法国非政府组织浅探(下)

近几年，法国政府、议会和学术界都加大了对非政府组织（法文：organisation non gouvernementale;法文缩写：ONG）的考察和研究，发表了系列调查报告和学术文章。

尽管法国各界对“非政府组织”的解释不尽相同，但都有几个关键词，即非政府、非营利、有社会目标、在国际上活动。本刊分为上下期，将根据法国各界的认知习惯，只对法国“在国际上从事社会公益事业的非营利性私营组织”进行一个粗线条的介绍，而不包括那些在法国国内从事社会公益活动的民间组织。

协作平台

法国非政府组织非常注重相互之间的协同作用，按照一些西方观察家的说法，法国拥有欧洲最活跃的集体组织。特别是团结互助、紧急援助、发展援助协调组织于1994年成立之后，大力传播“法国国际团结集合行为体”的观念，即“把所有非政府组织都集中到几个平台上，定期举行会谈，交流经验，并维护他们的共同价值观和利益”。据世界银行调查，法国87%的非政府组织是某个平台的成员。目前，全法国约有30多个非政府组织平台，亦称国际团结组织集团，主要分为三种类型：

第一，综合性平台。比较活跃的有：团结互助、紧急援助、发展援助协调组织（Coordination sud），为全国性团结互助组织的协调委员会，承担双重使命：一是支持和促进非政府组织的发展，提供信息、培训、完善津贴支配等;二是代表非政府组织与国内外公、私伙伴机构联络，宣扬法国非政府组织共同的价值观，维护其立场和利益。此外，还有法国自愿服务非政府组织联络委员会（Clong-volontar-iat）、青年和大众社会教育协会全国委员会（Cnajep）、发展问题研究和信息中心（Cnd）、移民国际团结互助组织论坛（Forim）等，这些平台少则有10来个成员组织，多则上百个。

第二，主题性平台。由从事同一事业的非政府组织搭建的平台，主要有：促进发展顾问委员会（ACDE），主要任务是为其成员向世界银行以及其他有关机构申请资金提供支持;经费储蓄制度交流、思考和信息委员会（Cerise）;标签道德问题协商小组;民事和平干预委员会（Comite ICP），主要通过研讨会、培训等方法，引导公民重视并推动民事和平干预行动。此外，还有抗击非洲艾滋病（Elsa）、促进学前教育、横向研究和评估基金（F3E）等协调平台。

第三，地理性平台。如保护大陆欧洲伙伴关系委员会（Comite PE-CO），主要关心中东欧国家问题;促进哥伦比亚和平法国协调会，支持哥伦比亚各社会机构在尊重人权和国际人道主义的条件下建立和平;支持巴基斯坦的法国非政府组织平台，就保护巴基斯坦人民权利等问题进行协会间的交流与磋商。

此外，法国还有一些非政府组织以大区为名建立合作平台。如罗纳·阿尔卑斯大区发展协会协商小组（CADR），经常就该区提出的有关国际团结问题的意见与倡议进行讨论和交流;布列塔尼大区国际团结组织协调委员会，其宗旨是帮助各协会了解信息、交流经验、组织培训，并与发展中国家非政府组织建立长期的关系，通过可持续发展的教育和人权保护强化有关国家的公民社会和民主化。目前，有17个大区建立了此类平台。

与政府的关系

法国政府和非政府组织之间的关系一向既生疏而又有局限性，相互之间缺乏信任。长期以来，法国官方的发展资助主要是通过发展中国家政府实行，或者通过提供技术和服务进行直接干预。而政府的发展援助首先考虑的是地缘政治和国家利益，与非政府组织的出发点不尽相同。近几年，法国政府的认识逐渐达成一致，承认非政府组织作为全球化一个不可或缺的行为体，对法国发展援助和宣传法国形象发挥着重要的作用。因此，法国政府开始制定对非政府组织的扶持政策，建立了对非政府组织的发展计划提供资助的机制：非政府组织合作委员会（MCNG）。政府对非政府组织资助主要通过“cofimancements”实施，即“联合融资”。但是，近来某些非政府组织也可以获得一些与具体项目没有联系的整笔资助款。

理论上说，外交部及其负责合作、发展和法语事务的部长级代表是非政府组织的第一对话者，在该部国际合作与发展总局有三个部门与非政府组织有直接关系，一个是国际合作处，一个是非政府组织合作委员会（MCNG），还有一个是国际团结互助组织办公室，后两个部门的主要任务是支持非政府组织行动，并与之进行对话。1983年，法国政府设立了一个协调与对话机构，即合作发展委员会（CCD，或Cocodev），以便非政府组织与法国15个部委就发展援助和国际合作的活动等合作问题进行对话协商。

此外，法国非政府组织与地方行政机构和企业一样，可以参加法国与发展中国家双边合作框架内的混合委员会的筹备和后续工作。1990年以来，非政府组织参加过20个混合委员会的筹备工作以及有关工作组的行动。

监督工具与机制

在法国的有关研究文章中，对非政府组织的监督和评估机制提出的意见最多，说明法国在这方面仍有许多工作要做。从目前情况看，对法国非政府组织的管理、监督和评估，主要通过内部自律和外部监督两种方法来进行。

第一，协会组织通过制定规章进行自律。法国非政府组织与其他国家一样，没有明确的组织章程，但为了保证对外行动的质量，一些非政府组织网络开始通过制定规章来进行自律。如法国最大的非政府组织网络——团结互助、紧急援助和发展援助协调组织制定了《共同的行为准则》，要求各成员组织必须签署并执行。该准则提出，所有成员组织必须拥有共同的价值观和原则，并对机构的管理方式、资金管理方法、在国外行动的原则和要求作了明确的规定。为了提高国外行动的质量，该委员会还起草了一个题为《质量协同作用》的新文件，明确指出伦理、良治、人力资源和受益者满意度的评估以及计划周期的管理是影响紧急人道行动质量的主要因素，希望各成员组织的领导依据这一文件对本组织的行动质量进行评估和指导。

第二，政府通过法律、政令和监督资金流向等手段，对非政府组织的行动实施管理和监督。如前所述，法国绝大部分非政府组织拥有法人资格。法国政府依照1901年的《社团法》对非政府组织实施监督。原则上，政府不干预它们的活动，一旦它们的行动违反或危害了法国法律，国家则必须进行干预，其注册地的省长有权解散该组织。然而，当协会的某个领导或个人出现违法行为时，有关部门的司法判决只针对违法者个人而非协会本身。因此，法国从未有一个协会因其领导人或成员从事非法活动而被判为非法。

国家对非政府组织还可通过不同手段进行监督：在税收上，受财政部监督;在审计上，大多数非政府组织属于国家承认的公益性協会，必须接受审计院的检查，检查情况在审计院网站上公布。在会计验证上，法国的非政府组织纳入社团统一的会计制度，由审计员对其账目进行审查和验证，审查一般在非政府组织的年度报告中公布。对一些特殊项目，各有关部委通过发放许可证的方式进行监督，如对发展教育项目，一般需要得到全国教育部签发的“补充教育协会”许可证才能开展工作。需要指出的是政府经常是通过监督资金流向对非政府组织的计划内容和执行过程进行有效的监督。例如，若某个协会要求政府给予财政资助，其活动即自动置于政府监督之下，通常的做法是由该协会提出其为公众服务或慈善活动申请资助的理由，政府指导委员会经研究后作出批复。若政府同意给予资助，就要对资金流向进行监督。欧盟和多边国际机构也通过这一手段对法国的非政府组织进行监督和管理。

（本文选自《外国非政府组织概况》，中国现代国际关系研究院课题组编著，时事出版社2010年出版，文内有删节）