宏观调控法对“双循环”新发展格局的回应

许姝洁

宏观调控法对“双循环”新发展格局的回应

许姝洁

（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国应对内外部经济环境的变化而做出的重要战略部署。“双循环”新发展格局之构建与宏观调控法在目的、手段层面的内在一致性，奠定了宏观调控法回应的前提与基础。在宏观调控法治的框架下，依循要素市场化配置、构建完整内需体系、技术创新驱动的“双循环”构建进路，由宏观调控法保障宏观调控的跨周期调节与中长期计划、积极财税政策、稳健货币政策等调控手段的综合、协调运用，为“双循环”新发展格局的构建提供经济法治保障。

“双循环”新发展格局；宏观调控；宏观调控法

2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出要“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，习近平总书记多次在重要场合强调“双循环”的新发展格局，党的十九届五中全会亦再次强调要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这一经济发展格局，既以国内经济循环为主体，又强调国内经济循环与国际经济循环的双向互动。这是应对我国内外部经济环境的变化而做出的战略部署，尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，全球经济形势复杂变幻，逆全球化加剧与供应链中断，而国内在突发重大公共卫生事件后亟需恢复与增长经济。

“双循环”的发展格局，能够实现国民经济的高质量发展，提升我国参与国际分工与合作的经济竞争力。在构建这一经济发展新格局的过程中，宏观调控法以其独特的法理念与法制度，可以为之保驾护航。

一、构建“双循环”新发展格局与宏观调控法的契合性

（一）目的层面的契合性

1. 供需平衡与经济增长

“双循环”的新发展格局要立足于国内大循环，本质上即强调要促进经济供给与需求的内循环。具体而言，一方面要扩大内需，发挥国内巨大市场的消费和投资潜力，应对国内部分行业与领域生产过剩的问题，并逐步形成面向内需市场的、先进的产业链和供应链体系；另一方面要进一步深化供给侧结构性改革，提升要素生产率，实现国内、国际两个市场的高质高效供给，避免出现新的过剩的同时，化解国际供应链突发断裂的危机。概言之，“双循环”经济格局是为了实现社会总供给与社会总需求之间的平衡与匹配，最终实现经济的稳定协调发展，这正是宏观调控的目标所在。宏观调控是为了实现国民经济总供给与总需求的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调地发展[1]，对国民经济在宏观上实施的调节与控制。宏观调控法的功能定位则在于确保宏观调控在法律框架内实施，保障宏观调控目标的实现。在这一目的层面上，“双循环”新发展格局与宏观调控法相契合，为宏观调控法发挥其功能提供了用武之地。

2. ­风险防控与危机应对

在风险防控与危机应对这一目的层面上，“双循环”新发展格局与宏观调控法亦具有内在的一致性。德国学者乌尔里希·贝克提出了“风险社会”的概念，“工业社会由其自身系统制造的危险而身不由己地突变为风险社会”[2]。2020年新冠肺炎疫情这一突发重大公共卫生事件，即是对于风险社会的一个实例例证，当然这种风险，是一种公共风险。

“双循环”新发展格局，意在改变原有的出口导向型经济结构，降低外贸依存度，转而依赖国内市场，强化经济发展的内在动力。这一发展战略，正是应对公共风险之举措，对于国家和区域经济安全具有重要意义。具体而言，常态的经济运行，即在国内经济大循环的基础上，国内国际双循环相互促进、相辅相成。而在突发公共风险时刻，例如疫情冲击导致企业出口贸易面临大量撤单危机时，国内循环可以单独发挥作用，通过国内的巨大市场，为企业创造内需，维持企业基本运转。这就相当于电力系统的双回路供电，如果一路断电，还有一路，可以双重保障供电的稳定[3]。

“如果说在现代性的早期阶段，经济增长是一个政府合法性的主要来源；那么，在现代性的晚期阶段，风险的预防和处理也将成为一个政府合法性的重要来源。”[4]宏观调控主体依法行使宏观调控权，除了保证国民经济持续、稳定、协调发展，还要去应对和化解公共经济风险。在此意义上，应对公共经济风险便当然成为宏观调控法的应有之义，由宏观调控法为权力主体防控公共经济风险提供法治保障。

（二）手段层面的契合性

“双循环”的新发展格局，旨在培育经济新优势、创造经济发展新动力，虽然是对国民经济发展的新布局，但其并未改变经济活动的本质。按照马克思主义政治经济学的理论，社会经济总体性的良性运行发展，从根本上就是生产、分配、交换、消费的相互贯通、协调发展[5]，这四个环节构成了社会生产与再生产，无论是国内经济循环还是国际经济循环，均是从这四个经济环节入手，进行经济调整与转型升级。在这一过程中，构建“双循环”的新发展格局，需要从国民经济全局出发，运用系统的治理思维，实现社会经济整体格局与状态的平衡、协调、有序与匹配。简言之，需要宏观调控权力主体对宏观经济领域进行合理的宏观调控，必然会涉及到货币、财政、税收、计划、规划等调节经济的手段或工具，而这些手段或工具正是构成了宏观调控法的重要内容。由宏观调控法对宏观调控主体各种调控手段和工具的运用进行法律控制，防止宏观调控主体完全依主观恣意进行调控，确保宏观调控的合法性。

二、贯穿宏观调控法回应的核心理念——法治理念

在构建“双循环”新发展格局的过程中，无论是既有法律制度的实施，还是新的法律制度的创设，除了经济上的合理性与有效性，即其符合经济规律、能够实现对国内、国际两个市场的充分利用，还应具有合法性，贯彻法治理念，确保在法治框架下开拓新发展格局。因为在本质上，宏观调控法各项制度和手段的运用属于国家经济调节权的范畴，它是人类社会发展到现代市场经济阶段，并随着国家职能的发展——国家经济调节职能的产生而产生的一种国家权力，它的产生在形式上直接来自法律的明确授权[6]。由此，宏观调控法对“双循环”新发展格局的回应，应由具有法律授权的主体依法实施，受到法律的必要控制，否则在法治框架下，其效力可能会被削弱和否定。

（一）宏观调控的相机抉择

相机抉择也称为斟酌使用，指政府要根据经济运行的阶段特征以及政策效果来相机抉择使用宏观经济政策[7]。构建“双循环”新发展格局与宏观调控法在目的层面的契合性在于两个方面：供需平衡与经济增长，风险防控与危机应对。实现供需平衡，最终是为了实现经济的稳定协调发展，在这一过程中，为防止经济波动与失衡，宏观调控要采用反经济周期、“逆经济风向行事”的手段。但是，经济发展情势难以准确预测，“经济”过热与经济“过冷”的交替变化也无固定周期，因而逆风向行事意味着相机抉择。应对风险与危机，更需要紧急状态下的相机抉择，根据短期内的特殊总供求关系实施有针对性的宏观调控。

构建“双循环”新发展格局，虽是中长期的战略，但并不意味着存在长期不变的宏观调控政策。“双循环”格局构建的中长期目标，要求在对各个短期经济阶段进行相机抉择时，应从长远视角考量其影响和后果。服务于构建“双循环”新发展格局的调控政策与调控手段仍应当具备一定的灵活性，应根据具体情形选择宏观调控的方式、程度、范围等。相机抉择虽有其必要性，但不可不受规则约束。为了防止相机抉择带来宏观调控权力行使的恣意，应对其进行法律规制，也即宏观调控的法治化。

（二）宏观调控的法治化

宏观调控法是宏观调控主体行使权力的基本行为准则，是法律对于国家公权力的控制与约束。与宏观调控政策的性质不同，宏观调控法律规范应当为宏观调控权力的行使提供普遍性的、稳定的、整体的引导和约束。虽然经济运行复杂多变，构建“双循环”新发展格局，需要灵活性的宏观调控政策。但是，宏观调控法应控制宏观调控政策，宏观调控政策的运用要符合法定要求，经由法律控制，对宏观调控权进行积极的动态约束，使调控权力合法化，并防止调控权力行使的异化。宏观调控的法治化，应当贯彻至各项调控手段层面。无论是财政手段、货币手段、税收手段亦或是计划手段，无一例外。笔者将从财政与税收两方面加以具体论述。

一方面，在财政领域应贯彻财政法治。具体而言，一是通过法律对财政权力予以分解，在横向和纵向上进行合理、慎重配置，使各权力主体之间的权责和界限清晰，并相互制约和共同作用；二是在财政法律中，确定要调整的财政关系，配以相应的财政手段、财政工具，例如转移支付制度、政府采购制度等操作和运用程序，也应由法律予以明确安排。要使立法机关控制财政权，并通过财政权来制约政府，政府不能单独决定财政政策，财政政策必须体现立法机关的民意，这是财政法治的要义[8]；三是考虑到“双循环”格局构建过程中对于灵活性的、应变性的财政政策的需要，财政法要反映这些财政政策，就必须设计具有灵活性的制度或规则[9]，如例外条款、可供选择的措施等。但灵活性是建立在法定性基础上的、根据客观情势在一定范围内的财政手段自由选择和自由组合权，其仍在法治运行框架下，仍需要遵循法律原则和规则，不正当行使和不充分行使财政政策制定权仍应为法律所规制，权力主体应承担相应的法律责任。

另一方面，在税收领域应遵循税收法定。构建新的经济循环模式，引导市场主体的经济活动，税收优惠政策的积极效用可谓十分突出。税法的基本原则与根本理念在于税收法定主义，有关赋税实体与程序的重要内容应由法律保留。税收优惠作为税收特别措施，理应在税法框架下运行，任何形式的税收优惠措施均不得越界而为。因为构建“双循环”格局的过程中，税收优惠政策虽有一定的目的正当性，能够协调、保障社会经济利益，但它也有风险，任何针对部分或特定个体、群体的税收优惠，都可能会引发横向上的赋税不公，与量能课税原则相违背。设定税收优惠需遵守一个基本原则，即只有制定税法的机关才能行使税收减免权，除非得到立法机构的授权，其他机构无权制定税收优惠政策[10]，这是税收法治的应有之义。在形式上，要落实税收法定原则，符合税法设定的关于税收优惠事项的法定要求；在实质上，要契合比例原则，合理运用税收优惠措施，有针对性地运用于特定的“双循环”新发展格局的构建目标的实现环节。

综上所述，“双循环”新发展格局的构建，需要相机抉择的空间和可能性，但是法治国家又强调经济法治的重要性。此处的法定与可变之间并非无法调和，在宏观调控法定的基础上，由宏观调控法明确规定调控的原则以及各实体、程序事项，并授予特定行政机关以有限的、受法律控制的宏观调控政策制定权，此为形式上的合法性。再由权力主体合理有效运用，精准调节，灵活应对，实现宏观调控政策在实质层面上的正当性。也即二者之间是一种相统一的关系。总之，构建“双循环”新发展格局是一个因时而变、因势而变的过程，对各项调控政策的及时性、灵活性、有效性有更高的需求，但是即使如此，也应遵循法治精神，体现法治的重要价值。

三、“双循环”新发展格局的构建路径与宏观调控法的回应

（一）“双循环”新发展格局的构建路径

1. 要素的市场化配置

“双循环”新发展格局所要实现的供需有效平衡，需要发挥市场机制的优势，让市场在资源配置中起决定性作用。由市场对生产要素进行优化配置，实现要素的自由流动，可以有效匹配社会供给与社会需求，化解供给过剩与需求不足的矛盾。具体而言，包括土地要素与资本要素的市场化配置、劳动力要素的市场畅通有序流动、技术要素的市场发展、数据要素的市场培育、要素价格的市场化改革以及要素市场运行机制的健全等。本质上，是实现要素主体的经济自由，包括其职业自由（营业自由）以及个人产权的明晰与保护。

要素市场化配置的根源，是政府与市场的关系定位。要素无法在不同区域、不同行业之间自由流动，是政府“看得见的手”设置的政策性壁垒与垄断所致，只有破除这些壁垒，避免政府的不合理、不适当干预，构建市场化的营商环境，才能激发市场经济活力。“双循环”新发展格局的实现，既需要高效的市场机制来进行资源的优化配置，也需要政府干预机制来矫正市场失灵[11]。在这背后，是对市场优先与有限政府的合理期待，与控权法属性的宏观调控法不谋而合。

2. 构建完整的内需体系

扩大国内需求是“加快构建以国内大循环为主体”发展格局的核心落脚点。在“双循环”格局中，国内经济循环作为主体，意味着内需（国内消费、国内投资等）发挥主导作用。

一方面，扩大消费。在这一过程中，首先，发挥我国完备工业体系与完整产业链、供应链的优势，在此基础上深化供给侧结构性改革。用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率[12]，以高质量、高效率的供给来避免扩大内需过程中产生新一轮的过剩；其次，针对不同的消费群体，实施不同的刺激手段，进而提振消费需求，释放国内消费市场的消费能力。具体而言，刺激居民消费，需要保障就业，提升居民的收入水平，使居民具备良好的收入预期，并对收入进行公平有效地分配、再分配，保障经济公平和社会协调，完善社会保障体系，使居民拥有良好的消费预期；再次，消费群体的消费方式的转变也十分显著，尤其是在此次突发公共卫生事件期间，线上消费范围大幅拓展，网络消费、数字化消费等行业蓬勃发展，在构建新发展格局的过程中也应当顺势而为，根据新型消费与传统消费的异同，提供有效供给。

另一方面，扩大有效投资。在鼓励企业投资方面，需要为企业创造良好的营商环境，清除投资领域的障碍，破除不合理的市场门槛，减轻企业不必要的负担，实现投资的自由化和便利化。在刺激政府投资方面，政府应以积极有为的姿态，既要着力抓“六保”、促“六稳”，又要围绕国家重大战略、新兴产业、新基础设施、重点产业、重点区域加大投资力度，刺激经济满血复活[13]。构建新发展格局，更注重投资的效率，需要良好的投资环境，市场化的投资环境为投资自由提供土壤，法治化的投资环境为投资者合法收益保驾护航。

强调国内经济循环的主体地位，并不旨在割裂与国际经济循环的互动，刺激国内消费与投资、开拓国内市场的过程中，仍需与国际市场互联互通。进口贸易与出口贸易、对外投融资与外商投资，其为新发展格局的构建以及国内市场的发展提供不可或缺的重要支撑。

3. 技术创新驱动“双循环”

“双循环”新发展格局作为新时代中国面对经济发展困境的破局之策，需要创新引领，尤其是在“国内国际双循环相互促进”的格局中，只有推动关键行业、领域的创新，提升核心技术创新能力，才能使我国在国际分工合作中占据重要地位，有效避免国际技术供应链断裂带来的经济冲击，源源不断地为经济高质量发展提供动力。大力推动创新，发展5G、人工智能、大数据、工业互联网、智慧城市等新型智能产业，提升产业链、供应链的智能化水平，离不开宏观政策的引领和支持。

无论哪一条构建路径，最终都将落脚到市场机制的有效运转与政府合法有效的宏观调控。这一落脚点，正是宏观调控法所欲达成的社会经济效果，宏观调控法通过对宏观调控权的配置、行使进行法律控制，保障宏观调控关系的规范、科学和高效，确保调控目的的达成，其之回应，是构建“双循环”新发展格局所不可或缺的。

（二）宏观调控法的回应

习近平总书记主持召开的中央政治局会议指出，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性、不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识[14]。“双循环”新发展格局的构建，正是一个中长期的问题，需要长远布局和远景规划，具体到宏观调控法领域，就需要保障宏观调控的跨周期调节与各项调控手段的综合协调运用。

1. 中长期计划

计划作为宏观调控的手段之一，主要对经济社会发展战略和宏观调控目标进行预设，为经济主体进行经济活动提供方向指引。概言之，计划就是国家和政府对关系国计民生的重大问题进行总体上宏观规划，是主要统筹规划社会总供给与社会总需求、社会产业结构、国内外贸易协调发展的方法和工具[15]。在构建“双循环”新发展格局的过程中，宏观调控主体在尊重市场经济客观规律的前提下，将其纳入中长期计划或五年规划，明确产业链、供应链的体系，指导市场主体的经济行为，引导投资者的投资方向，指引创新要素汇集关键行业与领域。

计划作为政府对市场经济运行的干预与规制，计划宏观调控权力的配置、计划的制定与计划的执行等必须在法治框架内，政府以计划手段介入市场经济必须得到法律的授权、遵循相应的法定程序。这正是宏观调控法为防止计划调控手段运用的异化而做出的贡献。

2. 积极的财税政策

在要素市场化配置与扩大内需方面，需要运用有效的财税政策进行促导和激励。第一，宏观调控主体在财税法框架下通过财税手段进行宏观调控，由此防控资源配置失衡的风险，促进国民经济发展和优化经济结构；第二，积极的财政政策，为了刺激消费与发展宏观经济，通过扩大财政支出，政府可从消费或供给两个角度进行财政补贴。供给角度的补贴对象是生产厂家或者销售商家，消费角度的补贴对象是居民个人，例如，这次新冠疫情防控中，出现了大量消费券形式的财政补贴，以此来刺激经济、提振消费；第三，积极的税收政策，通过“减税降费”、税收减免等税收优惠措施，增加居民的工资和企业的利润收入，切实减轻相关市场主体的经济负担，进而实现对消费和投资等需求扩张的刺激。

在推动创新方面，在常规时期，要发挥公共财政在相关技术领域的支持和激励作用，如区块链、人工智能等领域的科研，通过财政预算制度，向其提供大量的财政资金支持。尤其是对于基础研究的财政资金投入力度，基础研究作为创新链的前端，其研究进展影响着原始创新能力的强弱，进而关涉后续的应用技术开发。但基础研究相比于应用研究，距离商业化更远，研究成果的公共品属性也更强[16]，应由国家来提供，具体到宏观调控领域，则由宏观调控主体通过财政政策加以支持。

以财税政策作为刺激经济、推动创新的工具，要求任何形式的财政支出均应在预算范围之内进行发放和兑付，保证财政支出在预算法程序上的合法性；要求任何形式的税收优惠措施都不得违背税法的基本原则与根本理念——税收法定主义。

3. 稳健的货币政策

构建“双循环”新发展格局，稳健的货币政策要更加灵活适度、精准导向，使各项货币政策能够充分发挥其效用，增强货币政策传导的及时性、直达性[17]。具体而言，中国人民银行采取的放宽贷款的措施，例如降低存款准备金率、增加投资信贷额、降低贷款利率等货币政策，实现精准扶持中小微企业，解决其融资难等问题，支持民营经济发展；通过银行信贷为科技型创业企业提供融资支持，为科技型企业提供持续稳定的资金来源，使创新活动有长期的资金支持；通过货币政策，使货币供应量、货币流通量和市场主体的融资规模合理增长，以此来扩大消费、投资等需求，加速国内经济循环格局的构建。除此之外，通过金融市场的扩大开放，在确保金融监管的前提下，通过货币政策，打破资金自由循环中的壁垒，清除金融市场不必要的准入门槛，吸引境外优质资金，增加有效资本规模，同时鼓励国内金融机构，参与国际金融市场，促进国际外循环及其与国内循环的互动。

稳健、精准、灵活的货币政策，既能支持经济结构性改革，又能有效激发市场需求，从而加快推动供给体系、需求体系和金融体系形成相互支持的三角框架[18]，最终助力于构建“双循环”的新发展格局。当然，货币政策的运用过程，在本质上仍是属于宏观调控权的行使过程，应当在宏观调控法的框架下，符合情势变更原则，确定适当的调控力度，有针对性地运用各项金融工具，在达成预期目标的同时，确保货币政策的法律效力。概而言之，作为对市场经济领域货币流通的干预，既要确保货币政策有经济上的合规律性，又要使其符合宏观调控法治的内在要求。

[1] 杨三正.宏观调控权的概念辨析[J].湛江师范学院学报, 2007,28(1):86-89.

[2] 乌尔里希·贝克.世界风险社会[M].吴英姿,孙淑敏,译.南京:南京大学出版社,2004:102.

[3] 陈甬军.加快构建国内国际双循环新发展格局[N].浙江日报,2020-06-08(8).

[4] 王道勇.风险分配中的政府责任[N].学习日报,2010-04-12(4).

[5] 徐永平.关于转变经济发展方式的思考——马克思生产、分配、交换、消费关系理论的启示[J].理论研究,2011,33(5):18-20.

[6] 张辉.经济法视域中的宏观调控权——兼论宏观调控权与中观调控权的关系[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2009,45(1):58-61.

[7] 王新红.规则约束下的相机抉择——宏观调控法几个基本问题的再思考[J].法学论坛,2010,25(5):51-56.

[8] 邢会强.财政政策与财政法[J].法律科学(西北政法大学学报),2011,29(2):67-76.

[9] 徐孟洲,伍涛.论财政法与财政政策的耦合[J].法学杂志, 2011,32(5):14-19+144.

[10] 熊伟.法治视野下清理规范税收优惠政策研究[J].中国法学,2014,31(6):154-168.

[11] 靳文辉,苟学珍.构建双循环新发展格局的经济法回应[J].重庆大学学报(社会科学版),2021,27(1):27-38.

[12] 陈小亮,陈彦斌.供给侧结构性改革与总需求管理的关系探析[J].中国高校社会科学,2016,33(3):67-78.

[13] 蒲清平,杨聪林.构建“双循环”新发展格局的现实逻辑、实施路径与时代价值[J].重庆大学学报(社会科学版), 2020,26(6):24-34.

[14] 高云君.“双循环”会带来什么？——中共中央政治局会议传递出重要信号[EB/OL].(2020-08-04)[2021-05- 01].https://cbgc.scol.com.cn/news/333295.

[15] 徐澜波.我国宏观调控权配置论辨正——兼论宏观调控手段体系的规范化[J].法学,2014,37(5):44-57.

[16] 李奇霖,张德礼.李奇霖:“双循环”下的宏观调控政策取向[J].房地产导刊,2020,21(9):16-19.

[17] 苏军良.大变局下构建“双循环格局”的几点思考[J].福建金融,2020,35(8):3-7.

[18] 邱兆祥,曹宇,刘永元.现代金融体系与构建“双循环”新发展格局[J].金融论坛,2020,25(11):11-16.

The Response of Macro Control Law to the New Development Pattern of “Double Circulation”

XU Shu-jie

(Law school, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

To speed up the construction of a new development pattern with domestic circulation as the main body, with domestic and international double circulation promoting each other is an important strategic deployment for China to cope with the changes of internal and external economic environment. The internal consistency between the construction of the new development pattern of “double circulation” and the macro-control law in terms of purpose and means lays the premise and foundation for the response of the macro-control law. Under the framework of the rule of law of macro-control, people should follow the “double cycle” construction approach of market-oriented allocation of factors, building a complete domestic demand system, and technological innovation driven. The macro-control law ensures the comprehensive and coordinated use of macro-control means, such as cross cycle adjustment, medium and long-term planning, active fiscal and tax policies, and steady monetary policies, so as to provide an economic and legal guarantee for the construction of the “double cycle” new development pattern.

new development pattern of “double circulation”; macro control; macro control law

DF41

A

1009-9115(2021)05-0101-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.05.018

2021-03-27

2021-08-16

许姝洁（1997-），女，山东淄博人，硕士研究生，研究方向为经济法。

（责任编辑、校对：王学增）