基于“多规合一”视角探讨我国城市总体规划改革

赵威 陶磊

近年来，我国城镇化水平一直处在增长阶段。2017年2月23日至24日，习近平总书记到北京市考察城市规划建设时指出：“合理布局，规划先行”，城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务。政策的提出，也是迎合当下城市化进程的重要基准与战略性举措。

一、概念与意义

1.多规合一

“多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划的衔接，确保“多规合一”的落实，保证保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数和发展目标、指标的一致性，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

2.城市总体规划

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。总体规划年限较长，一般在二十年左右。

3.改革的总体意义

“多规合一”是城市建设发展进程的必然产物，是综合规划的协调性发展举措，是我国城市建设项目的发展方向，也是国有政策的需求性战略，是强调基于底线保护的规划思维的重大转变。而对于城市规划来说，“多规合一”背景下的城市建设更加具有可塑性和不确定性。城市总体规划对我国城市建设和发展意义重大，是推动我国城市现代化的整体性举措，更是对城市功能的最大性的开发与利用。对此，在城市总体规划改革的特殊时期，在进行相关规划的协调时，要以“多规合一”的总体思路，促进相关规划的有机融合，以促进城市总体规划在编审督一体化改革阶段的有效落实，加快我国的城市化建设和发展。

二、“多规合一”视角下城市总体规划的现状

随着城市化进程的不断加快，对我国城市总体规划工作也提出了更高的要求，“多规合一”已经成为当下我国城市发展中的必要融合因素，更是作为国家强调底线刚性管控的政策支持下的城市总体规划的方法。而处于初级探索阶段的“多规合一”战略，在我国城市化进程中，依旧会存在一些问题，而对问题的解决方法意义重大，不仅关乎于城市化进程的建设与发展，更是关乎于我国城市建设、生态环境保护、耕地保护等等一系列相关工作的落实。

1.部门权责重叠，分工不明，影响工作效率

现阶段我们遇到问题和困难最明显的是在市县规划层面的“多规合一”改革所面临的困难，表面看来是由于不同部门之间的横向事权划分不清，导致一个项目多个部门进行管理的情况出现，以及因此而产生的职能和规划出现的冲突，一个建设项目的落地往往要跑若干个部门进行审批，才能够进行建设，对项目进展效率造成一定影响。

2.工作思路与时代发展不协调

在基于“多规合一”手段的城市总体规划改革中，适应时代发展，结合国内外新思潮，来综合制定相关工作制度显得尤为重要。但在实际工作中，依然避免不了相关问题的发生。例如，有些工作人员会跟不上时代进程，思想意识无法融合新的发展趋势，以至于出现“多规合一”只是几个部门的规划简单的拼接与比对，没有相互协调的工作内容和差异图斑的消除措施，相关的问题仍然重复出现，导致简单的叠加无法对城市国土空间管理进行有力的指导，只有在工作思路上进行转变，将“多规合一”作为一项有力手段，真正在相关规划协调上下功夫，才能对未来国土空间管控方面，对项目的具体建设工作起到促进作用。

3.多规管控的核心内容无法得到有效使用

在“多规合一”工作过程中，不同的规划针对不同管控主体与管控内容，相互衔接、协调的工作机制尚未完全建立，城规仍然以扩张式的增量规划占据主体，环保、林业等规划的管控内容并没有真正意义上对城市规划进行有效的协调和引导，导致城市规划在一定意义上科学性和合理性的缺失。

某市城乡总规规划图

从“多规”冲突图斑的分布可以发现，一方面，存在土规为建设用地而城规未纳入规划范围的现象，导致土规中建设用地指标分配的倾向性存在一定的偏差；另一方面，城规中有相当一部分的用地与基本农田存在冲突，导致土规中调整基本农田的难度过大。城规、土规的核心管控内容并没有做到实质性的“多规合一”，这个在未来的“多规合一”工作中是有待提升的。只有通过建立国土、环保、林业、水利等资源管控型规划为基础，确定底线思维、划定底线区域，才能够真正意义上做到对城规的限制、协调和引导，使城市各类空间得到有序开发利用和保护。

三、“多规合一” 视角下我国城市总体规划改革

1.提高资源利用率，保障城市规划的实效性

现代城市总体规划改革中，利用率低始终是一个总体性问题，也是造成城市发展缓慢的重要原因。而“多规合一”的融合性既是政策的要求，也是时代发展的需求。由此来说，城市资源的利用率是对城市资源的高效整合性利用，把握资源的有限性，并在此基础上，更好地对城市规划作出相应调整，提高资源利用率，保障城市规划的实效性。

2.立足事权，按照“编审督”一体化思路确定各层面编制内容、明确管控重点

在现阶段的总体规划编制的时期，应强调立足事权，按照“编审督”一体化思路确定各层面编制内容、明确管控重点。在全域层面强化全域空间规划内容，对应地划定城镇空间、农业空间和生态空间，做好全域管控和边界落实，划定城镇开发边界、基本农田保护线、生态保护红线，体现具体落位和管控要求，实现底线刚性约束，形成全域规划一张图。在城市集中建设区层面掌控城市建设发展格局，将“六线”管控落实落位，并合理安排战略用地，为城市可持续发展预留空间。

某市在城乡总体规划编制时，提出了“明确分级事权，强调刚性传导；明晰部门事权，简化强制内容”的改革思路，较好地落实了上级部门管控要求的同时，保留适度弹性以应对城市发展过程中的不确定性，更好地服务了地方管理实际需求。

3.迎合时代发展，注重自身思想转变

在“多规合一”视角下城市总体规划中，规划从业人员肩负重大责任，一个思想及性格都符合潮流形式的优秀规划工作人员是对城市化建设进程推进和新一轮总体规划改革的必备条件。以此来说，城市规划从业者的思想转变格外重要，从以往的盲目扩张模式向资源保护利用、保护优先、注重城市存量潜力挖掘的方向转变。只有这样，才能更好地为城市建设和管理出谋划策，促进总体规划改革工作的顺利开展。

4.增加监管实效性，保证规划动态维护

有效地监管制度，是保障城市规划实施的基本措施，通过“多规合一”信息平台的建设，实时与城市规划相联系，在符合城市建设实际诉求的前提下，进行多部门协调，对规划内容进行动态维护与更新。

四、结语

城市总体规划改革是我国城市化进程的阶段性工作内容，是迎合新时代下“多规合一”工作的发展要求，以规范化项目编审督一体化建设为基本目标，提高城市建设项目审批的时效性和强化资源利用的合理性，建立合理科学的监管机制，使各部门协调发展，从而促进城市建设发展、保护生态环境与粮食安全相协调的目标。