机构改革背景下土地资源管理专业课程体系优化

彭秋志 黄义忠 谭荣建 李伟

摘要每一次国务院机构改革都会对高校相关专业的课程设置产生深刻影响，如何顺势优化课程体系是此类专业在此关键时期必须加以考虑的重大问题之一。在撤销国土资源部，组建自然资源部的机构改革背景下，以昆明理工大学土地资源管理专业为例，对标机构改革职能变化，就专业课程体系优化进行了探讨。

关键词 土地资源管理 课程体系 机构改革

中图分类号：G642文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.19.011

Optimization of Curriculum System of Land Resource Management Major under the Background of Institutional Reform

——Take Kunming University of Science and Technology as an example

PENG Qiuzhi， HUANG Yizhong， TAN Rongjian， LI Wei

（FacultyofLandResourceEngineering，KunmingUniversityofScienceandTechnology，Kunming，Yunnan650093）

AbstractEvery institutional reform of the State Council will have a profound impact on the curriculum of related majors in colleges and universities. How to optimize the curriculum system is one of the major issues that must be considered in this critical period. Under the background of the institutional reform of abolishing the Ministry of land and resources and establishing the Ministry of natural resources， taking the land resource management major of KunmingUniversityofScienceand Technologyasanexample，thispaperdiscussestheoptimizationoftheprofessional curriculum system according to the change of the function of the standard institutional reform.

Keywordsland resource management； curriculum system； institutional reform

0引言

土地資源管理本科专业的前身是经济学中的土地管理专业和工学中的土地规划与利用专业。[1]在1998年国务院机构改革中，原国家土地管理局连同地质矿产部、国家海洋局和国家测绘局共同组建了国土资源部。同年，教育部颁布《普通高等学校本科专业目录（1998年）》，土地资源管理专业作为国家控制布点专业之一首次出现。随着国家土地管理事业的发展，开设该专业的高校逐渐增多，目前全国开设土地资源管理本科专业的高校已达百余所。[2]在《普通高等学校本科专业目录（2012年）》中，土地资源管理专业已经进入“基本专业”之列。时隔二十年，在2018年的国务院机构改革中，原国土资源部被撤销，新的自然资源部成立，这一次机构改革必然又将刺激土地资源管理专业人才培养体系产生深刻革新。

在自然资源部成立之前，许多学者对土地资源管理专业课程体系优化进行了探讨，[3-8]这对推动该专业课程体系的建设与完善发挥了重要促进作用。然而，在新一轮机构改革背景下，该专业传统上所针对的管理对象“土地”，已经难以准确涵盖诸如“自然资源”“不动产”“国土空间”等具备新内涵的管理对象。为此，有必要借此契机对该专业现行课程体系进行一次兼顾课程名称变化和课程内容更新的系统性重构。鉴于土地资源管理专业所在高校的学科背景差异明显，[9]形成了经济、农业、测绘、规划、房地产经营等各具特色的课程体系，难以进行全国统一的课程体系优化设计，故该文仅以昆明理工大学为例展开相关探讨，以期为具有相似背景的高校土地资源管理专业优化其课程体系提供参考。

1现行课程体系及其机构职能对标

昆明理工大学是全国最早设立土地资源管理专业的高校之一，[10]现归属国土资源工程学院国土信息与测绘工程系，因而其课程体系具有鲜明的测绘地理信息特色。根据2017版专业培养方案，昆明理工大学土地资源管理专业的课程体系的特征是：以土地基础理论模块为认知基础，以测绘地理信息模块为技能支撑，以土地规划整治模块为主要输出，以土地资产管理模块为有益补充。具体地，（1）土地基础理论模块包含土地管理学总论、土地经济学、土地法学、土地资源学、土地生态学等课程；（2）测绘地理信息模块包含地图学、测量学、测量学实验、地形测量实习、数字化测量与成图、数字化测量与成图实习、GPS原理及应用、遥感原理及应用、GIS原理及应用、GIS软件应用、数据库系统原理及应用、空间数据库、土地信息系统等课程；（3）土地规划整治模块包含土地规划学、土地规划学课程设计、土地整治、土地整治项目施工及预算、土地整治实习、土地复垦、农田水利学等课程；（4）土地资产管理模块包含地价评估、地价评估实习、地籍管理、房地产经营与管理等课程。该课程体系特征在一段时期以来很好地支持了专业的发展，近年来毕业生主要流向土地调查与勘测、土地信息化建设、土地规划、土地整治与复垦等有关的工程技术岗位。

从2017版专业课程体系与原国土资源部相关机构职能的对标情况看，土地规划类课程对应着规划司的土地利用总体规划及相关专项规划职能；土地整治类课程对应着耕地保护司的土地整理、复垦和开发职能；地价评估课程对应着土地利用管理司的地价管理与调控职能；地籍管理课程对应着地籍管理司的土地调查确权管理职能；测绘地理信息模块诸课程对应着国家测绘地理信息局的测绘及测绘成果管理职能。总体而言，该专业课程体系与原国土资源部一些重要的土地管理机构及其职能形成了明确的对标，很好适应了当时的社会需求。

2机构改革带来的新变化与新需求

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》及《国务院机构改革方案》提出：“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部。”2018年8月，《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（亦简称“三定方案”）施行，这标志着“国土资源部”正式退出历史舞台，“自然资源部”开始全面履行新职责。

经过比对1998年的《国土资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》和2018年的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》得出，此次机构改革的主要目的是强化管理，内容上则体现出扩充性强化和拆分性强化两大变化特征。扩充方面，一是管理对象在土地、矿产等资源的基础上进一步加入了水域、森林、草原、湿地等更多类型的自然资源资产；二是将土地利用规划管控扩充到了全域全类型的国土空间规划管控；三是在耕地保护和建设用地管控的基础上扩充和加强了生态保护修复职能。拆分方面，一是将原来涵盖调查、监测、评价、确权、登记、统计等的权籍管理内容进行了拆分；二是将测绘实施与地理信息管理进行了拆分。此外，原归属国土资源部的农田整治项目职能并入了新成立的农业农村部，而新成立的自然资源部则加强了“山水林田湖草沙”国土空间综合整治职能。

面向高原山地农用地保护与提质需求，开展旨在掌握土地整理、复垦和开发项目规划设计技能的系统性实训，着重培养以测绘地理信息技能为支撑的土地规划整治高级专门人才，这是昆明理工大学土地资源管理专业的传统特色。多年来的办学实践表明，对主要服务于政府管理的专业而言，保持课程体系与政府机构职能对标将十分有利于专业发展。考虑到土地资源管理是服务于政府管理的专业，这次机构改革无疑将该专业推向了抉择路口：是转而对标农业农村部？还是顺势对标自然资源部？权衡之下，选择对标后者将更符合该专业的整体发展利益。理由如下：（1）该专业的测绘地理信息特色决定了只能对标后者，否则将面临巨大的转变成本；（2）由单一面向农用地保护的土地整治转变为“山水林田湖草沙”一体化国土整治，由单一的土地利用总体规划转变为“多规合一”的国土空间规划，以及由“农业-建设”管控格局转变为“生态-农业-建设”管控格局，实际上给该专业带来了更大的发展空间和更多的新需求。因此，尽早对现行专业课程体系开展优化重构以满足机构改革带来的新需求，对促进该专业可持续发展十分关键。

3课程体系优化

从土地资源管理向自然资源管理转变过程中，课程体系优化应在理念更新、基础知识拓展、基本技能优化、综合应用等方面适应新形势和新要求。在理念更新方面，应积极接纳并广泛使用诸如“自然资源”“国土空间”等内涵更广、界定更准的新表述，这不仅能激发本专业师生重新认识专业价值与使命，而且有利于扭转“土地”一词长期以来在社会公众心目中几乎等同于耕地的狭义解读；在基础知识拓展蓄备方面，需要在常规土地资源相关内容基础上增加水域资源、草原资源、森林资源、湿地资源等的相关内容，需要将以往的土地利用规划扩充为具备“多规合一”理念的国土空间规划，需要在原有面向耕地保护的土地整治内容基础上增加综合整治、生态修复保护等方面的内容；在基本技能优化和综合应用方面，应进一步发挥多种技能有机协同的“组合拳”优势。结合该专业现行课程体系特征和机构改革带来的新变化、新需求，本着“守住本底”“聚焦核心”和“有所为有所不为”原则，在守住测绘地理信息特色本底的前提下，围绕3个新的核心课程模块，在课程内容方面实现了3个新的主要转变。

在课程模块优化方面，优化后的专业课程体系仍然由4个模块组成：基本保留“土地基础理论”模块和“测绘地理信息”模块，将其合并为“基础理论与基本技能”模块；将“土地规划整治”模块和“土地资产管理”模块进行重构和强化，转变为3个权重大体相当的核心模块，即“自然资源调查监测与资产评估”模块、“国土空间统一规划与用途管制”模块和“国土空间生态修复与综合整治”模块，这三大核心模块将构成一个较完整的“调查-监测-分析-评估-规划-监管-修复”链条。具体如下：（1）“基础理论与基本技能”模块主要开设的课程有土地资源管理概论、土地资源学、土地经济学、自然资源法律法规、测量学、地图学、数字化测量与成图、数据库与空间数据库、GNSS原理及应用、遥感原理及应用、GIS原理及应用等，主要对标自然资源部机构为国土测绘司、地理信息管理司、国土空间用途管制司和耕地保护监督司；（2）“自然资源调查监测与资产评估”模块主要开设的课程有不动产权籍管理、不动产评估等，主要对标的机构为自然资源确权登记局、自然资源所有者权益司和自然资源开发利用司；（3）“国土空间统一规划与用途管制”模块主要开设的课程有国土空间总体规划、国土空间详细规划、国土空间专项规划等，主要对标的机构是国土空间规划局；（4）“国土空间生态修复与综合整治”模块主要开设的课程有國土空间综合整治、国土整治项目施工及预，主要对标的机构为国土空间生态修复司。

在具体课程内容优化方面，精简合并“土地基础理论”模块和“测绘地理信息”模块的部分教学内容，将腾出来的课时用于充实强化三大核心课程模块的教学内容。对标机构改革新需求，三大核心课程模块的教学内容将实现三大主要转变：（1）从“地权地籍”向“自然资源和不动产权籍”转变，即从原先更关心耕地与建设用地权籍管理的思维定式中跳出来，将矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源均显式纳入权籍管理范畴；并改变原先着重关心土地使用权的状况，转而全面关心内涵更广的不动产权籍问题。（2）从“土地利用规划”向“国土空间规划”转变，即在原先更注重耕地与建设用地数量管控的土地利用规划体系课程内容基础上，增加主体功能区规划、城乡规划等方面的内容，更强调“三类空间”“三条红线”“双评价”等内容的教学。（3）从“土地整治”向“国土空间生态修复”转变，即改变原先更强调耕地保护提质的土地整治思维定式，转而秉承“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，围绕生态环境“整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理”的总体要求，从“山水林田湖草沙”一体化综合整治的视角组织课程内容。

4结语

在国务院机构改革的重大历史关口，昆明理工大学土地资源管理专业及时更新理念，积极针对专业发展尤其是课程体系优化开展了多方位调研，在坚持传统特色的基础上，主动适应正在发生的形势变化，对现行课程体系进行了一次系统性重构优化。作为一流本科建设教改项目的一部分，[11-12]此次课程体系重构优化的成果已大部分体现在了该校最新修订的2019版专业培养方案中，从课程体系方面很好地支撑了该专业人才培养体系优化的整体布局。

*通讯作者：黄义忠

基金项目：昆明理工大学国土资源工程学院教育教学改革研究项目“机构改革背景下土地资源管理专业人才培养体系优化”（JG201803）；云南省2018年高校本科教育教学改革研究项目“一流本科建设背景下地矿专业群创新人才培养模式研究与实践”（JG2018034）

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