珠江—西江流域生态治理困境及其路径选择——基于府际协同视角

侯路瑶，朱海斌

珠江—西江流域生态治理困境及其路径选择——基于府际协同视角

侯路瑶，朱海斌

（南宁师范大学 经济与管理学院，南宁 530299）

区域生态治理成效是衡量区域内能否实现可持续发展的一个重要因素。珠江—西江流域在实现经济发展过程中出现了水源林面积减少、水土流失严重、湖库区营养化程度明显、水体污染严重等生态文明问题。在府际协同视角下，粤桂两地通过建立“命运共同体”的利益整合机制，完善生态治理府际协同法律法规制度，建立健全生态补偿机制，协商建立统一的跨域生态合作专门机构，构建多元参与生态治理模式，建立府际协同信息共享机制等措施，实现府际间的有效合作，形成治理珠江—西江流域生态的合力。

珠江—西江流域；跨域生态治理；府际协同

珠江—西江经济带以西江为主轴，横跨粤桂两省（区）11市，将经济高度发达的东部沿海地区与经济落后的西部内陆地区连接起来，是流域下游珠三角地区经济社会转型升级的重要战略腹地，是西南地区重要的出海大动脉，也是中国与东盟各国发展的桥头堡。然而，在经济与社会的快速发展的同时，珠江—西江流域内的生态环境也遭到了重大破坏，生态问题日益严峻。珠江—西江流域生态治理面临着诸多困境，其中最主要的就是跨域多元主体利益问题。多元主体利益问题处理不当会导致“公用地悲剧”乃至“反公用地悲剧”等，府际协同治理是破解“利益症结”之所在。本文基于府际协同视角，对当前珠江—西江流域生态治理府际协同困境及原因进行探讨，提出生态保护与恢复的建议措施，同时也为其他地区跨流域生态治理实践提供经验借鉴。

生态治理就是对生态环境的治理，是指以政府为主导，通过政治、经济、法律、教育、科技等手段，实现对生态保护、生态修复和生态优化的管理过程，是随着现代环境污染和生态破坏问题加剧而产生的一个词组。府际协同，即政府间的协调合作，是指为了实现和增进公共利益，政府纵向各层级之间、平行的政府间及政府的部门之间彼此合作。[1]

本文针对珠江—西江经济区生态治理问题进行研究，因其跨区域生态问题的属性，故府际协同偏向于地方政府之间的协同。

一、珠江—西江经济带生态环境的问题及表现

（一）水源林面积减少，水土流失严重

随着珠江—西江经济带上升为国家战略，珠江—西江流域经济建设与城镇化进程加快，上游欠发达地区居民为了取得经济利益，大量砍伐水源林，种植经济林、用材林，使得上游水源林面积减少。如百色市岑王老山自然保护区、百东河水源林保护区、大王岭水源林保护区等3个水源林区的成熟林10年间减少20%，漓江水源林面积2002年比1986年减少了22.8%。

水源林面积的减少，不仅会影响流域内水土涵养功能，还会直接导致流域内水土流失加剧，河道淤积，阻碍航程。如广西容县至苍梧等地因水土流失造成河道淤塞长达280km，多段河道淤积2米多深，不仅影响了河流的通航和泄洪能力，还对河道的生态功能产生一定的破坏。除此之外，水土流失问题还加深了流域内的“石漠化”问题。珠江—西江流域内有很多喀斯特熔岩，生态十分脆弱。水土大量流失使得原本就脆弱的生态更加恶化，流域内的岩石裸露加速了该区域的“石漠化”发展。据有关资料显示，仅珠江流域内的水土流失面积就高达6万平方公里，占该流域面积的14%。

（二）湖库区营养化程度明显，局部水体污染严重

随着经济社会的快速发展，大量农业污水、生活污水和工业废水被排入河流。在湖库区大坝周围，水体氮、磷等营养元素长期积累，营养化程度明显。据统计资料显示，2017年，除大王滩水库、龟石水库水质为轻度富营养化程度外，其他水库水质均为中度富营养化程度。湖库区水质泛营养化既会导致水质恶化，产生“黑、恶、臭”水体，严重影响流域内的生态环境和自然风光，也会严重影响流域内的生产生活用水，实际上制约着流域内的社会经济发展，甚至会引发社会问题或群体性事件，给社会的和谐稳定带来隐患。除此之外，污水废水的排放使局部水体污染问题突出。如2017年珠江—西江河流污染主要集中在郁江支流，其超标断面出现在右江、郁江、邕江和下雷河，主要超标指标为溶解氧、氨氮；2018年，郁江、武鸣河、浔江存在不同程度的汞金属超标。

(三)流域内过度开发，生物多样性减少

珠江—西江流域内有着众多的河流湖泊，流域内河网密度大，环境适宜，形成了天然的大生态系统，是一座生物资源极其丰富的大宝库。水产部门资料显示，珠江水系内的鱼类高达450多种，其中属于国家级保护动物和地方重点保护的种类就有40多种。如中华白鳍豚、中华鲟等。随着流域内的经济发展，大量的人类活动导致流域内的生物多样性减少，主要有几个方面的原因。一是流域内人工过度捕捞。没有规划、不加节制地过度捕捞是导致流域内生物多样性减少的主要原因。二是流域内如水电站等各类水利设施的兴建改变了流域内生物原有的栖息地，导致了生物多样性的减少。三是流域内航道的发展。随着社会经济的发展，流域内的航道不断拓宽，水运日益繁忙，大量船只通行过程中产生的污染物直接排入水体中，导致水质严重恶化，大量鱼类死亡，生物多样性减少。

二、珠江—西江流域生态治理府际协同困境

（一）目标一致形成困难，协同治理意识淡薄

珠江—西江经济带横跨粤桂两省11市，在生态治理府际协同上，要求各地政府在选择和行动上都要达成一致。然而在实际中，各地政府对治理目标意见不一，协同治理意识淡薄。这主要表现在：首先，跨域生态治理是一项复杂且高难度的工程，其目标的实现需要较长的时间。在此过程中，各地政府对协同治理会产生忽视与倦怠的心理，在选择和行动上可能会慢慢偏离初始目标。其次，跨域生态治理具有很强的外部属性，各行政区政府作为“理性经济人”，不同程度上都存在“搭便车”的心理和行为取向，在保证自己目标实现和利益最大化的前提下，才会积极参与协同治理。各行政区政府的这种个体理性行为容易使跨域生态治理陷入“集体行动困境”。最后，行政区域条块管理使得各行政区政府竞争大于合作，以至于协同治理意识淡薄。

协同治理的困难主要源于利益冲突。一方面，区域经济发展水平差异导致发展战略的差异。从两广的主要经济指标来看，两省区的经济发展水平存在显著差异，经济发展水平的差异会导致发展战略的差异。广西的经济发展重心是转型升级和提升发展速度，其战略是与发达地区合作，承接东部产业转移，还停留在以资源换发展的阶段。广东地区则希望通过与省外地区进行产业合作，实现产业转移和产业升级，以缓解资源环境承载压力、保护生态系统。由此可见，两省会根据自身利益需求来选择发展战略，发展战略的不同直接导致生态治理府际协同存在分歧。另一方面，经费分担有争议。府际合作会产生搜寻成本、谈判成本、契约成本、履行成本等各类成本。公共选择理论认为，政府也是“理性经济人”，会追求自身利益最大化，加之生态环境具有明显的公共品属性，各行政区政府会在“搭便车”心理作用下尽量减少自己的成本，逃避经费分担，追求以最小的投入获得生态治理的共享成果。

（二）府际合作法律法规滞后缺失

完备的法律法规体系是生态治理府际协同的必要保障和根本依据。[2]当前生态治理法律法规依据主要是《环境保护法》，缺少对区域或流域生态治理的具体规定，跨域治理行为在权威性上得不到保证。同时，我国现阶段区域内府际合作的法律法规依据几乎空白，主要是依靠政府自发达成的“合作框架协议”、“合作方案”等契约式文件而非法律文本。比如2016年，针对珠江—西江流域污染防治问题，15个城市负责人在广东肇庆召开会议，并发表了《保护西江绿色发展——肇庆宣言》，提出建立联防联控协作机制。同时，在健全其合作上，肇庆分别与广西贺州市、梧州市签订了《肇庆市、贺州市环境联防联治合作协议》《梧肇环境联防联控工作方案》。在实践过程中，由于缺乏必要的法律依据和制度规范，协同治理主体的地位作用、职责权限、运行规则等得不到确认与保障，合作过程缺乏动力与约束力，无法真正地实现府际合作。

（三）生态补偿机制不完善

在珠江—西江经济区生态治理过程中，广西区政府为保障区域内西江水源的水质，采取了大量的措施，比如加大对环境污染治理投资，启动千里西江绿色走廊绿化工程项目等。为解决珠江口咸潮倒灌问题，每年向珠三角地区无偿贡献20亿立方米供水量。广西投入了大量人力物力财力，为珠三角地区的繁荣发展付出了巨大的代价，但是由于未建立起完善的生态补偿机制，在生态补偿的标准、范围以及期限等方面缺乏明确规定，广西未能根据“谁受益，谁补偿”原则获得来自下游广东地区的相应补偿。同时，我国尚未出台专业性的生态补偿法律法规。目前，珠江—西江经济带各市生态补偿均按照本省（区）的法律法规政策来实施，使各市在生态补偿方面存在许多差异，在一定程度上阻碍了生态补偿机制的构建，最终致使生态治理府际协同步履维艰。

（四）跨域生态合作专门机构尚未建立，府际协同能力不足

在自珠江—西江经济带上升为国家战略以后，广西和广东就通过发展规划举行了多次联席会议，就区域内的经济发展、产业协作、扶贫开发、基础设施、流域生态治理等方面内容进行研究探讨。然而，区域政府联席会议的首要目的是促进本区域的经济发展，并没有对区域生态治理提出具体的治理规划，加之缺乏成功模式和实践经验，所以至今也没能建立跨域生态合作专门机构。

在生态问题日益凸显与环境状况持续恶化的现实背景下，官方和民间对珠江—西江经济带生态保护的重视程度都与日俱增。受传统“全能型政府”思想的影响，在珠江—西江经济带，政府仍然是生态治理的主体，开展的一些“平安西江”“保护西江、绿色发展”活动也都是由政府牵头，在政府之间、政府部门之间展开合作，从决策、实施、执行都是由政府一手操办。现实中的政府是“有限型政府”，在跨域生态治理府际协同过程中存在着目标不一致、资金不充足、治理技术不成熟、监督不到位等问题。多元参与治理途径少、积极性低，使得难以形成府际协同治理的外部保障机制，也使得府际协同能力不足。

（五）信息共享和信息公开严重匮乏

首先，作为“理性经济人”的地方政府，在政策执行过程中不可避免地会为了追求自身利益最大化和实现本地区的发展而利用和隐藏自身所掌握的信息。这种对信息的占有而产生的不对称使得地方政府间沟通缺失，难以形成有效的互动。珠江—西江经济带涵盖两省（区）11个市，在生态治理过程中，一些政府习惯于将本地区的资源和信息进行划割，甚至为了隐瞒虚假的政绩数据，将信息进行垄断，导致协同治理无法获得真实准确的信息，无法展开有效的行动。

其次，传统的高度集权的政府体制阻碍了政府信息的公开。中华人民共和国政府信息公开条例第六条和第十九条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”“对涉及公共利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”。[3]然而，现实中，由于预警应急体制的不健全，政府在环境事件发生时往往不能及时向公众公告和发布环境质量状况，如云南曲靖市污染事件发生后2个月才向社会公布，广西龙江河镉污染事件发生第16天后才举行第一次新闻发布会。信息的严重滞后不仅造成公众对政府公信度的质疑，更限制了环境治理中平行协作能力的提升。

三、珠江—西江流域生态治理过程府际协同治理路径选择

（一）建立“命运共同体”的利益整合机制

利益是府际协同的核心问题，也是区域协调发展的关键问题。在珠江—西江经济带生态治理过程中，各地方政府是独立的利益主体，其行为受利益驱动，追求各自利益最大化。因此，要促成珠江—西江经济带生态治理府际协同，必须要处理好各地方政府之间的利益关系，在兼顾效率与公平的基础上，建立“命运共同体”的利益整合机制。[4]

首先，要构建珠江—西江流域生态治理的利益协调机制。利益关系是府际协同的根本关系，各地方政府的利益是否达到平衡以及达到何种程度的平衡直接决定着府际协同的效果。珠江—西江经济带涵盖11市，生态治理过程中必然涉及利益的矛盾与冲突，可以建立统一的利益协调机构，通过政府间的联系与沟通，对各利益主体的目标、政策、资源、信息等进行协调。这既能够有效处理利益冲突、协调各方利益，还能够增进共同利益，实现1+1>2的效果。

其次，要完善珠江—西江流域生态治理利益共享机制。在平等、协作、互利基础上建立起利益共享机制，以利益共享来实现共同发展。珠江—西江流域生态治理要通过建立利益共享平台、完善利益共享途径来分享“看得见摸得着”的共同利益，增强各地政府的积极性和主动性，从而增强府际协同的动力。

最后，积极化解利益冲突，减少合作摩擦。粤桂两省在经济和社会发展水平上存在很大的差异，在生态治理府际协同中发生利益摩擦是不可避免的。在处理利益冲突问题时，利益双方应该通过建立积极对话协商机制，及时化解，妥善处理，集聚协同优势，实现生态治理的协同效应。

（二）完善生态治理府际协同法律法规制度

稳定有序的协调治理过程既需要组织内部非正式的协商与沟通，也需要外部正式的法律规章制度加以保障支撑。[5]当前，珠江—西江经济带生态治理府际协同的制度化进程缓慢，大多数合作是通过集体磋商形成各种契约式文件促成，缺少法制化方面的保障。因此，必须制定法律，用立法形式实现合作。一方面，修订和完善《中华人民共和国环境保护法》，增加生态治理府际协同的相关条款，以法律法规的形式保证生态治理府际协同各项政策的有效实施。另一方面，借鉴国内外跨域生态治理府际协同立法的先进经验，针对珠江—西江流域具体实际情况制定《珠江—西江经济带生态治理府际协同法》，明确规定协同主体的行为、责任、权力及奖惩，明确规定协同的内容、范围及运行规则，使生态治理府际协同规范化、制度化和法制化。

（三）建立健全生态补偿机制

珠江—西江流域上下游经济发展悬殊、生态环境失衡，在府际协同治理过程中，不可避免地会出现一方受益一方受损的现象，所以建立健全生态补偿机制对区域生态治理府际协同以及区域经济社会发展尤为重要。首先，完善生态补偿立法，包括正确界定生态补偿主体、受偿主体，明确清晰的生态补偿范围，制定统一合理的生态补偿标准，严格生态补偿程序，从而推进珠江—西江经济带生态补偿的法治化建设，保障生态治理府际协同的顺利开展。其次，制定可行的生态补偿办法。各地方政府除了可以共同建立生态补偿专项基金，鼓励引导社会资本积极投资生态环保和生态功能区项目建设外，还可以通过对口协作、产业转移、人才培养、项目补偿等方式实现下游经济发达区对上游经济落后区的生态补偿，逐步缩小珠江—西江经济带各市发展差距，从而实现珠江—西江经济带经济的可持续发展。

（四）协商建立统一的跨域生态合作专门机构

珠江—西江经济带涵盖11市，要想生态治理府际协同有效进行，就必须突破行政藩篱、打破行政界限，设立一个制度健全、权力充分、执行有力的跨域生态合作专门机构，从宏观整体层面对珠江—西江流域生态进行治理。为此，可以考虑由广西牵头，在明确职能和管理权限基础上，尽快建立“珠江—西江流域生态管理委员会”，统一负责11市整体生态规划、生态治理、污染防治以及资源管理工作。各市要设立生态治理领导小组，专门负责流域生态治理管理工作，对生态管理委员会负责，受生态管理委员会监督，形成矩阵式组织架构，共同致力于珠江—西江流域的生态保护与恢复。

（五）构建多元参与生态治理模式

“生态问题的复杂性、系统性和嵌套性使得单一主体难以独自承担治理责任，且各种力量要求参与生态治理，由此形成多元主体共同参与生态治理的格局”。[6]珠江—西江经济带生态治理仅靠政府之力难见成效，应该积极寻求市场、社会组织和公民个人的支持，与社会各界建立合作伙伴关系，构建多元参与生态治理模式。下游广东地区可以利用经济高度发达的优势，对市场企业进行鼓励引导，吸引市场资本投入生态环境保护领域；社会组织包括非盈利环保组织、社会团体、研究机构等要在生态治理过程中充分发挥民间资本融资、产学研合作、维护公共利益、保障社会安全等重要作用；公民个人应提高生态责任意识，发挥主人翁精神，对区域内环境污染问题、治理暗箱行为进行检举揭发，积极参与生态治理，为生态环境贡献一己之力。

（六）建立府际协同信息共享机制

信息的共享和公开是府际合作的重要基础和重要内容。因此，必须建立珠江—西江经济带生态治理府际协同信息共享机制，促进信息共享和公开，保证政府在生态治理过程中的透明性、科学性、民主性和有效性。[1]一是搭建信息共享平台。对生态治理府际协同的各项信息，包括主体资料、数据信息、合作协议、治理政策、治理成效、通知公告等进行共享，让各方主体能够真实地了解各省市情况以及协同治理情况，为珠江—西江经济带生态治理府际协同献言献策；二是深度公开环境信息。利用互联网技术，通过网络、博客、微博、论坛等途径及时向社会公开环境保护与生态治理的进程与信息，还可以搭建粤桂生态环境容量通报平台、粤桂媒体报道互动平台、两广官方与非官方组织发展合作平台等，使生态治理府际协同置于广大人民群众的监督之下，提高生态治理的效率。

[1]柴茂.洞庭湖区生态的政府治理机制建设研究[D].湘潭：湘潭大学，2016.

[2]肖祥.珠江-西江流域生态事件协同治理的问题与对策研究[D].桂林，桂林理工大学，2016.

[3]中华人民共和国政府信息公开条例.[2019-10-20].[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5386612.htm.

[4]彭万秋，元祥晨.协同治理:突破区域生态府际合作治理困境的有效选择[J].广西职业技术学院学报，2015（5）：25-28+32.

[5]周伟.跨域公共问题协同治理:理论预期、实践难题与路径选择[J].甘肃社会科学，2015（2）：171-174.

[6]彭文英.区域生态共同体及跨区域生态共建共享探析[J].贵州省党校学报，2019（5）：46-51.

Difficulty in Eco-governance of the Pearl River-West River Basin and the Path Selection for It: From the Perspective of Intergovernmental Collaboration

HOU Lu-yao, ZHU Hai-bin

The effectiveness of regional eco-governance is an important factor for the sustainable development of one region. In the economic development of the Pearl River-West River Basin, there emerged many ecological civilization problems such as the area reduction of the forests for water resource conservation, serious water and soil loss, high degree of eutrophication in the lake reservoir area, severe water pollution, etc. From the perspective of intergovernmental collaboration, the authors proposed that governments in Guangdong and Guangxi should establish a benefit integration mechanism based on the idea of "community of a shared future"; perfect relevant coordination laws and regulations; establish and improve the ecological compensation mechanism; negotiate with each other to establish a unified specialized agency for cross-regional ecological cooperation; build a diversified participation mode for eco-governance; and establish an information sharing mechanism based on intergovernmental collaboration, so as to achieve effective cooperation between the two provincial governments, dealing with the ecological problems of the Pearl River-West River Basin through joint-effort.

Pearl River-West River Basin;cross-regional eco-governance; intergovernmental collaboration

2019-12-01

国家社科基金项目（16BMZ120）

侯路瑶（1995－ ），女，瑶族，广西大化人，南宁师范大学经济与管理学院硕士研究生。

10.13685/j.cnki.abc. 000472

F812.45；X321

A

1671-9255（2020）01-0013-04