运动式治理在扶贫领域中的困境探析

蓝婷

摘 要：精准扶贫作为一项政治任务，其实是一种运动式治理手段，在科层体制下引入运动式治理，国家通过委派第一书记下乡的方式，推行向上负责制，弥补科层制体制下扶贫的弊端。当运动式治理嵌入到科层体制中，体现为又红又专，从党建抓扶贫可以略窥一二，此时卡理斯玛权威也能够发挥出来，也就是中国执政党的权威。然而运动式治理是短期的，每个人的身份都是临时的，而且政策执行下达到基层中，有可能会背离政策制定的初衷，关系运作、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳等问题可能依旧无法克服，其自身还会产生新的寻租和腐败问题。分析发现这些问题可能是由于制度缺陷造成的，也就是消息闭塞或者错误解读。但是不可否认，运动式治理的嵌入，在一定程度上解决了科层制体制僵硬、固化的问题，缓解了政策性冲突和政策阻滞等体制结构问题。运动式治理嵌入后，部分旧的问题依然存在、新的问题不断滋生，可能是由于缺乏监督机制和评价机制造成的，目前的绩效考核方式流于形式，会带来数字扶贫等负面影响。

关键词：运动式治理;制度缺陷;督查机制;精准扶贫

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）24-0007-05

公共政策被认为是政府运用国家权力进行社会资源的整合、分配、协调以及实施的策略方式。目前，我国社会结构和经济体制结构都在发生着深刻变革，各种社会矛盾和问题不断涌现。然而，政策冲突和制度缺陷问题在政策执行中常态化、普遍化，严重影响了社会各阶层政治诉求的合理表达，导致各公共政策落实受阻和削弱。在目前充满变化和矛盾的经济社会中，基层政府贯彻执行上级政策的情况和效果，直接体现了国家政策落地和落实的情况。基层政府通常是第一时间直观了解到最基层民众的意见，基层政府通过意见的收集和反馈，会对上级政府制定政策起到良好的促进作用，更贴近实际，更具有适应性，更能解决实际问题，也更利于政策的落地和落实。本文通过对基层政府政策执行的实证分析，总结了基层政府的行为逻辑，分析了基层治理中扶贫政策执行受阻或打折、贪污腐敗、追求面子工程的深层原因，从而引出政策冲突和制度缺陷所带来的影响，并思考改进的方式和措施。这样既可以从理论上指导基层政府开展治理工作，还可以保障和提升民众对党和政府公信度的认可和拥护，稳定社会关系。

1 关于运动式治理的研究

1.1 国外 国外对于运动式治理的研究开始于卡理斯玛权威研究，艾森斯塔得认为，卡理斯玛权威（即因超凡禀赋魅力而建立的合法性）的有效性来自政府官员及普罗大众对权威无条件的认可及服从[1]。卡理斯玛权威建立后，领袖不再是表达民意的主体，而是给追随者指定相应的责任和义务，此时官僚体制就成了依据卡理斯玛权威意图和指令行事的组织机器，同时卡理斯玛权威又不断地创造奇迹和营造神秘化的氛围来强化民众对领袖的超凡禀赋的认同。韦伯也指出，卡理斯玛常规化的一个重要渠道是组织设施卡理斯玛化，即某些特定组织获得了超凡禀赋的特征，从没有稳定结构的群体转到有序的制度里，象征并代表着卡理斯玛权威[2]。在这一过程中，某些特定组织机构成为了卡理斯玛权威的化身，进而巩固了组织基础、加强了权威特质，为运动治理提供条件并埋下伏笔。

在科层治理和运动治理的差异研究中发现，科层治理与运动治理是2种截然不同的治理方式。卡尔曼海姆指出，科层制是把政治问题转化为行政问题，而在运动式治理是凭借政治权力，将行政问题转变为政治问题[3]。在组织基础方面，科层治理的职能部门权责清晰，分工合理，而运动治理的主体是领导层;权力基础方面，科层治理依靠基础性的权力，以法律法规和规章制度为准绳，而运动治理依靠中央权力，代表领导层的最直接最根本的意志;运行原则方面，科层治理以法律法规和规章制度为评价标准，而运动治理以政治绩效为导向;治理周期方面，科层治理是日常化、常规化的，而运动治理多是临时性的。

研究表明，运动式治理在实践中需要调节横向层面部门间的合作关系，以及解决纵向层面领导层与科层组织融合的问题。横向层面上，科层各部门各司其职，也相互配合，但难免出现矛盾。部门间的制衡关系会分散行政资源，难以合力完成绩效目标，甚至产生资源的浪费。因此，为了更好地合作，需要打破科层部门间的组织壁垒，舍弃固定的部门职责分工，集中行政资源，整合、协调部门间的横向关系。在纵向层面，需加强领导层与科层各组织的沟通，让领导层的意志和主张能够顺利执行，保证完成工作任务和绩效指标。

运动式治理具有以下显著特点：（1）运动式治理机制是暂时打破原科层制的常规状态，转为利用政治动员解决科层里的制度和组织问题，但也可产生追求利益和诉求的契机，基层官员为一己私利进行贪污腐败、为开脱责任而滥用权力，从而产生高昂的成本。（2）运动式治理的发生是有前置条件的，通常发生在官科层制的常规机制无法应对组织环境突变的情况下，或是因某个重大事件暴露出了机构组织的严重弊病，又或者是政策发生重大变革且常规机制惯性不能做出及时对应的情形下。（3）利用声张舆论、全面动员的方式，突破和改变按部就班、墨守成规的科层体制，在较短的时间内将领导层的目的和意志传递到各部门、各领域。（4）通过运动式机制对政策执行过程中的灵活行为进行纠偏和规范，促使在权威体制和有效治理间保持动态的平衡[4]。

1.2 中国化运动式治理 在中国封建王朝时期，皇权通过运动式治理机制打断官僚机制的惯性过程，将官僚体制的运行重新纳入君主所期待的轨迹上，是运动式治理最早出现的形态。中国化运动式治理机制体现了中国科层制对非常规任务的反应与效率的逻辑，表现形式丰富，包括领导小组、项目小组、工作小组、议事协调小组等[5]。

有部分专家学者对国内运动式治理在扶贫领域中存在的问题进行了研究，发现运动式治理模式在短时间内可以召集全部力量、集中资源办大事，但却是临时性的。这种弱持续性或者不可持续性会使得扶贫工作急于求成，而且扶贫小组由于不属于正式的科层组织，也难以发挥长久持续的效果。精准扶贫不仅需要长效化、制度化的机制体制予以支撑，还需要从运动式治理向制度化治理转型[6]。运动式治理以短期政绩作为政府治理的目标，还可能会出现治理效果不明显、公共权力异化、政府公信力下降、持续性不足等问题[7]。

项目制也是运动式治理的一种方式，是用于国家资源再分配的机制，虽然有着高效率配置资源的优势，但存在资源再分配不平等、不公正等问题。项目制改革了我国科层体制的常规运行模式，在行政体制内引入市场竞争，使行政性授权和竞争性授权相结合[12]。表面看，项目的正式制度有着明确的政策目标、严格的执行程序和统一的验收标准，符合承包模式或直接控制的形式，但对目标的评估仍然困难，委托方的监管成本高昂，在实际操作中常会妥协变通，而承包方也可能为将实际的控制权掌握在手中采取相应对策，因此项目制的实施不仅是科层制正式的、权威的组织运作，同时也会受到各种非正式机制的影响[8]。虽然项目的统一性与任务传递分配之间、项目的阶段性与科层的常态性之间、项目的目标性与科层的规则导向之间存在矛盾，但项目的运作无法脱离科层体制，不是重新构造新的项目组织，也不是项目制构成要素的简单拼接，而是需要全方位的并行，并具有科层化的趋向[9]。项目制数量众多、规模庞大，委托方没有能力执行实质性监管，只能在文字层面、技术治理和验收程序上做文章[10]。

有部分专家学者对扶贫领域中的运动式治理措施进行了研究，发现随着国家政权不断向基层社会扩展和延伸，政府组织的扩张与国家治理的负荷之间形成了恶性循环，组织和权力的膨胀诱发了治理规模项纵深发展，并逐步扩大和加深，反过来治理负荷又会刺激组织的膨胀。复杂体制中的惰性会削弱信息沟通和政策执行的能力，自上而下的政策指令随着各级机构的传递和解释力度逐渐减弱，不得不依靠政治上的运动型治理机制来推行中央意志[11]。尝试通过运动治理解决科层治理问题的一些研究表明，在科层组织构建起来的扶贫体系中存在多种动员体制的再造形式，包括扶贫领导小组、定向扶贫和扶贫运动等制度以及多元参与的机制，这些动员形式在执行过程中能缓解科层组织中制度僵化和政策部门化等问题[13]。王洛忠认为，可持续型治理可以作为一种替代性的治理模式，遵循建立的制度、程序和规则，以法治为前提，利用法律规范公民同时也规范政府，强调多元主体的参与、合作和互动，并且重视治理的质量[14]。

2 运动式扶贫——“第一书记”接点治理

科层体制下，因体制规模和层级结构庞大复杂，会将信息传递、人际关系、执行监督等成本放大，导致组织失败。而政府各部门划分明显、工作模式固定僵化，难以脱离常规轨道进行灵活执行。政府各层级间的封闭性和垄断性需要灵活的市场机制来辅助打破，政府组织和體制内的众多问题可通过市场竞争机制来解决。官僚体制的组织结构和等级制度会导致信息流动困难，各地区间的差异性对政策的灵活执行有较高的要求，但较高的灵活性又会诱发组织行为偏离，影响上下级的信任和配合，甚至触碰法律法规，监督难度也会加大、成本递增。因此国家的治理过程需要不时打破封闭的官僚体制状态，打破常规治理机制的束缚和惰性，将官僚体制纳入新的运转轨道。因此，为了解决专断权力的偏差，运动式治理机制随即启动。

运动式治理采取的方式是从各个专业部门中抽调人员，成立专门小组，设有领导小组成员、工作小组成员、组长和副组长，打破原先科层体制下各部门间的壁垒，针对专门的事项和任务，密切配合开展工作。在制度安排上，党务系统服从于最高层的卡理斯玛权威，目的是贯彻上级意图，以政治动员作为主要行为方式，党务系统的组织结构可以利用政治动员统筹安排，从而打破行政边界，打通官僚边界壁垒。在人事制度安排上，我党长期以来的人事管理追求又红又专，作为执政党是卡理斯玛权威常规化的具体体现，被赋予无可替代的领导能力、自我纠错能力、自我更新能力。运动式治理体现在组织结构中党政并存，人事管理又红又专，动员机制的日常工作化，并试图将行政问题转化为政治问题。

精准扶贫可以看作是一种运动式治理，政府成立各级扶贫办，同时从各单位选派第一书记驻村，以党建抓扶贫，运用技术手段开展贫困帮扶。通过多方努力、申报筹措以获得更多资金，来帮助贫困村的项目建设和产业发展。围绕农村党组织生活不规范、党内规章制度落实不理想、党员队伍老化、抓党建促脱贫攻坚力度不大、支部党员先锋模范作用和战斗堡垒作用发挥不明显等方面的问题和短板，罗列问题清单，逐项明确目标任务，制定整改措施。同时，加强精神扶贫，为贫困户提供脱贫的条件和机会，培训或帮助掌握脱贫技能，调动贫困群众的脱贫主动性和积极性。

第一书记是指从各级政府机关中选派到贫困村担任党组织负责人的党员。第一书记依靠村党组织帮助提升村级基层治理水平、提高便民为民服务质量、建立完善相关产业。第一书记制度的推行，即是通过外界介入的方法，直接进行调查、上报、帮扶。同时，可以利用第一书记所具有的特殊身份和关系，为村庄制定符合当地发展的规划，以及提供资金和技术上的支持。传统领导挂点和单位定点扶贫等方式都是自上而下开展的扶贫模式，但在实践中经常忽视引导和培养基层社会群体的个人能力和自主脱贫的意识。“第一书记”制度也作为一种运动式治理，体现了扶贫、治贫的精准性，也可以改善基础设施、增强村庄治理能力和加快村庄发展。

国家通过“接点治贫”尝试建立权力分享机制解决精英控制问题，避免资源被截流和精英俘获。“第一书记”接点治理的扶贫模式可以将自上而下和自下而上2种动力在村级这个“接点”层面聚合起来，借助第一书记及其带来的资金、项目和资源加强党组织的建设，通过其自身的影响力组织落实扶贫项目，促进提高村委会的工作能力，保证乡村治理和村庄的良好发展，从而促进贫困村和贫困户脱贫致富。第一书记被赋予的权力保证了国家政策能直接贯彻到基层中，有国家合法性的认同，但缺少群众的认同，而村支书拥有来自地方的合理性，更容易获得基层群众的认同，但作为自治的力量缺乏国家合法性的认可。第一书记对村内情况熟悉度不够，需要村支书辅助联系群众，但村支书缺少足够的政治资源，需要靠第一书记争取各种项目来改善村庄面貌，两者互相帮助和依附。

“第一书记”接点治贫过程中也出现了一些问题，主要表现在不确定性、基层自治权被破坏和双重治理体系失灵。国家要求第一书记所在单位在能力承受范围内给予最大的支持，但未根据后盾单位的实力制定标准和要求，只是模糊性要求给予支持。变相的将脱贫任务转嫁到帮扶单位，单位实力的差异直接影响了能给予的帮助情况，产生了明显的不确定性。国家政策让第一书记在治贫工作中利用自身的能力和关系网获得各种资源或项目来达到治贫效果，推动了第一书记倾向于跑项目来获得资源和资金，然而跑项目需要非正式的人情关系而不是通过制度和机制，也不利于正式扶贫制度的建立，第一书记将精力放在跑项目上，而缺乏因地制宜的脱贫策略，直接影响治贫的效果。基层自治权被破坏指国家通过党建无法使村庄形成可持续的自我发展，反而使村庄过分依赖外部资源，破坏了村庄的自治能力及对自身发展的规划。第一书记和村支书面临谁主导掌控村庄时，存在双重政治权力，这种微妙的关系也会影响自治权的实现。由于第一书记带来的资源是有限的，村民为了自身利益，会直接求助于第一书记，这样会造成双重政治中的合作治理的可能性减少，容易产生分歧和矛盾，形成不兼容的政治态势，甚至出现相互对抗、拆台的现象。双重治理体系失灵，而第一书记将扶贫作为村庄首要任务来看待，村庄会将所有的人力、物力、财力都投入到扶贫领域中，扶贫就成了资源高度汇聚的项目，但如果这种资源的输入无法刺激村庄的发展，村庄其他常规性的问题也没得到有效治理，最终不仅没有实现资源合理有效的配置，村庄的一些日常事务也被暂时忽视、推迟。

3 运动式扶贫之殇

将运动式治理与政治动员融入科层体制的日常工作中，运动式治理的机制会变得常规化，例如党内整风运动、贯彻上级指示的各类动员、工作重点部署、上级计划实施落实等周而复始的活动，无疑都体现了运动式治理机制的常规化，一些问题也随之出现。

当精准扶贫政策借助科层制进入农村基层社会，表现为直接治理，而与农村传统的乡土规则共同管理时，表现为间接治理，这些引起了国家和农村基层社会的不适应和冲突。具体分析发现：一方面，强调制度化、精细化和可量化的直接治理会因制度漏洞、缺陷而造成制度权威的弱化，降低正式制度的约束效力，为半正式制度和非正式制度的表现提供了机会;另一方面，间接治理强调实际效益、人情关系和乡土规则，基层干部对信息的掌控有限，难以有效治理，可能出现基层执行困境或治理失灵。当运动治理和技术治理都发挥作用但又无法完美融合产生效果时，在科层制的压力作用下，为了应对冲突形成了多重治理。

多重治理包括正式治理、半正式治理和非正式治理，不是直接治理和间接治理的融合，但又不是完全的分离，而是组织因素和制度因素的相互变通，为了完成任务和维持村庄治理秩序，是治理过程中应对冲突的产物。多重治理会缺乏统一标准和制度约束，造成分配机制欠公正、欠合理，并衍生基层腐败、多重俘获和瞄准无效并存的局面。

运动式治理下，实施精准扶贫存在风险和障碍性因素：第一，形式与实质存在矛盾，长期投入的造血扶贫常转变为注重短期效益的行为和盲目行动，破坏原有扶贫项目的定位;第二，精准扶贫缺乏可持续性的治理，通常以养殖或种植经济作物为主，还为贫困群体修建和改造住房、提供日常生活用品等，经济作物的大规模种植会改变原有的自给自足的农村生活方式，而且产品销路和扶贫对象的创收也很重要[15]。

4 运动式扶贫的困境缘由——制度缺陷

为了改变或应对某些突发问题，针对特定群体，国家政策的设计者会制定针对性的制度，但这种运动式的方式会因为制度缺陷而引发多种问题。上层制度设计者与目标群体之间的空间存在大量的阻碍因素，可能导致目标对象偏离，最初目标群体无法作为受益者参与到制度的执行过程，并在运作过程中逐渐被排除。“运动式制度”作为应对特殊问题或目标所临时建立的制度，由于缺少和其他制度的系统性衔接，也会引起制度间的矛盾和冲突，并且运动式的推行缺少内动力，执行效果不高。这样的后果造成了制度的无效化，同时可能产生了浪费、腐败等一系列问题。

类似的问题在最初阶段国有企业下岗职工社会保障制度的执行过程中，已经有所表现。在精准扶贫制度中主要通过上报数据和短暂的走访，制度制定者并不了解基层贫困群体产生的原因和真实的生活状况，不能准确地分析问题并制定出完美的制度。而各级执行制度的代理人也会根据自身的体会进行细化、重新阐释和变通，也会造成制度解释和执行上的偏差。而且有些时候会出现代理人的缺席和沟通上的封锁，有些制度形同虚设或者没有合适的执行人，造成了国家制度执行中的滞后和失败。根据已有学者的研究，可以看出制度的“文本表述”和“實际执行”之间存在的偏差，已经成为一种常态模式，并且这些差别存在于制度制定到实施的各个环节。主要表现为：制度缺位和缺陷、制度实施环节缺乏有效衔接、制度缺少“召回”机制。

4.1 制度缺位和缺陷 虽然扶贫工作从1949年就已经开始，但在扶贫的某些环节或某个方面存在制度缺位。扶贫是一项贯穿各部门、各阶层、各群体的全国性的工作任务，涉及方方面面的利益，但缺乏明确的制度规范和法律法规，并且各地的生活水平和实际情况是千差万别的，使得扶贫工作在很多方面的安排存在缺陷。缺少统一的标准，并且法制监管空缺和泛运动化，扶贫工作始终没有形成全国性的法制化方案。这样的制度缺位或缺陷，造成了某些法律法规和管理漏洞，直接影响扶贫工作的全面铺开、有序进行。

4.2 制度实施环节缺乏有效的衔接 制度实施过程中，各方面、各环节就像机器上的齿轮，相互之间紧密咬合，通过启动轴承可以带动整个制度机器有序地运作下去。扶贫政策下制定的各种制度，要求各代理人各司其职、相互配合。制度在制定之初，也考虑到了各实施方案之间，可以通过接力的方式顺利传递，但各个省市、地区的经济情况不同，居民生活水平不同，具有自身的特殊性，导致扶贫制度在各省市落地和落实时出现了时间差、力度差异和效果差异。

4.3 制度缺少召回机制 扶贫制度和其他所有制度一样，都存在潜规则，这些潜规则可能使得某些贫困群体被抛到制度运作的体系之外。基于扶贫工作的时间压力、任务要求和考核机制，极少在统计上出现贫困人口的增加或反弹，这意味着，如果村民的贫困身份一开始没有得到认定，那很有可能他自始至终都隔绝于制度之外了，因为目前缺少相应的召回机制，难以将其拉回制度的范畴之内，可能永远也无法享受该项制度所带来的责任和义务。

基于对G省X村的调研，可以看出，国家对扶贫工作缺少长远的规划，仅仅提出了目标的任务，缺少科学的设计与统计。虽然通过国家机构运作和项目资金支持，可以实现一定的效果，但却无法根本性解决问题，最后可能不了了之。从派驻村庄的干部对于扶贫资金落实缓慢、各项政策产生束缚的反应可以看出，代理人遇到的问题，同样很难有效地反馈到上级，代理人也可能利用上级不宜发现的漏洞谋求私利。这种制度上产生的根本性缺陷导致特定群体和代理人无法参与到制度制定中，从而完善制度本身。同时也使得最需要国家救助的贫困人口因为信息的不对称，并在权力关系中绝对处于弱势和被支配的地位，加剧沟通的封锁，导致了政策的失灵。上级检查时针对这种情况，会认为是村干部没有发动村民，没有将政策贯彻给村民，但是村干部却认为，不是他们不想将政策贯彻给村民，在很多时候，村干部或者扶贫工作队自己都搞不清楚政策究竟是怎样的，究竟要提交什么申报材料。

5 运动式扶贫的督查机制缺陷

在精准扶贫工作中，要对各阶段的成果进行绩效考核，结果可作为扶贫工作改善和纠正的依据，在此基础上重新完善追责机制，以便更好地履行监督职责。而现有的指标体系和考核程序大多缺乏科学性、标准性和具象性，形式主义严重，容易出现不客观、不公平、不公正的现象。

5.1 考核主体缺乏协调性 虽然第三方机构、贫困户共同参与扶贫考核，但政府仍然主导着考核的全过程，考核主体和被考核对象之间存在严重的信息不对称，必然影响考核结果。扶贫工作考核，主要是对村民收入进行评估，并检查扶贫项目的开展情况，通过贫困人口收入的改善、村内合作社的建立以及产业的开发程度，来评估扶贫干部的成绩，而这些成绩是通过村级向上反映，存在不透明性，缺乏村民直接对干部评价的途径。

5.2 考核规范化建设滞后 目前的考核指标设计仍存在不合理、不适用的情况，实践表明，多维度的考核指标体系是必需的，不仅需要包括短期指标和长期指标，还应涵盖整体指标和局部指标。另一方面，考核缺乏监督，规范性不强导致人为主观干预过多，影响考评的可信度和精准度，并且缺乏正向激励制度和问责机制。

5.3 考核机制缺少持续性 扶贫工作需要长时间的检验，与驻村帮扶的短期年限存在矛盾。这就导致某些扶贫项目可能在驻村工作结束一段时间后，才出现效益低下的现象，长期追踪考核机制的缺乏，造成扶贫工作绩效无法得到精准判断[16]。

6 小结

精准扶贫作为一项政治任务，其实是一种运动式治理手段，在科层体制下引入运动式治理，国家通过委派第一书记下乡的方式，推行向上负责制，弥补科层制体制下扶贫的弊端。当运动式治理嵌入到科层体制中，体现为又红又专，从党建抓扶贫也可以略窥一二，此时卡理斯玛权威能够发挥出来，也就是中国执政党的权威。然而运动式治理是短期的，每个人的身份都是临时的，而且政策执行下达到基层中，有可能会背离政策制定的初衷，关系运作、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳等问题可能依旧无法克服，自身又产生了新的寻租和腐败的问题。分析发现这些问题可能是由于制度缺陷造成的，也就是消息闭塞或者错误解读。但是不可否认，运动式治理的嵌入，在一定程度上解决了科层制体制僵硬、固化的问题，缓解了政策性冲突和政策阻滞等体制结构问题。运动式治理嵌入后，部分旧的问题依然存在、新的问题不断滋生，可能是由于缺乏监督机制和评价机制造成的，目前的绩效考核方式流于形式，会带来数字扶贫等负面影响。

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（责编：张宏民）