“清废行动2018”环境问题整改效果评估

许元顺，赵泽华，张后虎，焦少俊，邵 翔 (生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

固体废物污染防治是生态环境保护工作的重要领域，是改善生态环境质量的重要环节[1]。随着经济高速增长和城镇化进程的加快，我国固体废物污染防治工作更显艰巨性、复杂性和长期性，具体表现为固体废物产生量大，历史遗留问题多，处置能力不足，减量化资源化利用相对滞后，不当堆存、非法倾倒处置问题突出，污染者依法负责制度落实不到位，监管工作机制不畅，执法能力薄弱，法规制度体系不健全等[2-3]。2016年以来，上海、江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、重庆等地固体废物非法转移倾倒案件频发，尤其是江苏、安徽等地长江沿岸发生的非法转移倾倒和堆存一般工业固体废物、危险废物案件[4-5]，严重威胁长江生态环境安全，引发社会高度关注。

长期以来，粗放的经济发展方式使得长江经济带资源、环境和生态问题日益严峻[6-9]，其中固体废物污染问题尤为突出。2016年长江经济带11个省(市)的一般工业固体废物产生量为9.37亿t，占全国总量的28.3%；危险废物产生量为2 234.61万t，占全国总量的32.2%；生活垃圾清运量为8 921.2万t，占全国总量的39.1%[10]。为贯彻落实中央关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的决策部署，坚决遏制固体废物非法转移倾倒案件多发态势，确保长江生态环境安全，生态环境部于2018年5月9日部署在长江经济带11个省(市)开展打击固体废物环境违法行为专项行动，即“清废行动2018”。此次专项行动全面摸排核实固体废物堆存点位，对于固体废物堆存数量多、处置难度大、环境风险高或存在其他严重环境违法行为的问题，生态环境部提出“清理、溯源、处罚、问责”4项整改要求。督促地方政府和有关部门研判固体废物属性，限期妥善处置，消除环境安全隐患，同时开展溯源调查，依法查处环境违法行为，并对相关责任人员依法依规实施问责。

长江经济带11省(市)依据上述4项整改标准积极开展问题点位的现场整治工作，而问题点位整改效果的评估是“清废行动2018”综合效果评估的重要组成部分，可为后续政府部门科学决策、加强固体废物管理、完善执法监管制度、推动相关技术标准建立等提供依据。为此，笔者通过调度、梳理相关数据，构建评价指标体系，并运用相关统计学分析方法对“清废行动2018”发现问题的整改情况进行评估，基于评估结果分析原因并提出改进建议。

1 材料与方法

1.1 数据来源与研究区概况

研究区域覆盖长江经济带11个省(市)，包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州。分析所用数据由生态环境部生态环境执法局提供，相关数据经督查及调研人员实地调研核实后确定。

“清废行动2018”现场督查阶段共排查2 796个固体废物堆存点位，发现1 308个固体废物环境违法问题，各省(市)发现问题的数量分布情况见图1。从涉及的固体废物性质来看，1 308个问题主要可分为6种类型，即一般工业固体废物类、危险废物类、生活垃圾类、建筑垃圾类、混合固体废物类以及其他类。

总体来看，湖北和江西违法问题数量较多，分别为386和336个，占比分别为29.3%和25.8%；浙江违法问题数量最少，为17个，占比为1.3%。从违法问题涉及的固体废物种类来看，混合固体废物类、建筑垃圾类、一般工业固体废物类问题数量较多，分别为345、339和253个，占比分别为26.4%、25.9%和19.3%；危险废物类问题数量最少，为58个，占比为4.4%。2018年7月，生态环境部再次组织开展核查“回头看”，对1 308个问题的整改落实情况进行现场核实，问题整改情况如表1和表2所示。

图1 长江经济带11省(市)环境违法问题数量分布

表1 各省(市)环境问题整改情况

1.2 研究方法

针对发现的固体废物环境违法问题，“清废行动2018”提出了“清理、溯源、处罚、问责”的整改要求，为此选取上述4项整改标准构建评价指标体系。首先采用层次分析(AHP)法确定评价指标的权重[11-13]，其次运用线性加权求和法对环境违法问题的整改效果进行评价。

1.2.1权重值确定

研究过程中邀请了生态环境部、福建省生态环境厅、河北环境工程学院、沿江省(市)基层生态环境部门等对“清废行动2018”方案制定及实施过程较熟悉的7位行政管理人员和专家学者，对“清理、溯源、处罚、问责”各影响因子的重要性进行独立打分。根据7位专家的打分情况，运用AHP法计算上述4项指标的权重值并进行一致性检验[14]，得出这4项影响因子的权重值分别为0.415 9、0.210 8、0.146 3和0.227 0。

表2 不同类别固体废物环境问题整改情况

1.2.2评价模型构建

运用线性加权求和法对“清废行动2018”环境违法问题的整改效果进行评估，评价方法如下：

(1)单个问题整改完成指数

(1)

式(1)中，St为单个问题的整改完成指数；ai为单项指标整改完成情况，完成取值1，未完成取值0；Wi为各指标的权重值；n为评价指标数，该研究取值4。

(2)整体完成指数

(2)

式(2)中，S为多个问题的整体完成指数，如某个区域的问题、某种类型的问题等；N为问题数量，如某个区域的问题数量或某种类型的问题数量等。

1.2.3评价标准确定

根据“清废行动2018”实际开展情况，将环境违法问题的整改情况评级为分为Ⅰ级(好)、Ⅱ级(较好)、Ⅲ级(一般)、Ⅳ级(较差)4类,具体评价标准见表3。

2 结果与分析

整体来看，1 308个问题的整改完成指数为0.85，违法问题整改效果评级为Ⅱ级，表明“清废行动2018”的问题整改完成度较高，在消除环境影响、查处违法行为、压实整改责任等方面取得了较好的效果。

表3 环境问题整改完成效果分级标准

2.1 各省(市)问题整改情况

分区域来看，长江经济带11省(市)的问题整改完成指数由高至低依次为安徽、重庆、浙江、上海、江苏、湖北、湖南、江西、贵州、云南、四川，上述各省(市)的整改完成指数均高于0.80(图2)。其中安徽和重庆的问题整改完成指数分别为0.92和0.90，环境违法问题的整改效果评级达到了Ⅰ级，成效显著；浙江、上海、江苏的问题整改完成指数介于0.85～0.90之间，整改效果评级为Ⅱ级，表明此3地的环境违法问题取得了较好的整改效果；其余6省的问题整改完成指数介于0.80～0.85之间，整改效果评级为Ⅲ级。

由表1和图1可知，“清废行动2018”整改阶段，安徽境内88个问题实现清理处置87个，完成溯源调查88个，88个问题涉及的环境违法行为和失职渎职行为均已依法查处到位、追责问责到位；重庆33个问题中29个实现了清理处置，33个问题全部完成溯源调查，对23个问题涉及的企业或个人依法进行查处，对32个问题涉及的失职渎职人员追责问责。上述数据充分表明安徽、重庆两地整改力度大且问题整改彻底，故其整改效果评级最高。

图2 各省(市)环境问题整改完成指数

相较而言，湖北、湖南、江西、贵州、云南、四川6省的整改评级较低，这可能与上述地区历史遗留问题多、固体废物堆存数量大有关。经梳理统计发现，“清废行动2018”发现的1 308个问题中，固体废物堆存量超过5万t的问题有47个，而其中有42个位于上述6省境内。这些问题均属于历史遗留问题，多为大规模工业固体废物堆场或生活垃圾和建筑垃圾简易填埋场，因时间跨度长、堆存数量多、处置难度大、责任追究困难，短期内难以完全按照“清理、溯源、处罚、问责”4项要求整改到位，进而导致其整改完成指数较低。

2.2 各类型问题整改情况

危险废物类问题整改完成指数为0.91，其整改效果评级达到Ⅰ级，涉危险废物的环境违法问题整改较为彻底；一般工业固体废物、混合固体废物及其他类问题整改完成指数介于0.85～0.90之间，整改效果评级为Ⅱ级，表明此3类环境违法问题取得了较好的整改效果；生活垃圾和建筑垃圾类问题整改完成指数介于0.80～0.85之间，整改效果评级为Ⅲ级(图3)。

近年来，我国已逐步建立起相对完善的危险废物环境管理体系，关于危险废物的处理处置、分类分级和监管机制较为健全。此次行动发现的1 308个环境问题中，涉及危险废物的仅为58个，且违规倾倒、堆存的危险废物数量普遍较少，整改难度相对较低，故此类问题的整改效果好、评级高。排查发现的一般工业固体废物类问题数量占比达19.3%，且数量最多的混合固体废物类问题中亦涉及大量一般工业固体废物，同时部分问题时间跨度长、固体废物堆存数量多，使此类问题的整改难度加大，故一般工业固体废物类问题的整改效果稍劣于危险废物类问题。

统计数据显示，“清废行动2018”中生活垃圾和建筑垃圾类问题数量分别为164和339个；其中生活垃圾类问题实施立案查处和追责问责的分别为30和132个，建筑垃圾类问题实施立案查处和追责问责的分别为38和293个。生活垃圾和建筑垃圾类问题的整改完成度普遍低于其他问题，致使此2类问题的整改完成指数降低。而进一步核实发现，“清废行动2018”排查发现的生活垃圾、建筑垃圾违规堆存点主要位于城郊、乡村等地的居民聚集区附近，相当一部分为当地群众长期随意丢弃、倾倒形成，因此后期整改阶段对相关问题实施处罚或问责的难度较大。此外，根据我国以往的固体废物管理制度规定，生活垃圾和建筑垃圾环境管理涉及的部门众多，容易出现“九龙治水”的局面，这在一定程度上加大了生活垃圾和建筑垃圾类问题的整改难度。目前，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)已完成第二次修订；新修订的《固废法》中对于生活垃圾、建筑垃圾等污染防治的公民义务方面均作出新的要求，同时确立了固体废物污染防治实行生态环境部门统管、其他各部门在其职责范围内分管相结合的体制架构，进一步疏通解决生活垃圾、建筑垃圾等环境管理机制方面存在的问题。

3 讨论

(1)安徽、重庆两地整改效果好、评级高。自“清废行动2018”启动后，安徽、重庆积极开展问题整改工作。一是及时清理处置堆存的固体废物，尽快消除环境影响，在1个月的时间内，安徽、重庆基本实现了所有违规堆存固体废物的清理处置。二是查明倾倒废物来源，依法查处环境违法行为，两地生态环境部门及公安机关积极开展溯源工作，研判固体废物属性，摸清废物产生、运输、倾倒各关键环节及节点，及时对相关问题涉及的企业或个人依法进行查处。三是依法依规对监管失职渎职人员问责追究，全面落实地方主体责任，问责工作的推动进一步营造了一级抓一级、一级带一级、层层抓落实的工作氛围。四是强化协调联动，推动整改工作有效开展；安徽按照“控源头、奖举报、查输运、堵落地、严打击、重问责”的全过程管理思路，起草印发了《关于建立固体废物污染防控长效机制的意见》，要求生态环境、公安、交通运输、卫生计生、住建、经济和信息化、发改委、水利、林业等部门要加强配合，深化分工协作[15]；针对“清废行动2018”督查反馈的问题，重庆市生态环境部门会同发改委、水利、城管、卫生、公安等部门召开专题会议研究制定整改方案，建立和完善固体废物联防联控长效监管机制，形成工作合力，有效防控固体废物环境风险[16]。上述工作的开展及时消除了安徽、重庆两地沿江、沿河违规倾倒、堆存固体废物的环境安全隐患，有效地预防了长江沿线生态环境安全风险。

(2)部分地区(如云南、贵州、四川、江西等)整改完成指数较低，与其历史遗留问题多、固体废物堆存体量大有关。部分固体废物堆场因时间跨度长、处置难度大，短期内难以整改到位。大规模的历史遗留固体废物堆场主要是由生产方式粗放、资源利用率低、固体废物处置能力缺口大等造成的。研究资料表明，我国历史堆存的工业固体废物总量达600亿～700亿t[2]，而长江经济带11省(市)一般工业固体废物、危险废物、生活垃圾的产生量近年来呈现出递增态势[3]，使得固体废物处置能力不足的问题愈加凸显。数据显示，2017年江西、四川、云南的一般工业固体废物产生量分别达12 341万、13 756万和13 725万t，与之相对应的固体废物处置量分别为839万、3 007 万和6 155万t[10]。

此外，对“清废行动2018”的目的和意义认识不足可能是导致问题整改完成指数较低的另一重要因素；调研发现，“清废行动2018”开展期间，部分地区主观能动性不足,存在畏难情绪，有的地方仅将堆存的固体废物简单清理了事，有的地方环境违法行为处罚力度不足，有的地方问责不严肃，压力未有效传导到位，起不到应有的震慑作用，也难以通过行动切实推动当地固体废物管理和环境执法水平提高。如某地生活垃圾卫生填埋场存在未进行环保“三同时”验收、渗滤液处理设施停运而直排污水管网、在线监测设施不正常运行等严重问题，整改过程中地方仅对涉事企业“三同时”未验收问题进行了行政处罚，而对于其他环境违法行为及存在的失职渎职问题未进行有效查处和追责。

(3)危险废物类问题整改彻底，一般工业固体废物类问题整改完成度相对较低。如前文所述，我国危险废物环境管理体系相对完备，监管机制较为健全；“清废行动2018”中发现的涉危险废物类环境违法问题数量少、堆存体量小，整改难度低。相对而言，我国对于一般工业固体废物的管理和监管则相对薄弱，且一般工业固体废物产生量大，资源化利用相对滞后，导致违规倾倒、堆存固体废物的现象进一步加剧。“清废行动2018”排查发现的一般工业固体废物类问题数量多，且部分问题时间跨度长、堆存体量大，使整改难度加大。因此，针对长江经济带固体废物污染防治和管理问题突出的现状，一方面要完善固体废物环境管理体系，强化固体废物风险源头防控；另一方面应加快基础设施建设，补齐处置缺口，同时加强固体废物减量化和资源化技术应用。

(4)生活垃圾和建筑垃圾类问题整改难度大。我国生活垃圾和建筑垃圾的管理体制机制方面存在的突出问题是多头管理、职责交叉重复。以生活垃圾为例，其归口管理部门为住建部门和生态环境部门[17]，其中住建部门负责生活垃圾的清运、处理处置及相关设施建设的管理，生态环境部门负责生活垃圾处理处置过程中的污染防治管理；建筑垃圾的归口管理部门为城市市容环境卫生主管部门或城市管理部门[18](不同地区存在差异)，而一旦发生环境污染事件，往往由生态环境部门牵头组织开展相关处置工作。因此，职责交叉、多头管理的机制问题一方面造成了生活垃圾和建筑垃圾的监管困局，加剧了随意倾倒、堆存现象的发生，另一方面也增加了此类环境违法问题的处置难度。这正是造成“清废行动2018”生活垃圾、建筑垃圾类环境问题整改完成度相对较低的重要原因之一。鉴于此，针对涉及多部门的环境违法问题，各有关部门应加强协调联动，形成监管合力，共同推进问题整改。

4 结论

基于“清废行动2018”核查数据及长江经济带11省(市)关于固体废物环境违法问题的整改情况，综合运用层次分析法和线性加权求和法对环境违法问题的整改效果进行评价，得出结论如下：

(1)“清废行动2018”成效显著，1 308个涉固体废物环境违法问题整改完成度较高，在消除环境影响、打击违法行为、压实整改责任、推动固体废物管理等方面取得了较好的工作成果。

(2)分区域来看，安徽和重庆的问题整改完成度最高，浙江、上海、江苏次之，湖北、湖南、江西、贵州、云南、四川6省的问题整改完成度相对较低。

(3)按照涉及的固体废物种类不同，可将1 308个环境违法问题分为为一般工业固体废物、危险废物、生活垃圾、建筑垃圾、混合固体废物和其他类共计6类问题；其中涉危险废物类问题整改效果最好，其次为一般工业固体废物、混合固体废物及其他类问题，生活垃圾和建筑垃圾类问题整改效果相对较差。

5 建议

“清废行动2018”是我国污染防治攻坚战的重要组成之一，对于推动长江经济带固体废物管理、保障长江生态环境安全意义重大。结合前文论述，现就提升问题整改效果、巩固“清废行动2018”工作成果提出如下建议：

(1)对于已经存在的固体废物不当堆存和违规倾倒等问题，地方各级各部门应提高思想认识，强化协调联动，共同推进问题整改工作。

(2)完善固体废物环境管理体系，加大监管执法力度，强化风险源头防控，有效遏制固体废物非法转移倾倒多发态势。

(3)针对长江经济带固体废物污染防治和管理问题突出的现状，着重加强固体废物处置能力建设，积极推进固体废物减量化和资源化技术应用。

致谢：数据获取及实地调研工作由生态环境部生态环境执法局、重庆市生态环境局、杭州市生态环境局、常州市生态环境局、宣城市生态环境局等单位协助完成，在此表示感谢。