我国体育社会组织的发展历程及特征

王玉侠，李润中

（1.南昌航空大学 体育学院，江西 南昌330063；2.海南热带海洋学院 体育与健康学院，海南 三亚572022）

社会组织又称非政府组织，一般特指那些具有一定社会公共属性、承担一定社会公共职能、代表一定社会群体共同利益或公共利益的非营利性社会组织［1］。体育社会组织是社会组织的种概念，是人们为追求体育目的、实现体育公共利益而组成的社会组织。依据1989年我国政府主管部门对于社会组织的分类，可将其划分为体育社会团体、体育民办非企业单位和体育基金会3大类。我国体育社会组织对于满足人们个性化、多元化、专业化体育诉求，联结各区域、各阶层人们从事体育运动，推动我国体育各业态协调健康发展，推进体育社会组织治理体系和治理能力现代化，实现社会善治发挥着重要作用。本研究立足我国政治、经济和社会发展的时代背景，对体育社会组织发展历程进行划分，并对各阶段社会组织管理体制、存在类型及其成员构成等方面的特征展开分析，厘清其发展脉络和规律，为新时代我国体育社会组织发展理论及策略提供参考镜鉴。

1 创建期（1949～1978年）

1.1 发展历程

受此期间政治、社会、经济等波荡起伏的社会环境影响，我国体育社会组织经历了从创立到稳步发展再到停滞不前的历程。新中国成立后，为发展人民体育运动，推动和保障体育社会组织健康发展，1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，次年内务部制定颁发《社会团体登记暂行办法施行细则》。依据此办法及实施细则，建国前留存的很多体育社会组织或被取缔，或被改造成为新中国政府体育职能部门。同时，我国又相继创立一批新的全国性体育组织（如中华全国体育总会）和体育协会（如火车头体协），此后我国体育社会组织增势平稳发展。如1964年，我国就成立8个全国性体育社会组织［2］。“文化大革命”期间，由于各行各业发展陷于低谷，各类体育社团活动基本停滞。至1978年止，全国各级社团数量相较而言未增反降。

1.2 特征解析

1.2.1 高度依附性行政管理体制

计划经济时期政府的全能性和威权性属性，决定着其对各级各类社会组织的人事安排、财政拨款、日常管理、组织活动等几乎所有资源的全面掌控，而民间力量则基本被排除于组织边界之外。这种体制内生的特质决定了此期间体育组织机体只承继着政府的单一基因，其性质和结构表现为典型的“政社同质同构”［3］的官方行政性特征。此时的体育组织实质上只是一种体育“政府”组织，而非体育“社会”组织。此期间体育组织作为政府的“单向”（自上而下）、“单性”（无社会参与）“独生子”（类型单一），处于政府机构的伞状同构羽翼之下，基本不具有独立秉性，犹如一个依赖性极强的“巨婴”，基本上是依附于政府生存和成长。

1.2.2 主要以协会形式存在的一元性类型

此期间体育社会组织主要是各级体育协会，类型单一，其功能的发挥是政府政治、社会、文化等各项职能在体育领域的自然延伸，缺失实质意义上的以民间群众为主体构成的自愿性、自治性秉性。

1.2.3 以政治精英为主体的组织成员构成

此阶段的体育社会组织参与人群主要由政府成员即政治精英所构成。如前所述，彼时的体育社会组织为各级具有官方性质的体育协会，其成员主要是各级行政（政府）人员即政治精英，由其带领运动员参与各级各类竞技体育比赛，亦由其发动广大人民参与群众体育活动。

戴洪磊把此期间体育社会组织的特点概括为组织管理的行政化、组织活动的政府性、组织类型的单一化、组织规范程度低等几个方面［4］。以历史的观点来看，在当时较为复杂的政治生态和社会环境下，这种由国家统揽的总体性社会结构具有无可替代的体制合理性和优越性，各级体育社会组织（主要是体协）“既抓提高，又抓普及”，即既肩负着竞技体育事业发展的重担，又承载着群众体育事业普及的责任。此阶段30年期间，我国竞技体育颇有建树，从国内全运会开始，克服重重阻碍，一步步艰难走向了国际舞台。群众体育方面的职工体育、农村体育也曾掀起几次高潮。体育社会组织为改革开放前我国“举国体制下”竞技体育的飞跃和群众体育普及做出了无愧于那个时代的卓著贡献。

2 速增期（1979～1989年）

2.1 发展历程

1978年12月召开的十一届三中全会开启了我国改革开放的伟大历史征程，人们思想空前活跃。经济发展和社会开放的活跃局面点燃了人们投身社会建设的热情，由此掀起了一波自上而下由体制力量推动的全社会结社高潮，各类由官方内生性社会组织如雨后春笋般纷纷创立。借乘加入奥运会之风，1979年我国新成立全国性社会组织60个，其中体育社团数量达14个，为建国以来我国体育社团数量成立较多的一年［5］。1982年通过的《中华人民共和国宪法》第35条规定了公民结社自由的权利，为人们结社活动以及社会组织的发展提供了宪法保障。此后我国社会组织基本在无障碍的自由环境中加速生长，数量一路攀升，截至1989年，我国全国性社团增至1 600多个，地方性社团增至20余万个（包括30多家全国性基金会、180多家地方性基金会及170多家全国性行业协会），分别达到改革开放之初的16倍和40倍［6］。

2.2 特征解析

2.2.1 双向互动的宽松管理机制

此期间社会组织仍然是以自上而下的体制推动建设为主，依然带有明显的“行政化”和“官僚化”色彩。同时，自下而上的由知识阶层发起的社会组织也获得一定程度的发展。此期间我国尚没有建立专门的社会组织登记和管理部门，原则上采用行业归口的多部门管理，但由于相应的制度约束缺失，实际上沦为无头管理。此期间社会组织在政府引领、知识分子积极参与下数量激增，所涉领域覆盖了教育、社会、文化、科技、卫生和体育等各领域，它们既具有自由生长的勃勃生气，又带有无序生长的野性，呈现一种“野蛮”速增的相对自由生长态势。

2.2.2 体育协会与体育社团共存的类型特征

此阶段受我国重返奥运大家庭、备战和参加奥运会、女排从1981年至1986年5次蝉联世界杯和奥运会冠军（又称“五连冠”）的影响和激励，国家体委和各级体协把工作重点投向了竞技体育领域，群众体育工作则主要由民间成立的体育社会组织承担。因此，此阶段呈现出明显的二元性特征，即官方性各级体育协会和民间性体育社会组织并立共存。

2.2.3 以政治精英和知识精英为主体的组织人员构成

此期间体育组织的人员结构主要以政治精英和知识精英群体为主体构成。一方面，此期间存在着数量众多的由体制推动成立的官方性质的各类各级体育协会，其人员构成主要来自于政府部门的政治精英。另一方面，许多具有强烈社会责任感和参与积极性的知识分子和专家学者也踊跃发起成立各类各级体育社会组织，其中尤以学术性社会团体为多。这些知识精英们有着较为深厚的专业素养和社会影响力，具备获取体制内官方支持从而获得组织合法性保障的能力。在他们的助力下，我国民间体育社会组织和群众体育都得到了快速发展。

3 规制期（1990～2002年）

3.1 发展历程

进入20世纪90年代，我国改革开放向纵深推进。在体育领域，我国先后制定并实施了奥运争光战略（90年代初）、体育社会化战略（90年代中后期）和竞技体育市场化战略（90年代），推动了我国竞技体育和社会体育的迅速发展，体育社会组织由此呈现出社会化、市场化的态势。但受当时特殊政治情势的影响，我国在90年代初期和后期分别对体育社会组织进行了两次清理整顿，致使其发展两次跌入低谷。

因应1989年“六四”事件尤其是国外NGO的负面影响，我国于1990年6月对社会组织进行了第一次清理整顿，其标志为《民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》的下发。此次清理整顿，意图改变我国以往“多头审批、多头管理”，实则“乱审批、无管理”的社团治理格局，以行政手段限制、清理、关闭一些不利于时代发展环境或不符合相关政策法规的社会组织。受其影响，我国体育社会团体数量其后出现较大幅度的减少。

1996年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》颁布，《通知》要求按照“双重负责、从严、统一归口登记”的原则“分期分批对所有社会团体普遍进行一次检查、清理、整顿”。尤其是1998年10月，为应对和肃清“法轮功”事件带来的不良影响，国务院颁布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，进一步强化了社会组织的双重管理体制。此次清理整顿造成我国社会团体数量又一次大幅下降。与1996年18.5万家的峰值相比，2001年仅剩12.9万，减少了将近6万家［6］。

两次清理整顿及相关政策法规的颁布实施，限制了体育社会组织的自由发展，但对于我国体育社会组织走上制度化和规范化建设轨道起到了重要的保障作用。

3.2 特征解析

3.2.1 强化制度规制，开启市场化导向

主要表现在3个方面：其一，强化行政限制。社会组织的发展能够充分发挥人们参与社会建设热情，但其野蛮无序生长有时会不可避免地触碰到体制所能容忍的底线。因此，强化政府行政限制是当时因应形势的必然选择。其二，完善制度建设。为改变社会组织无序速增、多头管理（实际是无头管理）的混乱局面，1988年民政部设立管理司专司社会团体和基金会登记管理事务，国务院又先后颁布了《基金会管理办法》（1988年）、《外国商会管理暂行规定》（1989年6月）、《社会团体登记管理条例》（1989年10月）。初步确立了我国社会团体“归口登记、双重负责、分级管理”的登记和管理体制。为配合第二次清理整顿，使体育社会组织管理更加制度化和规范化，2000年我国又相继发布了《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》和《全国性体育社会团体管理暂行办法》，使国家渗入和管控体育社会组织的行政权力得以进一步强化，从而更加固化了我国社会组织双重监管的体制机制。其三，启动市场化导向。体育社会组织的市场化源于体育项目的实体化。早在80年代中期，原国家体委提出体育要进行“社会化和科学化”的改革思路，并确定了体育项目协会“实体化”的改革目标，只是当时社会环境下的转化时机不够成熟而未曾实施。90年代中后期，社会主义市场经济的深度发展为改革提供了动力，由国家体育总局主导的全国性体育协会开启了真正的实体化转型探索。当时主要针对不同项目特点及其市场化程度采用“分类监管”和“（运动）协会+（管理）中心”的管理模式，初步确定对足球、网球、武术等项目协会进行实体化改革，利用市场化机制尝试解决社会组织发展道路上遇到的矛盾和去行政化问题。

3.2.2 多元并存的类型结构

此期间我国体育社会组织呈现明显的“多元共生，多型并存”特征。与我国社会团体两次陷于低谷不同的是，在我国社会主义市场经济的发展动力助推下，具有市场化实体性质的民办非企业组织增长迅速。据民政部统计数据，1999年我国各类民办非企业单位已经有6 000家，2000年上升到2.3万家，2001年时超过8万家［7］，诞生于民间的未予法律承认的草根体育社会组织更是难计其数，它们对于组织和发展群众参与体育活动，扩大体育人口规模，传承和创新体育文化发挥了巨大作用。此外，始于80年代的各级基金会此期间也得到了一定程度的发展，如北京围棋基金会（1992年）、中华全国体育基金会（1994年）、杭州市陈伯滔体育发展基金会（1995年）等体育类基金会相继成立，1986年至2000年共成立体育基金会15家［8］。它们通过聚集社会各方资金，为解决我国竞技体育和社会体育发展资金不足的瓶颈问题发挥了自己独特的作用。

这些体育社会组织的诞生和成长打破了我国体育组织一元独存的单型结构状态，呈现出体育协会、体育社团与体育民办非企业单位、体育基金会、民间草根体育社会组织多型并存、多元共生的局面，优化了我国体育社会组织结构。同时，我国体育社会组织也不再仅仅是政府的“依附性巨婴”，许多真正来源于社会、生活于民间、成长于市场的体育社会组织已成长为独立的市场主体，表现出一定的“独立性”和“自治性”特征。

3.2.3 多元精英为主体的成员组织构成

此期间体育社会组织参与人群进一步多元化。除行政体制内政治精英、事业体制内知识精英外，体制外社会精英尤其是企业精英纷纷参与其中。如由企业领袖或社会成功人士发起成立的体育民办非企业组织（体育俱乐部、体育培训学校等）纷纷创立，它们因应群众体育需求，更加贴近民众，能够为社会体育参与者提高更加层次化、个性化、专业化、精准化的体育服务。

4 稳增期（2003年至今）

4.1 发展历程

进入新世纪，新一届中央政府提出建设服务型政府的施政方略。建设服务型政府，离不开社会组织的广泛参与。此阶段政府对于社会组织的态度由原来限制、管制开始转向积极引导、鼓励发展，甚至成立专门的社会组织孵化机构帮助创生社会组织。由此，各级各类社会组织迎来百花齐放佳期，数量开始稳步回升。此期间新增社会组织数量基本以每年30%的增长率递增［2］。截至2016年，全国共有体育社会组织47 280个，其中体育社会团体35 876个、体育基金会335个、体育民办非企业单位11 069个，类型结构趋于完善；从层级分布看，国家级96个、省级2 394个、地市级14 875个、县区级29 915个［9］。草根体育社会组织数量超过百万［10］，截止2017年底，全国全民健身站点已达到每万人3个，体育社会组织在全国正式登记的数量增幅达10.86%，各类级别的体育协会数量也在大幅度增加，全国全民健身站点已达到每万人3个［11］。研究表明［12］，2017年以来，我国体育社会组织从高速增长阶段逐渐迈入高质量发展阶段，表现为增速放缓，但其规范性、活跃度以及功能发挥等均得到“质”的提升。

4.2 特征解析

4.2.1鼓励创新、分类施治的管理机制

社会组织立足基层，群众基础深厚，且往往与政府有千丝万缕的联系，是沟通政府与群众关系的理想桥梁。由其介入因政府退出而形成的社会真空地带，对于反映社情民意、协调社会关系、降低社会风险、促进社会进步具有无可替代的积极作用。此期间我国对于体育社会组织的管理逐渐走向开放，在完善相关制度、有序规制的基础上，积极引导和促进体育社会组织的发展。

其一，降低注册门槛，创新孵化路径。诞生于计划经济条件下的“双重管理”体制日渐成为新时代社会组织发展和管理的制度障碍。为降低或消除这种体制门槛，各地在实践探索基础上陆续出台一系列法规文件，采用直接登记、备案登记等分类管理策略简化登记手续，对未被合法化的社会组织予以承认，使之纳入社会管理范畴。资料显示，2013年我国共发布有关社会组织管理制度改革文件90份，其中登记管理类25份，购买服务类21份，综合改革类15份［4］。

其二，分类管理，综合施治。针对不同类型、不同性质的体育社会组织，我国采用了“合法化、市场化、实体化”的分类管理策略。对于广泛存在的不合法的体育社团和草根体育社会组织，通过降低门槛进行合法化身份确认；对体育社会组织生成，政府通过建立体育社会组织孵化机构采用直接或间接手段创设，或鼓励企业、个人等社会力量自组自立；在社会组织成长方面，加大人力、物力和财力支持力度，利用市场化机制，通过补贴、减税、购买服务等形式进行资助和扶持。

4.2.2 多型并存、社会组织为主的类型结构

此期间体育社会组织类型更趋多元化、社会化和市场化。1）多元化，即指体育社会组织类型更加多样，职业体育组织（体制内、体制外）、营利性体育社会组织、非营利性体育社会组织、体育基金会、草根体育社团等类型竞相涌现。2）社会化，意为体育社会组织组织更多地由社会参与创立、建设和发展，即秉持“自愿、自立、自治”的原则。体制内体育组织不再对其过多干预，守住其权利边界，更多地履行监督而非管理职责。3）市场化，即社会体育组织的治理和运行规则逐渐摒弃体制内行政性“人治型”管理机制，取而代之的是引入市场规则和法治机制，使组织行为更具规范性、透明性和可预测性。

4.2.3 精英主导与大众主体的成员组织构成

此期间的体育社会组织参与人群更趋多元。不仅有在政府领域推动体育改革和发展的政治精英，在学术团体、各类媒体为体育改革和发展建言献策、表达意见的知识精英，活跃于市场领域、引领体育产业发展壮大的经济精英，还有许多有着强烈社会责任感、使命感和公益精神，指导和引领城乡社区基层群众体育组织投身于各种贴近人民生活的社会精英，更有积极参与、志愿服务、身体力行的广大普通民众。他们植根于社会，生活于民间，能够深刻理解并积极反映群众体育诉求，为我国社会体育组织的公益实践、良性发展和社会治理发挥着越来越重要的引领作用。

5 结语

梳理我国体育社会组织发展历程，一个很明显的特点就是我国体育社会组织是在我国政府的行政力量推动下发展起来的。政府推动体育社会组织发展的根本动力源于我国改革开放带来的一系列政治、经济、社会的深刻变革。政府对于体育社会组织的管理，表现为或主动积极作为以促进其发展，或消极被动应对以放任其生长，或采取行政化手段加以规制管控，或出台政策法规以推进制度和法治建设。政府的全能角色和权力运行使体育社会组织难以获得独立的成长空间。随着我国社会治理体系和治理能力现代化的深度推进，基于“强政府”基础之上的“强社会”必将形成，一个真正基于公民社会、法治国家的集自立、自治、多元、全员秉性于一体的体育社会组织将应运而生，健康成长，并进而在未来的体育生活、社会治理和国家建设中发挥重要作用。