结建人防工程建设审查管理的问题及解决方法分析

曾艺琛

根据漳州台商投资区人防工程规划建设目标，通过分析人防工程建设管理存在的问题，从而提出相应的解决措施，以供同类地区人防工程建设时参考实施。

随着我国综合实力的快速增强，城市化进程不断加快，城市地面土地的开发利用也日益紧张，地下空间的开发逐渐成为人们开发的重要方向,如何让有限的地下空间更加合理的开发和利用已成为紧迫的课题。如何破解这个难题，确保地下空间合理开发利用，人防主管部门需要更新观念，充分发挥出行政职能，切实保障合理的人防工程开发建设。

一、人防工程规划建设目标及依据

把建设“资源节约型、环境友好型和谐社会”作为城市发展战略，统筹城市地上地下空间建设，有效开发利用地下空间，改善城市交通拥堵、土地资源紧缺等城市问题，提高城市综合实力，提升城市发展承载能力，逐步形成以人员掩蔽工程为重点，以防空专业队、医疗救护等相关功能为配套的人民防空工程防护体系，全面提升城市人民防空、防灾的能力。地下空间开发利用，要结合城市发展总体规划、人民防空等要求，在城市地下公共空间、交通、市政等多个城市建设系统中统一规划建设，做到地上地下同步规划、同步设计、协同发展。

二、人防工程建设审查管理中存在的问题

1.法律法规不完善，不完全符合新时期对人防工作的要求

自1996 年颁布《中华人民共和国人民防空法》以来，至今未进一步修改，人防工程建设审查管理过程中遇到的各种具体问题，没有具体的法律条文与之相对应。同时，各地出台的一些地方性法规和政策也存在条文系统性、实用性不够的问题。

例如：漳州市鸿源电子工业有限公司项目建设报建的综合楼（2#楼）项目，其属于人防结建的民用建筑，总建筑面积（计容）为7730.01m2。根据《福建省人民防空条例》第十四条第二款的规定，除高层建筑外，应建防空地下室建筑面积小于400m2的，经所在地人民防空主管部门批准可以不就地修建防空地下室;同时,根据《条例》第十三条的相关规定，该项目应当按照其计容总建筑面积的6%相应结合修建防空地下室。因此，该项目需要就地结合修建的人防地下室建筑面积应为463.8006m2。虽然根据规定，当人防地下室的建筑面积不大于800 m2时，战时功能的设置可按照人防物资库的标准，但是考虑到人防地下室的工程造价比普通地下室高出很多，从经济效益上来说造成浪费，从战备效益上来说也意义不大。

2.人防意识淡薄，对政策理解存在偏差

由于我国长期处于和平稳定的大环境，人们对国防、人防安全等缺乏危机意识，战备意识淡薄，普遍认为人防功能只有在城市受战争影响的情况下才需要体现。而人民防空的基本任务是：战时防空、平时防灾减灾。当城市受到自然灾害等威胁时，地下空间在综合防灾减灾中的作用将会得到有效发挥。例如，2008 年5 月12 日在汶川发生的大地震，都江堰市某小区建造的地下人防工程经受了剧烈的晃动，且依旧完好无损，也在一定程度上发挥了减灾的作用，给人们留下了深刻印象。

具体到人防工程的审批管理上，问题表现为审批前的各项准备工作不足。有的项目在规划、设计时，甚至根本没有考虑人防工程设计，等到需要办理工程规划许可证时，才发现尚未进行人防审批。有的建设项目在施工图设计结束后，再进行人防工程设计修改变更。虽然政府部门一直在不断推进行政审批“放管服”的力度，但是，由于建设单位人防意识淡薄而带来的上述不合理操作，造成客观上项目的建设进度更慢了。

3.功能结构配置不合理，资源配置跟不上

确定防空地下室相应配建的战时功能，主要依据福建省《防空地下室防护标准审批管理规定》，按照其中的战时功能配建指标选用表。漳州台商投资区建设的防空地下室主要以6 级人防、二等人员掩蔽工程为主，其他如医疗救护工程、防空专业队工程等则相对比较少。防空专业队车辆掩蔽部要求的层高会比较高，抗力等级要求为5 级；医疗救护工程，抗力等级至少为常5 级，所占的面积又很大，这些因素都使得投资很大，因此多数开发商并无意愿。同时，区内人员掩蔽工程的建设分布情况存在很大的随意性，未与现有的人防资源进行整合，给人员隐蔽带来了隐患。

所以，考虑地下空间开发利用的功能配置，相关人防工程必须要把其经济效益、战备效益、社会效益等相结合，统筹考虑，才能实现人防工程建设的健康发展。

4.人防工程管理中，执法力量不足

由于政府职能及机构配置不完善，人防监督及执法人员有限，在工程质量监督及后期过程中也存在一些问题。对施工单位、监理单位和防护设备企业等各方参建企业的资质管理，依然存在执法单一、执法难的问题。出于国家机密的考虑，有部分人防政策、法规不能够随意公开，这也给人防工作造成了一定困难，这些问题都需要主管部门在实际工作中不断地总结，完善工作方法。

5.通过控制工程项目指标，规避结合修建防空地下室问题突出

按照福建省《防空地下室防护标准审批管理规定》,应当依法结合修建防空地下室的民用建筑的主要包括：居住建筑、公共建筑、除工业厂房及其生产性配套设施外的所有其他非生产性建筑。一般情况下，考虑到建设成本，工业项目会尽可能避免结合修建防空地下室。主要采用以下方式：

（1）规划时故意将建筑物用途设置为不需结合修建的类型，在项目竣工验收后再进行改造使用。如将整个工业厂区均设为生产性建筑及其生产性配套设施在项目竣工验收后，再按照建筑物的实际用途及属性进行改造使用，从而规避就地结建防空地下室。

（2）通过控制工业项目的非生产性建筑（除高层建筑外）的面积，将应建防空地下室面积控制在400m2以内，采取人防易地建设的方式，从而规避结合修建防空地下室。

6.故意降低战时功能防护等级、减少配建指标问题突出

防空地下室建设成本比普通地下室至少增加三分之一，建设周期也更长。部分建设单位抱着侥幸心理，控制项目设计参数，甚至故意降低战时功能防护等级、减少配建指标。在管理实践中，不时会发生一些违规行为，应及时给予制止，并责令其改正。

案例：以某项目为例，其应建人防面积为5030 m2，设有二等人员掩蔽部共3 个，防化等级为丁级。但按照相关规范要求，其应建面积大于5000 m2，则需要设置人防电站，且防化等级应为丙级。因此，不符合规范。上述案例，由于经过计算后的应结合修建防空地下室面积超出某一档的数值不多，建设单位和设计单位因此抱有侥幸心理，没有严格按照规范要求，故意降低战时功能防护等级、减少配建指标（人防电站、人员掩蔽部等设施）等。这些行为后期的整改，在一定程度上会更增加建设成本、更加影响工程进度，反而得不偿失。因此，人防主管部门在方案设计阶段，一定要加强审查，防止利用一些擦边的数据，违规降低战时功能防护等级、减少配建指标。

三、提高结建人防工程建设审查管理的解决方法

1.加大宣传力度，提高建设主体单位责任心

要把人防宣传、教育工作列入年度计划，摆上政府及主管部门的重要工作日程，特别是要结合重大活动有序开展人防宣传、教育。积极开展人防宣传“五进”工作，探索、创新人防宣传工作的方式，确保宣传教育落到实处，进一步增强依法履行人防义务的自觉性，更好地承担起人防工程建设的神圣使命。

2.强化功能合理性，提高人防建设实用性

在项目建设中，要严格按照相关规定和标准、程序，实行层层把关、严把规范。注重人防工程布局和配套完善，始终坚持把“结合修建”作为加快人防工程建设的突破口。在进行方案设计等前期工作时，应在城市总体规划的指导下，针对所在区域地下空间的自然特征，重点使拟建设地下建筑物的功能类型与相关区域地下空间的自然优势尽量适应，规避相关不利因素。

3.加大过程及后期监管力度，提高人防质量保障

要对各参建单位加强资质审查，加大对设计阶段的相关质量控制，优化前期工作的质量管理控制措施。要做好对施工单位、监理单位等参建单位的质量控制管理，严格按照相关技术规范的要求管理工程建设，确保工程质量能够得到有效保障。要加强人防监督部门的监管及人防行政执法，坚决做到一视同仁，过程中要一把尺子量到底，严格监管、执法。

四、结语

在当前瞬息万变的国际形势下，一定要把握住新的历史机遇，牢固树立起“宁可百年不战，不可一日无防”的防患于未然意识。要加强基层的人民防空建设，引导全体人民深刻认识当前风云变幻的国际形势，清晰了解我国面临的潜在外部威胁，切实加强防患于未然的意识，树立居安思危、未雨绸缪的思想，万众一心、齐心协力，稳步加强国防建设，从而提高民族素质和凝聚力，提高国防的遏制力、威慑力和赢得现代战争的能力。