邻避冲突协商治理的框架建构和路径研究

李菲 霍明珠

摘要：随着我国基础设施建设的不断完善，邻避冲突事件时有发生，而邻避冲突的有效解决对于维护社会稳定、推进国家治理体系和国家治理能力现代化具有重要意义。基于协商治理的视角构建邻避冲突治理新路径，探索协商治理的关键及过程，利用多案例分析研究方法考察国内5起典型的邻避冲突事件，进一步分析邻避冲突潜伏期、酝酿期、爆发期、平息期四个阶段的特点，优化各个阶段具体措施，致力于实现邻避善治，构建共建共治共享的社会治理格局。

关键词：协商；治理；邻避冲突

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）04-0089-06

基金项目：陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“互联网+背景下交通治理公众参与机制研究”（2019C197）。

习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各類风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。”[1]在中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记再次强调：“我们必须增强忧患意识、始终居安思危，贯彻总体国家安全观、统筹安全和发展。”[2]邻避项目作为影响社会稳定、平安建设的重要因素，因其引发的邻避冲突给社会治理带来了一定的挑战。基于此，我们选取了5个典型的邻避冲突事件，从协商治理的角度展开理论探讨和实践研究，以期为我国邻避冲突治理提供一定的借鉴意义。

随着城市化进程的加快和公众参与意识的提升，由于建设城市公共设施而引起的群体性冲突事件不断增加，这一现象被学术界定义为“邻避冲突”[3]。邻避设施产生的利益由社会共同分享，然而带来的风险或损失却由附近居民承担，成本和收益的不对称引起矛盾和冲突，“不要建在我家门口”的抵制活动也就屡见不鲜。改革开放以来，我国城市建设迅速发展，邻避设施的建设一度陷入了“一建就闹，一闹就停”的困境。这些邻避设施在日常生活中必不可少但又不可避免对邻近居民造成心理或者生理上的负面影响，从而引发附近居民的抗拒心理并采取一些反对措施[4]。目前我国邻避冲突时有发生，附近居民和建设者、政府之间矛盾尖锐，社会影响也进一步扩大，政府治理面临挑战。

邻避冲突事件不仅受到社会的高度关注，同时也引起了学术界的激烈探讨。随着近年来政府对协商治理的大力提倡，我国学者对邻避冲突协商治理的研究越来越重视。陶鹏等以邻避情结为切入点，构建了“预期损失—不确定性”的研究框架，突出公众参与是化解冲突的重要手段[5]。何艳玲分析了一般群众参与邻避抗争的心理动机，并对人们的初始认知进行重构，在提倡公众参与以及群众主体性的基础上构建了群众由“我怕”到“我不怕”的信任机制[6]。吴翠丽从风险感知差异和传统决策失灵的角度对邻避冲突进行建构阐释，提出多元协商的治理机制是破解邻避冲突的关键[7]。刘超从协商治理的视角对湘潭九华垃圾场焚烧事件进行了详细的剖析，并从协商意识、能力、制度以及非政府组织的作用四个角度加强政府协商治理能力[8]。张紧跟等以广州PX事件为例详细分析了冲突产生过程及原因，提出有序的参与、有效的沟通、合理的补偿以及政企民协同治理是协商的基本要素[9]。葛晓龙、刘姣从邻避项目的规划、决策、运营三个阶段构造协商治理机制，化解邻避困境[10]。

综上所述，国内不少专家和学者意识到协商治理对于化解邻避冲突的重要性，但是在实践中往往只涉及价值的引导和应然的对策，很少涉及协商治理邻避冲突的实际过程和步骤，对政府的责任定位也不是十分清晰。本文以政府为中心对邻避冲突的协商治理过程深入分析，设计协商治理五要素四阶段的研究框架，探讨邻避协商治理的关键，并从协商的各个阶段出发建构符合中国特色的协商治理措施，这对于缓解激烈的邻避冲突具有重要的理论意义和现实意义。

协商民主是20世纪后期兴起的一种新的民主理论范式和政治实践[11]。在对西方理论进行学习借鉴后，颜佳宁等学者提出，协商治理是利益相关者之间通过对话、协商、讨论等方式以批判性的态度审视有关政策建议，最终使决策合法性的一种治理机制，它的基本原则是实现社会公共利益，关键在于如何以协商对话达成共识或者消除化解矛盾冲突。邻避冲突涉及不同主体之间的风险认知差异，在多元主体的互动下受影响群体的抗争行为不断扩散，由于邻避冲突的复杂性必然要求采取多元化参与的治理手段。本文在借鉴张紧跟等研究的基础上拓展了协商治理邻避冲突的研究框架，不仅探讨了协商治理的关键要素，并在信息公开、公众参与、风险告知、利益补偿协商四要素的基础上增加了舆论影响，同时详细地分析了邻避冲突发生的过程以及协商治理各阶段的主要任务（图1）。

协商治理的最终目的并不是满足不同群体的偏好，而是各个相关主体在公共理性的指导下通过协商、争论、妥协达成共识。信息公开是邻避冲突协商治理的前提，政府提前信息公开并论证项目建设的可行性和必要性是避免冲突的关键；公众参与是邻避冲突协商治理的必要条件，无论是在邻避项目决策前还是邻避项目建设中抑或完成后都离不开公众参与，公众是协商治理不可或缺的成员[12]；风险告知是邻避冲突协商治理的首要条件，邻避设施的负外部性决定了它的特殊性，提前将风险告知居民并进行预期评估能够有效的缓解冲突；舆论影响是邻避冲突协商治理的重要条件，社会舆论的过度发酵很容易造成事态不可控制的局面，最终导致项目被迫停止，协商也无法正常进行；利益补偿是邻避冲突协商治理的关键条件，通过利益补偿可以抵消居民的损失，有助于平息居民的反抗促进协商的进行。

邻避冲突事件治理中协商是一个持续性、连贯性的行为，应该贯穿整个活动的始终。政府应该对实际情况进行调研，对附近自然、社会、文化等背景进行综合考量，思考该项目面临的挑战和附近居民的抗拒点，并且在與居民、专家、开发商、政府等利益相关者通气的情况下初步确定该项目。明确协商主体，由于共同利益的存在，各个主体也会寻求盟友，进而形成增长联盟、社群联盟以及第三方联盟。增长联盟包括政府、企业、专家等。政府为了增加决策的科学性、民主性会邀请专家的加入，由于其专业性也增加了公众的安全感，因此“政府+企业+专家”属于同一阵营，组成增长联盟；社群联盟则是受负外部性影响的社会成员，出于保护自身利益他们也会联合起来对抗增长联盟；第三方联盟则具有不特定性，会随着事态的发展加入增长联盟或社群联盟，抑或保持价值中立，它的代表主要有社会媒体、社会组织等[13]。协商实施时需要各个协商主体公平客观地表达自己的利益诉求，政府要提供一个供多元主体畅所欲言的线上或线下平台，在专家的参与下分析项目的可行性，并进行实地的调查研究，最终在协商的基础上达成共识。这个过程就是各种矛盾和冲突不断碰撞的过程，矛盾和冲突得到有效的沟通才能最终形成共识。协商过程中共识的达成并不是最后一个环节，还需要对项目的实施过程进行及时的跟进和反馈，同时寻找第三方监督平台监督邻避项目的施工，确保项目顺利进行，保证协商结果的顺利实现。纵观整个协商过程，利益相关者是不可或缺的重要参与者，政府应该像大家长一样，协调各方并最终促成邻避项目的推进，而不是陷入“一闹就停”的邻避怪圈。

为了探究邻避冲突发生机理，本文选取了广州白云区“骨灰楼”事件、上海静安区垃圾中转站事件、仙桃垃圾焚烧厂事件等5起典型的邻避冲突事件，按照邻避冲突发展的阶段，对冲突潜伏期、冲突酝酿期、冲突爆发期、冲突平息期四阶段进行动态分析。通过对5起典型案例进行分析可以发现，邻避冲突的发生并不是瞬间形成的过程，每个阶段都会有明显的特征（表1）。

（一）冲突潜伏期：公众参与有限，项目宣传缺乏

在冲突的潜伏期，邻避项目并没有引发显性的损害和风险，因而在这一阶段公众感知风险的能力有限。以政府为核心的增长联盟会对项目的可行性和必要性进行论证，社群联盟却对邻避相关信息掌握极其有限，项目的决策具有一定的封闭性。在白云区“骨灰楼”事件中，周围居民直到项目施工才了解到该项目为大型的邻避设施，复建大型的“骨灰楼”；无独有偶，为了缓解城市处理垃圾的压力，无锡发电厂匆匆点火运行，居民才知道在附近建立了垃圾焚烧发电厂。在这一阶段，只有少数的公众关注邻避项目政策的制定和实施，他们通常以个体的方式向政府部门反映问题，影响力也较为有限，政府也并不重视少数人的参与需求，为邻避冲突的产生埋下了导火索。

（二）冲突酝酿期：信息不对称，恐惧心理加剧

在冲突的酝酿期，第三方联盟尤其是依托互联网的新闻媒体对于信息的传播发挥着巨大的作用，邻避项目信息传播的范围和广度会进一步扩大，周围的居民开始意识到项目带来的风险和威胁。社交媒体为受邻避项目影响的公众搭建了沟通的桥梁，利用论坛、QQ群等平台使具有共同利益诉求的个体形成社群联盟。在这一阶段，政府公示的信息专业性较强，公众理解会产生一定偏差，因此有关项目的“小道消息”和“谣言”广泛传播，政府和公众信息严重不对称。在风险进一步被放大的情况下，居民对政府的不满情绪开始滋生，受邻避项目影响而组成的社群联盟的群体行动开始具有集体性、目的性、组织性。

（三）冲突爆发期：强烈风险感知，群体行动扩散

在冲突爆发期，邻避项目的潜在风险转化为实质风险，公众的风险感知十分强烈，社群联盟开始出现非理性的行为，例如“集体抗议”“散步”“拉横幅”“晒太阳”等等，政府面临着巨大的维稳压力。在这一阶段，社群联盟希望通过非理性的行为扩大事件的影响力，引起社会的广泛关注，从而阻止项目的进展。上海京沈高铁事件、仙桃垃圾焚烧厂事件、上海静安区垃圾中转站事件等受邻避项目影响的居民都采取了激烈的手段反对项目，造成一定的财产、人员、资源等损失。

（四）冲突平息期：重塑政府信任，平衡利益需求

在冲突平息期，政府部门出于“维稳”的目的，需要直接回应公众诉求，化解公众激动情绪。在这一阶段，与邻避项目有关的主体在博弈中争取各自的利益，结果往往是由政府相关部门宣布项目终止或者暂时停止，大多以政府妥协为主。冲突平息期也是一个过渡期，政府如果决定继续推进项目就必须和居民进行协商沟通，借助利益补偿等手段抵消邻避项目负面影响，防止邻避冲突的再次发生。

协商治理邻避冲突是防范群体性事件，化解矛盾，解决冲突的必经之路。邻避项目因其负外部性本身就具有一定争议，居民在举报、投诉无果后会采取进一步的行动，大规模的联合抗议也就不可避免，同时媒体的大肆报道会迅速引起社会的关注，政府为了“息事宁人”只能被迫宣布项目中止，而协商治理恰恰可以避免“一闹就停”的尴尬局面。

（一）构建协商民主的网络化治理模式

在邻避项目的推行中，政府、企业、公众等多元主体之间存在价值分歧和利益矛盾，而且一定程度上很难达成共识，仅仅依靠政府单一的力量很难化解矛盾、整合利益，因此冲突的化解必须是在平等的基础上多方进行沟通、协商。网络化治理摒弃传统自上而下的权力体系，提倡通过建立横向伙伴关系解决矛盾冲突，主要包括三个核心要素：首先建立关系，以邻避设施为中心形成了三大联盟，同时利用互联网技术建立三者之间的线上线下互动平台，形成伙伴关系，避免政府独自掌握决策权，由三大联盟共同分享邻避设施的决定权；其次伙伴沟通，在“骨灰楼”事件中项目的合法性受到质疑，那么真正是否存在“暗箱操作”，归根结底是因为项目设施在公众不知情的情况下推动的，因此伙伴之间的沟通十分重要且必要的；最后技术协调活动，政府在网络化治理模式中还需要协调各种活动，尤其是为增长联盟、社群联盟以及第三方联盟提供一个三方博弈的平台，使多元主体出于自身的利益进行游说，并获得其他利益相关者的支持和赞同，在理性平等互动的基础上协商出令多方满意的结果[14]。

（二）完善信息公开制度，落实公众参与

涉及居民切身利益的邻避项目，政府要避免例行公事式的通告，尽可能将信息公示到个人，确保公众参与的实际意义。政府要做到邻避项目信息的透明化，并尽可能的保证项目信息的时效性、完整性，完善关于邻避项目信息公开的制度、条例。为此，受邻避项目影响的居民，既可以自下而上进行参与，将想法表达到居委会，经居委会统一向相关部门转达，也可以自上而下主动邀请公众参与，展开线上线下相结合的问卷调查、信息收集、实地考察等活动。除此之外，对于邻避项目所涉及专业性较强的内容，政府应该积极向公众普及相关知识，邀请专家学者为公众答疑解惑。总之，政府要实现“权力在阳光下运行”，保证项目信息的透明性、公开性、真实性，破除公众与政府部门的隔阂，积极听取、尊重民意，为协商治理邻避冲突奠定基础。

（三）重视风险感知，强化风险沟通

邻避冲突的发生是社群联盟基于邻避项目带来风险的恐慌和担忧，为了维护自身利益自发组织抗议活动，是矛盾进一步激化的结果，但这也不意味着为了规避风险就牺牲城市的发展。多元主体在风险沟通中达成统一的风险认知能为协商治理邻避冲突奠定基础，政府要及时与公众进行风险沟通，增加政府和民众之间的信任及项目的认知。风险沟通是不同的利益主体基于风险进行博弈互动的过程，因此要摒弃政府单方面例行式汇报工作的现象，使居民充分表达对项目风险的担忧，政府阐述客观事实及应对措施，缓解、消除居民的恐惧心理。在开展一项项目之前，政府要列出风险清单，及时告知公众可能面临的风险以及相关部门应对的保护措施，同时利用多媒体开通官方微博、微信公众号、专门的热线电话等，让公众可以对现阶段的问题进行实时沟通，同时成立专家对话专区及时回应公众的评论、建议、质疑等，减少公众的恐慌和焦虑。

（四）利用网络舆情，积极营造协商氛围

互联网媒体的发展加速了信息传播速度和广度，邻避项目的概况凭借互联网的力量迅速传播并促进事件的发酵、扩散，政府要利用媒体强大的传播能力，为协商治理邻避冲突提供动力支撑。通过多媒体积极宣传扩散项目，开通“网上云监督”全程实时监督项目进展，同时利用网络的中介作用将政府和公众连接起来，为公众参与提供平台、营造协商氛围。近年来的相关事件，归根到底是对邻避项目的不了解以及对未来风险的担忧，政府不仅要强化风险沟通，更重要的是及时回应风险沟通，消除公众的疑虑以期赢得公众对项目的支持。此外，政府要积极争取第三方联盟的支持，利用网络舆论推进项目，利用社交媒体积极与群众沟通。

（五）加强風险评估，丰富利益补偿方式

风险评估在邻避冲突协商治理中是非常重要的一个环节，也是决定着这个项目能否顺利推进的关键因素。在某种程度上邻避项目的建设是以牺牲邻近居民利益为代价来实现社会利益的最大化，因此，对这些“被动受害方”要通过利益补偿的方式使之成为项目“共同受益者”。政府必须成立由专业人员组成的风险评估小组对邻避项目进行全方面的评估，并建立补偿方式、补偿标准等多样化的利益补偿机制，在居民的参与下确保利益补偿的民主性、科学性。邻避项目开始时要同时建立专项资金用于对附近居民的利益补偿，既可以是直接现金补偿方式，或者是建设公共设施、提供就业机会、完善医疗教育环境等其他补偿形式，并免费对当地居民开放。同时环保部门、城管部门、民间组织等协商主体要及时跟进项目进度，由政府牵头，形成政府部门监管、社会居民自发监督、第三方机构检查以及企业自我约束的立体化、全方位监督体系，切实推进项目的实施，并落实居民的利益补偿。

“冲突”就像是一把双刃剑，对社会的发展既是挑战又是威胁，化解冲突有利于社会的进步发展，冲突的激化则会威胁社会的稳定。协商治理邻避冲突有利于政府、公众、媒体等多元主体共同参与到项目的决策中，从源头上遏制公众的不满情绪、实现社会可持续发展的长远目标；政府及时公开信息并进行风险告知，使公众的知情权得到保障，有利于规避公众的抗争行为；各个主体之间的平等参与和交流互动，有利于保证决策的科学性、正当性。总之，在社会发展的关键期，传统的治理模式已经不能解决如今的邻避冲突，实现政府治理能力、治理体系现代化，基于协商民主建立理性化、制度化的治理结构，这才是破解邻避困境的最佳选择。

[1]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明[N].人民日报，2020-11-04（2）.

[2]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（2）.

[3]刘玮，李好，曹子璇.多维信任、信息披露与邻避冲突治理效果[J].重庆社会科学，2020（4）：73-83.

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[6]何艳玲，陈晓运.从“不怕”到“我怕”：“一般人群”在邻避冲突中如何形成抗争动机[J].学术研究，2012（5）：55-63.

[7]吴翠丽.邻避风险的治理困境与协商化解[J].城市问题，2014（2）：94-100.

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[13]陈恒，卢巍，杜蕾.风险集聚类邻避冲突事件随机演化情景分析[J].中国管理科学，2020（4）：131-141.

[14]林玲.网络化治理：提升社会治理能力有效路径[J].人民论坛，2017（5）：78-79.

责任编辑陆昱