关于城市规划中控规局部调整的几点思考以武夷新区核心区为例

蒋方

控规编制是我国城市规划编制体系中重要的一环，具有法定效力，是指导城市各项建设活动的直接法定依据；而控规在实施过程中常因各种问题导致社会主体对控规调整有新的诉求。依法调规是控规动态维护的一项重要内容，即通过运行一套机制实施规划管理。“动态”是控规编制及实施过程中的一种主动优化的方式，“维护”是按照具体的管理标准，在实施过程中按照基本原则来保证控规实施的科学性。本文以“武夷新区核心区控规局部调整”为例，通过调整的动因、存在问题及调整对策的分析，提出关于控规局部调整的几点思考。

《武夷新区核心区（南林—赤岸）控制性详细规划》于 2014 年 7 月 8 日获南平市人民政府批复实施，为武夷新区核心区的建设和管理奠定了良好的基础。但该控规已实施超过五年，城市在不断发展，内外环境不断变化，项目建设与控规不吻合的情况较多存在。为了更加合理控制和指导武夷新区建设活动，落实南平市总体规划的发展要求，使土地综合开发与规划管理有据可依，南平市人民政府拟在不改变原规划性质、规模及总体布局的前提下，依《中华人民共和国城乡规划法》对“武夷新区核心区控规”提出局部优化调整以期更加符合武夷新区核心区建设实际情况，促进武夷新区建设的健康发展。本文以此为例，提出关于控规局部调整对策的几点思考，希望从规划编制到管理都具有较强的可操作性，能够为城市建设的健康发展有一定的指导作用。

一、控规现存主要问题及思考

1.路网存在“滞后”现象

武夷新区核心区控规从批复至今已超过5 年，部分项目因实施主体与控规不一致，如京台高速、闽越大道、童游大道等外部交通及城市主干路均已建设完成，与现行控规确定的路网格局存在较大的矛盾，导致云谷二期、金融CBD 片区内部路网无法依规实施，现行控规的“滞后”现象明显。

2.用地性质弹性兼容不够

控规用地划分主要依据2011 版的城市用地分类标准，核心区控规划定的用地性质“非此即彼”，兼容性不足；而控规中用地性质是属于强制性内容，这就导致在实施过程中，原确定的用地性质无法满足城市发展实际诉求。如森林公园、水之厅二期属于市政府“背山面水”区域，是市民日常活动的主要公共开敞空间；而在该控规中用地属性划为“农林用地”，属于禁止建设区域，这与核心区构建区域中心、公共空间建设诉求的不符合，用地性质的弹性兼容有存在不足的情况。

3.指标确定缺少科学性

控规地块指标主要依据“福建省城市规划技术管理规定”进行确定，分为规定性和指导性两种。其中诸如容积率、建筑密度、绿地率等规定性指标直接影响到开发者的利益，同时也决定了城市居民的公共生活环境质量；而建筑形式、风格色彩及体量等指导性指标也相当重要，是城市美的重要决定因素。然而武夷新区核心区地块规定性指标的确定几乎是套用模式化的指标体系，缺少对不同区位、不同功能、不同城市天际线等规划意图的研究；同时在最求利益最大化的同时缺乏对指导性指标的刚性限制，结果导致整个核心区的城市空间质量和地域特色无法得到保护。

4.调整思路

针对上述主要问题，在保证原控规发展定位及规模不变的情况下，调整优化内容主要围绕路网格局、土地集约、个别地块指标优化等方面展开。首先结合已有外部路网格局优化核心区城市路网；其次结合路网骨架、出让用地红线优化用地边界；再次结合城市设计调整容积率、建筑限高等指标体系优化城市天际线。（图1、图2）

从编制意图看，如果说控规是将城市限定在一个设定的框架内，那么控规调整就是一个处理刚性与弹性的手段，使得城市发展更加合理。从管理角度看，控规调整是在符合城市整体利益的基础上满足各方建设的诉求。

二、控规调整的对策分析

图1 原控规用地布局及调整位置示意图

图2 调整后控规用地布局图

通过对武夷新区核心区控规存在问题及调整的研究，提出控规实施过程中的几点思考，促进城市建设健康发展。

1.改进控规的编制减少调整频率

控规编制一般以街区为单位，因尺度较大无法达到精细化的程度，城市设计与控规相结合，又多停留在概念层面，存在明显的深度不够的问题，导致控规编制缺乏完善性，不能发挥城市设计导则的基础性作用。如果在控规编制的过程中依然采用传统的方法，就会导致控规和实际诉求不一致的问题。这就需要在控规阶段要强化城市设计研究，向上与上位规划、其他各类专项规划的衔接，向下对地块开发意图的落实，以此来反馈给控规并加以落实。随着城市设计水平的不断提高，就需要对控规编制技术予以细化，区域不同就采用相应的标准，以实现精细化控规，提高控规的品质。

同时，对控规内容的公益性和经营性进行合理区分。如果是小地块，需要明确控制的区域，对公益性内容要强化控制；如果是大地块，存在区域发展不明确的问题，就要对地块细分并对公益性内容采用虚线、点位或指标控制方式明确管控要求。只有提高控规编制质量才能减少控规调整频率，过多的调整控规是必会对周边项目产生影响，降低城市公共环境质量。

2.提高控规调整论证的科学性

控规调整论证一般迁就于建设单位就就项目论项目，夹杂着经济利益成分，缺乏从城市整体利益角度去看待问题。因此应提高控规调整论证的科学性，首先建设单位提供的建设方案应符合法律法规及规划的要求，特别是建设指标不应突破原控规限定的要求；其次调整论证应立足于整体城市格局，保证城市总体要求，切勿单方面满足建设单位诉求，其结果只会导致单项调整累加不等于城市宏观利益；再次论证形式不应流于表面，以往控规调整论证往往由主管部门组织，邀请专家评审并决定是否同意调整，控规调整对周边地块的影响特别大，应更多的征求相关利害人的意见，注重公众利益的协调；最后应注意控规调整是否导致人口增长或减少，相对应如公共绿地、幼儿园等公共配套应相应调整。

3.完善控规调整的审查机制

现行法律体系中没有对控规调整的审查机制进行限定，因此各地的审查标准不一，主管部门具有相当大的自由裁量权，这就容易导致控规调整的审查机制不完善，造成调规不科学的现象。为了控规实施的科学性，有必要完善审查机制，首先，应加强项目前期的研究，项目的建设若违背控规要求，应加强必要性分析；第二，控规调整的申请材料应真实且科学，防止突破容积率等刚性指标要求；第三，调整论证成果应组织专家及相关部门进行审核并征求相关厉害人的意见；第四应对论证成果进行批前公示，成果公开化；第五成果批复后应报政府及上一级主管部门备案接受规划实施监督。

4.健全公众参与机制

现行法律虽有规定控规调整成果应该促进公众参与，但公众参与多停留于形式，规划更多是的一种自上而下的过程，如何健全公共参与机制，首先应丰富成果公示方式，目前一般为网上及公告栏公示，公众参与度低，应加强“二维码、扫一扫”等主流行方式丰富公示方式；其次公示成果应去“专业化”，让公众看得懂规划也是公示成果需要改进的地方；最后应提高公众的规划意识，控规调整涉及到公共环境质量的问题，是每个社会公众都应该参与的事，但往往因公众规划意识薄弱，参与的主动性不强，应该加强规划宣传等方式让公众了解规划的重要性，提高公众规划意识。

三、结语

控规是规划体系中最核心的一环，上文通过对“武夷新区核心区控规调整”的研究，提出如何更科学的调整控规的几点思考，包括控规编制及规划管理的具体工作改进建议，以此来推动控规的纽带作用，实现“精细化”管理，引导城市建设健康发展的同时，也实现了控规本身持续稳定发展。