确权工作纳入目标考核，对落后单位、个人进行追责。编印通讯卡、创建工作群，加强业务联络与沟通，认真做好各类报表信息的统计报送。

4.落实督查整改。加大督查频次，并针对出现的问题进行不定期、小范围的抽查和暗访，通过信息、简报、实地回访等方式，跟进整改动态，确保整改效果。

（四）强化体系建设，保障流转权益

1.加大宣传培训。不断加强对新修订的《土地法》《土地承包法》及《民法典》《仲裁法》《物权法》等相关法律法规的培训宣传。编制完成了《兰州市仲裁员培训规划》，每年对全市仲裁员分批进行集中培训，各县（区）也逐级开展仲裁业务培训，夯实仲裁员的理论基础，提升业务素质和工作能力。

2.不断完善仲裁体系。全市8县（区）均成立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，有仲裁委员会成员155人，仲裁委员会日常办事机构工作人员55人。2019年全年累计受理各类农村土地承包纠纷569起，调解仲裁548起，调解仲裁率达到96.3%，未发生一起因土地纠纷矛盾而引发的群体性上访事件和恶性案件，切实维护了广大农民的合法权益和切身利益。

三、存在的困难和问题

（一）流转机制不健全，规模经营挑战大

目前，兰州市的土地流转还处于发展阶段，土地流转机制还不健全，户与户之间的流转大多以口头协商的方式进行，没有去农村土地流转服务中心进行交易的想法和行为，这样的流转行为稳定性差，极易产生矛盾纠纷；另外，受传统思想观念、耕地细碎化及土地生产标准较低等情况的制约，要将每家每户各自经营的小块土地，通过土地流转形成集中连片的规模经营，还需要一个认识提高、观念转变、产业引导、政策推动的渐变过程。

（二）土地基础设施弱，流转经营难度高

兰州市乡村大部分田间道路为土路，且路面较窄，只能通过小型机械；水库、沟渠、提灌站等水利基础设施大都无人管护，年久失修，无法保证长期供水和供水水压，不利于生产经济类作物和装备现代化的灌溉设施；有些偏远地区还有土葬习惯，一家一户的坟茔也是流转后规模经营的一个难题；交通和区位优势明显的地区土地流转相对容易，但成本较高。这些因素均严重影响了经营者流转农村土地的积极性。

（三）农业投资风险多，规模经营保障小

农业产业是脆弱的产业，不仅受制于市场，更多受制于自然条件和气候条件，生产风险极高，收益不稳定；其次，农业生产周期长，尤其是经济作物，从投资到收益快则二三年，慢则五六年，投资收益率低；加之近年来种子、农药、化肥、人工等价格上涨因素，导致农业前期投入增大，因此很多经营者对投资农业极为慎重。

四、有序推进土地流转持续加强监督管理的对策

（一）继续做好农村土地确权的常态化管理

按照省上关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证“回头看”的有关要求，认真抓好梳理排查和整改完善工作，确保应确尽确，充分保障农民群众合法权益。建立健全常态化工作机制和措施，加强专业队伍建设，全面提升服务能力，确保农村土地承包日常工作正常有序开展。

（二）持续落实农村土地“三权分置”

1.持续推动落实农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，进一步引导农村土地积极有序向新型经营主体流转，向“新、特、优”农业产业流转，促进农业向规模化、区域化、产业化发展，推进土地资源的最优化配置和最高效利用，提升农业规模化生产效益。

2.依法依规认真开展农村土地承包经营纠纷的调处化解，切实维护流转双方合法权益，保障农村社会的持续稳定。

3.依托兰州农村产权交易中心，不断健全和完善农村土地流转交易服务体系，提升服务能力，强化对农村土地流转的服务与指导。

4.积极开展土地流转履约保证保险试点工作，建立土地流转风险防控机制，确保农村土地流转双方权益。

（三）加大政府资金和金融信贷的支持

随着土地流转面积的增加和经营规模的扩大，省市安排的各类扶持奖励资金已不能满足发展的需要。所以，各级财政还需进一步给予扶持，解决农业农村发展，特别是土地流转规模生产中投入不足的问题。同时，不断完善社会信用担保体系，有效缓解土地流转中新型经营主体贷款难的问题。各级金融机构也要顺应农业农村发展需求，创新多种适合农业、农村发展的信贷产品，加大资金投放范围，通过信贷投入解决规模经营主体发展资金短缺的问题。

（四）完善农经工作体系和队伍建设

进一步加强农经机构和队伍建设，解决好农经管理机构面临的体制不顺、队伍不稳等困难和问题，使农村经营管理机构、人员与所承担的工作职责相适应，具备切实担负起农村土地流转管理重要职责的基本条件，不断提高服务水平。同时，要加大法律法规贯彻落实和执法检查力度，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本流转农村土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，用制度规范土地流转行为，用制度保障各方合法权益，为农村经济社会发展和乡村振兴战略实现贡献力量。